鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

王 曉 毅

(中國社會科學院 a.中國社會科學院大學, b.社會學研究所，北京 100732)

在國家治理現(xiàn)代化的過程中，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化具有重要意義，因為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎，司馬遷在《史記》中說：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治?！眹抑卫淼闹攸c在基層，難點也在基層，有了鄉(xiāng)村的善治才會有縣市的善治，進而才能推動國家的治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理也是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”作為鄉(xiāng)村振興的總要求。鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村才是全面鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村；同時，治理有效也是鄉(xiāng)村振興的保障，有效的治理為鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、鄉(xiāng)風文明和共同富裕的生活提供了堅強的保障。

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出，“構建基層社會治理新格局。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務機制，推行網(wǎng)格化管理和服務，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎?！?1)中國政府網(wǎng)：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.鄉(xiāng)村治理要開創(chuàng)新格局，首先要實現(xiàn)治理目標的轉變，鄉(xiāng)村治理的核心要從對人的管理轉變?yōu)槿绾螢猷l(xiāng)村居民提供更好的公共服務，要以提高人民群眾的獲得感和滿意度為重要目標；其次，鄉(xiāng)村治理的機制要開創(chuàng)新格局，要強化基層黨的領導，推動村民參與鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)政府與基層群眾的良性互動；最后，鄉(xiāng)村治理手段要多元化，特別是綜合發(fā)揮村民自治、國家的法治和鄉(xiāng)村德治作用。有效的基層治理有賴于鄉(xiāng)村組織振興。組織振興要振興鄉(xiāng)村基層黨組織，充分發(fā)揮基層黨組織的領導作用和鄉(xiāng)村黨員的模范帶頭作用；同時要發(fā)育多種形式的農(nóng)民自治組織，通過村民的自治組織強化鄉(xiāng)村的自我管理和自我服務功能；發(fā)展農(nóng)民的經(jīng)濟組織，克服小農(nóng)戶生產(chǎn)的脆弱性，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機結合。

一、新時代鄉(xiāng)村治理的政策引領

鄉(xiāng)村治理問題一直受到黨和政府的高度關注，早在2005年召開的中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第五次全體會議上提出建設社會主義新農(nóng)村任務的時候就明確提出，“要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩(wěn)步地加以推進?！?006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》進一步明確了加強農(nóng)村民主建設，完善社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制的三項任務，即不斷增強農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力；切實維護農(nóng)民的民主權利；培育農(nóng)村新型社會化服務組織。(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《2006年中央一號文件：中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》， http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj/wjhg/201202/t20120214_2481239.htm.

習近平在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將治理有效作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，把“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。隨后《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步明確了加強農(nóng)村基層基礎工作，構建鄉(xiāng)村治理新體系的五項工作，即加強農(nóng)村基層黨組織建設；深化村民自治實踐；建設法治鄉(xiāng)村；提升鄉(xiāng)村德治水平；建設平安鄉(xiāng)村。(3)中國政府網(wǎng)：《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/04/content_5263807.htm.

2018年，習近平對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示，要堅持鄉(xiāng)村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。這五個振興的提出把組織振興作為治理有效載體，從而為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向。中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中對鄉(xiāng)村基層治理作出了具體的部署，要求加強農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領導，促進自治、法治、德治有機結合，夯實基層政權。

從管理民主到治理有效，進而提出組織振興，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標、機制和實現(xiàn)路徑日趨明確，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，從十七個方面論述了鄉(xiāng)村治理的任務：完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制；發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用，組織黨員在議事決策中宣傳黨的主張，執(zhí)行黨組織決定；規(guī)范村級組織工作事務；增強村民自治組織能力；豐富村民議事協(xié)商形式；全面實施村級事務陽光工程；積極培育和踐行社會主義核心價值觀；實施鄉(xiāng)風文明培育行動；發(fā)揮道德模范引領作用；加強農(nóng)村文化引領；推進法治鄉(xiāng)村建設；加強平安鄉(xiāng)村建設；健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調處化解機制；加大基層小微權力腐敗懲治力度；加強農(nóng)村法律服務供給；支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理；提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為農(nóng)服務能力。近日，中共中央國務院發(fā)布《加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，對包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的基層治理提出了新的要求，加強基層政府的治理能力和健全基層群眾自治制度被放到同等重要位置，在強化法治建設的同時也強化了鄉(xiāng)村基層德治建設。

新時代的鄉(xiāng)村治理面臨著新的形勢和新的任務，中國鄉(xiāng)村發(fā)展處于轉折點，未來要實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是關鍵。

