城鄉(xiāng)融合體制下農(nóng)村宅基地管理與制度改革探討

孟 磊

（山東省農(nóng)村經(jīng)濟管理服務(wù)總站，山東 濟南 250013）

在全面推進鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略下，宅基地制度作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，為推進城鄉(xiāng)融合深度發(fā)展提供關(guān)鍵制度供給，逐漸成為破解農(nóng)村空心化的關(guān)鍵一招。農(nóng)村宅基地管理與改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系鄉(xiāng)村振興成敗，已成為農(nóng)村日益重要的社會問題。

1 農(nóng)村宅基地制度歷史沿革及主要特點

順應(yīng)時代發(fā)展與現(xiàn)實需要，