二、新時代的鄉(xiāng)村治理背景

中國的發(fā)展進入了新時代，鄉(xiāng)村社會處于轉折點。從20世紀80年代，中國農(nóng)村進入了轉型時期，這種轉型表現(xiàn)為從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，從封閉的鄉(xiāng)村進入開放的鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會秩序和治理手段受到前所未有的挑戰(zhàn)。進入新時代以后，中國鄉(xiāng)村進入了轉型的關鍵期，鄉(xiāng)村的變化正在從漸進的轉型進入快速的轉折，城鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村結構和國家在鄉(xiāng)村中的作用都發(fā)生了根本性的變化，鄉(xiāng)村振興在推動鄉(xiāng)村快速發(fā)展中對鄉(xiāng)村治理提出了新的要求。

第一，鄉(xiāng)村從封閉走向開放。長期以來，鄉(xiāng)土性構成了鄉(xiāng)村社會的典型特征。(4)參見劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國：中國轉型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期。這篇文章將鄉(xiāng)土性概括為以農(nóng)為本、以地為生、以村而治、根植于土四個特征，近代化打破了這個傳統(tǒng)的結構，開始進入城鄉(xiāng)中國時期，城鄉(xiāng)中國的特征表現(xiàn)是鄉(xiāng)土變故土，農(nóng)二代已經(jīng)城市化；告別過密化的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變化；鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)，人口流動帶來村莊治理的變化；城鄉(xiāng)融合改變了城鄉(xiāng)關系。鄉(xiāng)土中國的核心特征是成員低流動和村莊的相對封閉。流動是相對于個人而言，農(nóng)業(yè)活動要求鄉(xiāng)村人口長期停留在一個地方，不管是空間的流動或社會的流動都比較弱，穩(wěn)定的人口形成了相對穩(wěn)定的社會結構和社會秩序。事實上，直到20世紀80年代，農(nóng)民才獲得了流動的自由，并隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化而逐漸擴大流動的規(guī)模和范圍，并且隨著人口流動而出現(xiàn)鄉(xiāng)村的老齡化和空心化現(xiàn)象。相對封閉是在村莊村面上發(fā)生的，一方面村莊內(nèi)部構成了熟人社會，成員之間相互協(xié)作，建立了密切的關系，構成了村落共同體；另一方面，村莊與外界的往來較少，無論是市場或國家對于村莊的干預也比較少，村莊按照其內(nèi)在的秩序和權威運行。(5)費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中對農(nóng)民的安土重遷和村落的封閉做了論述，這些論述影響了我們對于傳統(tǒng)中國的認識。關于鄉(xiāng)村社會的缺少流動和封閉不僅在中國鄉(xiāng)村是這樣，其他國家的鄉(xiāng)村也類似，在很大程度上這是農(nóng)耕社會共有的特征。

村莊的開放首先表現(xiàn)為人口流動的增加，特別是向城市的流動。按照第七次人口普查的數(shù)據(jù)，全國人口居住在城鎮(zhèn)的人口為901991162人，占63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為509787562人，占36.11%。與第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加236415856人，鄉(xiāng)村人口減少164361984人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。(6)國家統(tǒng)計局：《第七次全國人口普查公報(第七號)》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html.盡管擁有城鎮(zhèn)戶口的城市居民只占人口的45.4%，但是將近64%的人口已經(jīng)居住在城市，他們的生產(chǎn)和生活空間已經(jīng)不在農(nóng)村，從這個意義上說，那些生活在城鎮(zhèn)但沒有城鎮(zhèn)戶籍的人口也已經(jīng)不是農(nóng)村居民。與人口城鎮(zhèn)化同時發(fā)生的是農(nóng)民收入的變化，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比的下降，2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值中，來自第一產(chǎn)業(yè)的只占7%。顯然農(nóng)業(yè)已經(jīng)不能為農(nóng)村居民提供足夠收入，非農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)成為農(nóng)民生活的主要收入來源。2019年農(nóng)民可支配收入1.6萬元，其中工資性收入0.65萬元，超過了農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入，這表明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)民的收入中所占份額已經(jīng)遠遠低于非農(nóng)業(yè)，來自鄉(xiāng)村之外的收入遠遠高于來自鄉(xiāng)村本身的收入。更重要的變化是在1.6萬元的收入中有超過1.5萬元的收入是現(xiàn)金收入，這表明農(nóng)民不僅務工的收入是現(xiàn)金，而且農(nóng)業(yè)的收入也大部分是現(xiàn)金，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活已經(jīng)和市場緊密地聯(lián)系在一起，而不是自給自足了。(7)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2020》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm.

自農(nóng)村改革以來，作為特殊群體的農(nóng)民工在城鄉(xiāng)交流中發(fā)揮著重要作用。農(nóng)民工既非農(nóng)民，也非市民，而是由鄉(xiāng)村為城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的低成本勞動力。他們在城市就業(yè)獲得收入，但是家庭生活在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村較低的生活成本使他們能夠在城市從事收入較低的體力勞動，并通過匯款的方式支持家庭在鄉(xiāng)村的生活。據(jù)國家統(tǒng)計局對農(nóng)民工的調查，2008年農(nóng)民工的總量已經(jīng)超過2.2億，2019年時達到了2.9億人。(8)國家統(tǒng)計局：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html.(9)國家統(tǒng)計局：《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.不管是東部相對發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，還是中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，都將外出務工作為主要的收入來源，區(qū)別在于東部地區(qū)農(nóng)民在省內(nèi)務工的比例比較高，因為省內(nèi)提供了比較充分的就業(yè)機會，而中西部地區(qū)跨省打工的比較多，中西部農(nóng)民只有到沿海地區(qū)和都市才能得到比較多的就業(yè)機會。

城市化和大量的農(nóng)民工外出造成了鄉(xiāng)村的空心化、老齡化，農(nóng)業(yè)女性化和留守兒童等諸多問題，由于青壯年大量外出，具有生產(chǎn)生活功能的鄉(xiāng)村出現(xiàn)程度不同的衰敗，如果按照2019年53萬個村委會，鄉(xiāng)村居民5億多人計算，每個村的人口不足1000人，而中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村居民更少。在我們調查的一些典型村莊，農(nóng)村常住人口不到戶籍人口的10%，而且留下的大多是老年人。我們在實地調查中發(fā)現(xiàn)，年輕人外出以后把孩子也帶出去上學了，年輕一些的祖輩也到城市去幫助年輕人帶孩子了，只剩下年齡大的老人留在村莊。中國老齡科研中心的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60—64歲的老人中有62. 7%的人仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在65—69歲的老人中有47. 6%的人依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即使是在70—74歲的農(nóng)村老年人中也還有29. 2%仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(10)中國老齡科研中心：《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調查》，北京：中國標準出版社，2003年，第67頁。農(nóng)業(yè)勞動力老齡化的原因在于鄉(xiāng)村已經(jīng)很少有年輕人，從2000年到2006年，農(nóng)村老年“空巢”和“類空巢”家庭占農(nóng)村全部老年人家庭的比例從44. 9%增加到48. 9%。(11)江蘇省老齡工作委員會辦公室、江蘇省老年學學會：《農(nóng)村空巢、類空巢家庭老年人狀況調查報告》，《江蘇老齡問題研究論文選集》2010年第8頁。

越來越多的人口流動，越來越密切的農(nóng)民與市場的聯(lián)系，以及鄉(xiāng)村空心化，使鄉(xiāng)村從封閉走向開放，這對鄉(xiāng)村治理提出了新的要求。

第二，由于鄉(xiāng)村的相對封閉，鄉(xiāng)村社會往往呈現(xiàn)熟人社會的特點，每一位農(nóng)民都了解其他農(nóng)民，對其他農(nóng)民的行為產(chǎn)生影響。但是我們正面臨著熟人社會的鄉(xiāng)村讓位于陌生人組成的社會團體的過程，隨著鄉(xiāng)村合并、重組，原有維系村民的關系已經(jīng)逐漸衰弱，熟人社會的互惠關系、村規(guī)民約和地方規(guī)范在維持村莊日常關系和生活秩序的作用在減弱。

村莊的人口流動無疑是熟人社會瓦解的重要原因。熟人社會是建立在共同空間長期生活所形成的穩(wěn)定關系基礎上的，但是當今大多數(shù)村民在村莊中居住的時間很少，他們分布在全國各地，彼此之間缺乏必要的聯(lián)系，也缺少共同的利益，因此很難形成緊密的經(jīng)濟關系或穩(wěn)定的社會關系。事實上從農(nóng)村改革以來，鄉(xiāng)村的社會關系就在發(fā)生變化，近年來這種變化呈現(xiàn)出更快的速度。

村莊的合并、搬遷和城鎮(zhèn)化是熟人社會瓦解的另一個原因。村莊是在長期的歷史過程中形成的，但是在過去的數(shù)十年中，村莊的空間格局發(fā)生了很大變化。20世紀90年代停止征收農(nóng)業(yè)稅費以后，為了減少村干部的數(shù)量，節(jié)省村莊的行政費用支出，許多地方都采取了村莊合并的辦法，將兩個或更多的村莊合并在一起，村民委員會的數(shù)量已經(jīng)從20世紀80年代末的近90萬個下降到2019年的53萬個。(12)民政部網(wǎng)站：《1988年民政事業(yè)發(fā)展概況》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150094329.shtml.(13)民政部網(wǎng)站：《2019 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202009/1601261242921.pdf.村莊的合并打破了原有的經(jīng)過多年自然發(fā)展所形成的村落格局，生活在一個村莊中的農(nóng)民不再是相互熟悉、被鄉(xiāng)村傳統(tǒng)所連接起來的熟人，而是來自不同的村莊，有著不同的利益。20世紀90年代以后，村莊的空間分布也發(fā)生了很大變化，越來越多的農(nóng)戶搬離了他們祖祖輩輩居住的村莊，其中有一些是由于政府所實施的工程造成的移民。中國基礎設施建設在過去幾十年中快速發(fā)展，交通、水利、工業(yè)開發(fā)、生態(tài)建設項目都會帶來農(nóng)民的重新安置，有些甚至跨省安置。僅在“十三五”期間，通過扶貧項目支持，就有近億農(nóng)民移開了原有的邊遠貧困山區(qū)，進入到新的移民點開始新的生活。除了這些工程和政策導致的移民異地安置以外，一些地區(qū)也積極推動農(nóng)民集中居住，集體上樓以節(jié)約農(nóng)村建設用地，這種重新安置不僅改變了農(nóng)民的生活習慣，而且在很大程度上改變了農(nóng)民的日常交往模式。

熟人社會的瓦解還因為各種新的社會力量進入鄉(xiāng)村而在鄉(xiāng)村形成新的關系，如資本下鄉(xiāng)所帶來的人際關系變化。近年來農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸進入鄉(xiāng)村，通過土地流轉，實現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。盡管作為外來力量很難深入到鄉(xiāng)村的社會關系中，但是企業(yè)憑借經(jīng)濟優(yōu)勢流轉農(nóng)民的土地，開發(fā)當?shù)刭Y源，雇傭本村勞動力，且在鄉(xiāng)村開展一些慈善福利工作，對村莊產(chǎn)生深刻的影響。此外，國家的行政權力對鄉(xiāng)村的日常事務的影響也越來越大。通過提供公共產(chǎn)品，制定鄉(xiāng)村規(guī)則和干部、技術人員及大學生村官下鄉(xiāng)，國家成為鄉(xiāng)村治理中最重要的一支力量。傳統(tǒng)社會，國家所能提供的公共產(chǎn)品有限，鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品往往要依靠鄉(xiāng)村自己解決，包括修橋補路、教育衛(wèi)生，養(yǎng)老救災等，但是這些功能逐漸由國家承擔，政府成為公共服務的主要提供者。隨著國家在鄉(xiāng)村投入的增加，國家逐漸成為鄉(xiāng)村規(guī)則的制定者，特別是與村民日常生活密切相關的社會保障、扶貧和產(chǎn)業(yè)支持資金，都需要按照國家統(tǒng)一制定的原則使用。

在政府、市場雙重推動下，鄉(xiāng)村在發(fā)生變化，但是各地背景不同，鄉(xiāng)村社會變遷的機制、路徑不同，因而產(chǎn)生了村莊差別，呈現(xiàn)出多樣性。在中共中央國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中，提出了分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展，并區(qū)別了4種不同類型的村莊，即集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊和搬遷撤并類村莊，事實上村莊的種類可能比這更多，不同的村莊面對著不同的社會治理需求。如果說過去的鄉(xiāng)村也存在著差異，無論是區(qū)位、文化、人口和產(chǎn)業(yè)都存在差異，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村是基于農(nóng)耕文化的，但是近40年來的鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明，鄉(xiāng)村的多樣性遠遠超出了農(nóng)耕文化，是在現(xiàn)代文明背景下產(chǎn)生的多樣性。

第三，國家與鄉(xiāng)村的關系發(fā)生了根本性的變化，國家從稅賦汲取者變成公共服務的提供者。自古以來鄉(xiāng)村要承擔國家的稅賦，國家依賴鄉(xiāng)村提供的稅賦維持政權的運轉，在中華人民共和國成立以后，國家通過剪刀差的方式，從農(nóng)村獲得大量資金和糧食以支持國家的工業(yè)化建設。(14)參見孔祥智、何安華：《新中國成立60年來農(nóng)民對國家建設的貢獻分析》，《教學與研究》2009年第4期?？紫橹堑热苏J為中華人民共和國成立以來， 通過農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差、廉價土地和廉價勞動力， 農(nóng)民對國家貢獻了17.3萬億。在農(nóng)村改革以后，特別是在20世紀90年代稅費改革以后，基層政府的運轉主要依靠向農(nóng)民征收的稅費，征收稅費一度成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作。進入21世紀以后，國家增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，停止征收農(nóng)業(yè)稅標志著國家政策從汲取鄉(xiāng)村資源到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的政策轉型，隨著國家在農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的不斷增加，特別是精準扶貧任務的完成，確立了國家的農(nóng)村公共服務提供者角色。國家承擔鄉(xiāng)村基礎設施建設和民生保障的職責，在這種背景下，國家力量不再是村莊的外生力量或外部力量，而是成為在鄉(xiāng)村社會生活一個有機組成部分，對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生著重要影響。

隨著國家與鄉(xiāng)村關系和國家在鄉(xiāng)村治理中角色的變化，國家在鄉(xiāng)村治理中的機制發(fā)生了根本性的變化，其中最重要的變化就是精準治理，即讓國家投入的資源準確地服務于所設定的目標群體，強調政策有效性。國家在提供公共服務的過程中要精準到個人，不會讓低保的資源覆蓋非低保群體，扶貧要求精準到貧困戶和貧困人口。國家不再是透過村級組織分配公共服務資源，而是基于國家統(tǒng)一的政策，直接落實到戶到人。如果說過去國家對鄉(xiāng)村的治理是以村為最基本的治理單位，現(xiàn)在更多是以戶和人為基本的治理單元。國家與鄉(xiāng)村社會關系的變化使得國家越來越直接介入鄉(xiāng)村治理，成為鄉(xiāng)村社會在場的力量。

三、鄉(xiāng)村治理的新任務、新要求

習近平指出“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興”，把“三農(nóng)”問題提到了新的歷史高度。把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，對鄉(xiāng)村社會治理提出了新的要求。鄉(xiāng)村治理面臨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、為鄉(xiāng)村振興提供組織保障和為國家的長治久安提供奠定基礎的重任。

第一，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的瓦解，原有鄉(xiāng)村治理手段已經(jīng)不能適應當前的治理需求，要實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，需要提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。中國實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標，正在邁向社會主義現(xiàn)代化強國，在這個過程中，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平要得到同步提升。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要設立新的治理目標、建立新的治理機制和達到更好的治理效果。

首先，現(xiàn)代化治理的目標是為了更好地提供公共服務?，F(xiàn)代政府的首要任務是提供公共物品，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理目標首先是要滿足鄉(xiāng)村群眾需要，更好地為群眾服務。此外，有效的治理要保障黨和國家的決策在鄉(xiāng)村得到貫徹實施。在國家現(xiàn)代化過程中，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾會有新的需求提出來，需要得到政府的回應。比如，長期以來，農(nóng)民的養(yǎng)老是家庭的責任，政府只是對少數(shù)沒有子女的老年人提供補貼，但是在國家現(xiàn)代化過程中，養(yǎng)老成為政府的職責，養(yǎng)老的支出在政府預算中所占份額也不斷增大。在滿足了溫飽以后，農(nóng)民對于經(jīng)濟發(fā)展、社會安全、文化生活、生態(tài)環(huán)境和基礎設施都提出了更高的要求，這就要求鄉(xiāng)村治理能夠不斷滿足群眾要求，增加群眾經(jīng)濟收入，提高社會保障水平，創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。

其次，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理需要上下溝通的順暢。將群眾的需求順暢地進入決策層，政府決策也要在基層得到落實，這就需要貼近群眾，切實將治理重心下沉到鄉(xiāng)村，特別是建制村或自然村一級。由于政府的行政資源不足，鄉(xiāng)村的治理往往都依靠鄉(xiāng)村自治，至少從制度安排看，政府行政體系只是延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。單純對鄉(xiāng)村自治的依賴帶來了鄉(xiāng)村治理的諸多問題，特別是一些地方強勢力量對基層社會權力的壟斷，造成了鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會不公和矛盾得不到有效解決。盡管各地都采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導包村包片和向鄉(xiāng)村派出干部的方式以強化地方政府的影響，但是在不同地區(qū)的效果并不相同。近年來，許多地方采取了不同形式的村級干部行政化的管理方式，提高村級干部的工資待遇，要求村級干部按固定時間上下班以及公開招聘村干部，這些方式都使村級組織越來越帶有行政色彩，使上級政府和村民之間的溝通更加順暢，也保證了高層決策得到落實。

最后，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要提升治理水平，強化治理效果。鄉(xiāng)村治理要形成明確的治理目標，解決實際問題，鄉(xiāng)村治理的效果要有明確指標，讓治理效果可以監(jiān)測可以評估。治理效果主要體現(xiàn)在群眾滿意度、可視性和通約性。在傳統(tǒng)體制下，基層治理的目標在于維持基層社會穩(wěn)定，保證基層可以為國家提供賦稅。衡量基層治理成效的指標主要體現(xiàn)在能否順暢的完成國家的任務，在完成國家所賦予的任務以后，基層社會治理有很大自由裁量的空間，不管是采取更加靈活的措施使社會成員享有更多的利益，或者基層權勢階層借機興起，都是在這個空間內(nèi)操作的。但是在國家現(xiàn)代化過程中，政府的主要職責是提供公共服務，讓群眾滿意就成為治理是否有效的重要衡量標準。但是讓群眾滿意并非是唯一的標準，因為治理的資源主要來自上級政府，為了便于上級政府評估治理成效，治理的成效必須有可視性，包括讓群眾滿意也要成為量化的指標，通過觀察可以看到，可以橫向比較?？梢曅砸笾卫硇Ч軌蛲ㄟ^指標反映出來，并能夠被觀察到?？梢曅缘哪繕诉€要便于上級政府對治理成效進行考核。近年來為了考核的方便，大量的指標被簡化，治理被簡約化。成效的簡約也反過來推動了治理過程的標準化，不管是對于決策者還是受益者，鄉(xiāng)村治理都日趨清晰透明。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村治理的全面轉型，在治理目標、手段和效果上，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理有著本質上的不同，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程，這需要相應的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第二，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的組織保障。鄉(xiāng)村振興是新時代黨在三農(nóng)工作中的總抓手，鄉(xiāng)村振興要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕五個方面實現(xiàn)振興，在這五個目標中，鄉(xiāng)村治理是核心也是基礎，要為鄉(xiāng)村振興提供組織保障。

鄉(xiāng)村振興要解決兩個突出的問題，首先是長期以來鄉(xiāng)村發(fā)展滯后于城市、城鄉(xiāng)差距擴大的問題。其次是在現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)村走向衰落的問題。在20世紀80年代農(nóng)村改革以后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，農(nóng)民收入增加，但是在城市改革開始以后，城市進入了高速發(fā)展時期，農(nóng)村卻發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距擴大，成為中國現(xiàn)代化的短板。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就不可能有中國的全面現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興要解決長期以來鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，補齊中國現(xiàn)代化過程中最大的一塊短板。因此，在鄉(xiāng)村振興中，要加快實現(xiàn)公共服務的均等化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，讓鄉(xiāng)村富起來。但是我們也要看到，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別已經(jīng)不同于以往，現(xiàn)在面臨著現(xiàn)代化過程中所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村衰落，鄉(xiāng)村人口不會因為鄉(xiāng)村的基礎設施改善和城鄉(xiāng)居民收入差距縮小而留在鄉(xiāng)村，恰恰是在鄉(xiāng)村的發(fā)展過程中出現(xiàn)老齡化、空心化的問題。鄉(xiāng)村振興意味著要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，而不是以鄉(xiāng)村衰落為代價，更不是簡單地用機械替代人力，從而出現(xiàn)鄉(xiāng)村的人口大量流失。鄉(xiāng)村要成為吸引人的地方，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的雙向流動，不僅僅農(nóng)村人口要進入城市，而且城市的資本、人才和技術也要回流鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興不僅僅要發(fā)展生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，同時也要有更好的環(huán)境，包括更好的自然環(huán)境和社會環(huán)境。鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理不僅關系到社會的治理，也需要高度關注環(huán)境、資源的治理。

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，組織振興是關鍵。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民依靠組織來克服風險，實現(xiàn)社會互助，包括村莊組織、家族組織、行會等傳統(tǒng)的社會組織在維持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的穩(wěn)定和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是隨著傳統(tǒng)社會的解體，村莊由封閉走向開放，村民由定居走向流動，傳統(tǒng)的社會組織的作用已經(jīng)弱化，但是新的組織機制尚未完善，一些地方出現(xiàn)治理人才匱乏和村民參與不足等問題。農(nóng)民組織化程度較低導致鄉(xiāng)村治理成本上升而治理效果不明顯。推動鄉(xiāng)村組織發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關鍵，只有提升鄉(xiāng)村的組織化水平，才能充分發(fā)揮黨組織的領導作用，提升農(nóng)民的地位，推動鄉(xiāng)村自治功能的更好發(fā)揮。組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要保障，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要途徑。

第三，鄉(xiāng)村治理要為國家的長治久安奠定基礎。在中國的發(fā)展中，鄉(xiāng)村是基礎，只有富裕和穩(wěn)定的鄉(xiāng)村，才能保障國家的長治久安，歷史的經(jīng)驗一再表明，鄉(xiāng)村安則國家安。鄉(xiāng)村同時兼具三項重要的職能，糧食安全的保障、生態(tài)安全的保障和社會穩(wěn)定的保障，要保證這些職能的正常發(fā)揮就要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效。鄉(xiāng)村是中國的基層，也是中國的基礎，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活與國家的糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定息息相關，沒有農(nóng)村的治理有效，就無法保障鄉(xiāng)村的安全和穩(wěn)定，國家的糧食安全和生態(tài)安全也會受到影響。新時期的鄉(xiāng)村治理要成為國家安全基石，成為社會穩(wěn)定的保障。習近平2019年在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基。采取切實有效措施，強化農(nóng)村基層黨組織領導作用，選好配強農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實踐，加強村級權力有效監(jiān)督。(15)中國政府網(wǎng)：《讓鄉(xiāng)村社會既充滿活力又和諧有序——中國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)新局面》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/10/content_5438173.htm.只有夯實鄉(xiāng)村治理的基石才能實現(xiàn)中國的治理現(xiàn)代化。

四、完善鄉(xiāng)村治理機制的路徑

要推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要在加強黨對鄉(xiāng)村基層的領導、提升鄉(xiāng)村治理能力、完善具有中國特色的鄉(xiāng)村治理模式、創(chuàng)新治理機制等四個方面著手，通過推動組織振興實現(xiàn)治理有效。

第一，加強黨對鄉(xiāng)村治理的全面領導。堅強的黨組織領導，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮黨的戰(zhàn)斗堡壘作用是中國鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢，也是提升鄉(xiāng)村治理能力的關鍵。村黨支部/黨委的核心領導作用主要體現(xiàn)在黨員的模范帶頭作用、黨組織的領導核心作用和黨組織的領導地位。

作為執(zhí)政黨，黨在人民群眾中的威信和地位首先取決于黨員的表現(xiàn)。黨員生活在人民群眾之中，時刻處于人民群眾的關注之下，他們的一言一行對群眾都會產(chǎn)生影響，因此黨員的日常行為決定了黨在群眾中的影響力。中國共產(chǎn)黨黨員的數(shù)量已經(jīng)超過9000萬，其中農(nóng)牧漁民黨員超過2500萬，超過黨員總數(shù)的25%。在日常的社會治理和緊急突發(fā)事件應對中，農(nóng)村黨員成為鄉(xiāng)村治理的中堅力量。

基層黨組織，特別是黨組織的帶頭人，對于實現(xiàn)有效的基層治理發(fā)揮著關鍵作用。2019年中共中央重新修訂了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，賦予了基層黨組織更重要的責任，農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作的基礎，全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各種組織和各項工作。村級黨組織是村級治理的核心，要全面統(tǒng)籌本村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設。在這種背景下，選好用好鄉(xiāng)村黨組織的主要領導，提升鄉(xiāng)村班子成員的責任心和能力，提升黨員的覺悟是加強黨組織建設的關鍵，是黨領導鄉(xiāng)村振興的保障。

基層黨組織是核心，需要把村民自治組織、村級經(jīng)濟組織整合為一個整體，從而提升為民辦事的能力。村級黨組織擔負著組織農(nóng)民的任務，要把群眾組織起來，發(fā)揮農(nóng)村集體的力量，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；村級黨組織需要團結鄉(xiāng)村的各種組織和力量，更好為農(nóng)民服務。隨著黨和國家對三農(nóng)工作的重視，各級政府和社會各界在鄉(xiāng)村的投入不斷增加，這些投入在改善鄉(xiāng)村居民生活，滿足群眾需要方面發(fā)揮了重要作用，但是也存在多頭投入和利用率低的問題，不同部門的投入不能相互配合，比如圖書室建設與農(nóng)業(yè)科技教育脫節(jié)，文體設施過于模仿城市而被閑置。要解決這些問題，就需要通過黨組織的統(tǒng)籌，在村級層面綜合利用各個部門的投入，建立以滿足群眾需求為導向的綜合服務機制。

第二，提升鄉(xiāng)村治理能力。加強農(nóng)村基層治理的關鍵在于提升基層組織的治理能力。要提升村級組織的治理能力，需要健全制度、引進人才和增加可支配的資源。

從20世紀80年代開始實施村民自治，村莊的干部大都不是專職干部，他們的身份是農(nóng)民，他們的工作報酬是誤工補貼，雖然進入21世紀以來，村莊干部的補貼來自政府財政收入，但是一般也比較低。村莊干部主要利用家庭經(jīng)營之外的時間處理村莊的公共事務。這種格局越來越不能滿足群眾的需要，特別是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，村莊的公共事務大量增加，村莊主要干部利用業(yè)余時間已經(jīng)無法完成如此繁重的任務，村干部的專職化就成為一種必然。許多地方開始要求村干部有正式辦公場所和固定的工作時間，按照行政干部的要求統(tǒng)一進行管理。在村干部專職化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)把村干部作為準公務員來對待，從收入和制度安排兩個方面提升了村干部的職業(yè)化水平。村干部的職業(yè)化使村干部可以投入全部精力用于村莊公共事務的治理，也便于對村干部進行管理和監(jiān)督，并為村干部的選拔提供了更多的可能，許多有文化、愿意為村民服務的青年人成為村干部的后備人選，一些地方通過公開招聘，從村莊之外更大的范圍內(nèi)選拔能力強的人充實村干部。

發(fā)育多樣性的農(nóng)民組織。在鄉(xiāng)村治理中要重視農(nóng)民組織的力量，首先積極推動農(nóng)民合作組織的發(fā)展，通過合作社的機制將農(nóng)民組織起來，不僅僅具有重要的經(jīng)濟意義，同時對鄉(xiāng)村治理也具有重要意義。合作社能夠成為鄉(xiāng)村治理的有效載體，通過合作社的組織，村民參與村莊公共事務。除了合作社以外，各地發(fā)育出了多種多樣的農(nóng)民組織，包括政府主導的參政議政組織，如村民理事會、村民議事會等；也有特殊人群的組織，如老人會、婦女小組。培育鄉(xiāng)村的多種組織形式可以發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，形成良好的社會風氣，使道德的力量在鄉(xiāng)村治理中切實發(fā)揮作用。多樣性的組織不僅僅能夠滿足村民需求，為村民提供服務，更是成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。

發(fā)展集體經(jīng)濟，讓村級組織擁有治理資源。發(fā)展集體經(jīng)濟可以增加村莊的集體收入，解決村級組織沒錢干事的困難。鄉(xiāng)村有眾多公共事務是當前財政還沒有完全覆蓋的，村級組織如果沒有可支配的收入，就無法應對眾多的公共事務。近年來，各地黨委和政府充分意識到村莊集體經(jīng)濟的重要性，從不同渠道為發(fā)展集體經(jīng)濟提供資金支持，在一些地區(qū)還把農(nóng)村集體收入作為村級組織考核的重要指標。發(fā)展集體經(jīng)濟不僅讓村級組織有錢可以辦事，同時在發(fā)展集體經(jīng)濟中，村級組織的威信也相應提高。發(fā)展集體經(jīng)濟雖然能夠提高鄉(xiāng)村的治理能力，但是也依賴鄉(xiāng)村治理能力的提高，因為發(fā)展集體經(jīng)濟會面臨經(jīng)濟風險，這需要村級組織有較強的經(jīng)營能力。一些村莊為了規(guī)避風險，擔心經(jīng)營不善，更希望將集體的資產(chǎn)出租或入股比較穩(wěn)定的企業(yè)獲得穩(wěn)定的回報。在政府支持下，鄉(xiāng)村集體持有的優(yōu)秀資產(chǎn)有助于鄉(xiāng)村集體形成穩(wěn)定收入。

第三，實現(xiàn)共治共享。鄉(xiāng)村振興不同于以往的鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村振興是多方參與的過程，需要建立以農(nóng)民為主體，多方參與的鄉(xiāng)村治理機制。在鄉(xiāng)村振興過程中，農(nóng)民、政府和市場是三個最主要的推動力量，農(nóng)民是主體，要充分尊重農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民具有參與權，決策權和受益權。鄉(xiāng)村振興離不開政府的投入，也離不開市場主體和社會組織的進入，在實施鄉(xiāng)村振興中要保障各方利益，就要形成民主協(xié)商的機制，通過民主協(xié)商，真正實現(xiàn)民主參與、民主決策。

第四，推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。在新形勢下實現(xiàn)治理有效需要不斷推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。賦予基層組織更多的權力和責任，探索不同地區(qū)實現(xiàn)治理有效的途徑；強化村民的參與和監(jiān)督，充分保證村民的自治權利；充分利用新的技術手段，服務鄉(xiāng)村治理的目標。

促進具有村莊特色的多樣化鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。中國的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出多樣性，有的村莊居民完全由來自不同地區(qū)的移民組織起來，也有的村莊仍然部分保留了原有的格局和親屬關系；有的村莊只剩下老人和孩子，也有的村莊吸引了外來人口進入；有些村莊遠離城市，仍然保留著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)，也有的村莊已經(jīng)受到城市輻射，成為城鎮(zhèn)的組成部分。在《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中提出，“順應村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切?！蹦敲脆l(xiāng)村治理也需要根據(jù)村莊的特點，建立不同的機制，切忌一刀切，要形成鄉(xiāng)村治理的多樣化格局。

要形成多樣性的鄉(xiāng)村治理格局，首先要賦權基層，讓基層政府和基層組織形成與責任相適應的權力，在行政權力下沉基層的過程中，也推動決策權的下沉；其次開放更多的空間給地方進行創(chuàng)新實驗，鼓勵基層探索新的鄉(xiāng)村治理道路。從農(nóng)村改革到鄉(xiāng)村振興，基層政府和基層組織就被賦予了創(chuàng)新的職能，有效的措施、機制和政策往往來自基層的實踐，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是我們過去從來沒有的巨大社會變革，這就更需要基層社會的創(chuàng)新。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興中的重要任務，不僅要在技術手段上實現(xiàn)現(xiàn)代化，更要在治理目標和治理機制上實現(xiàn)現(xiàn)代化，從而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化。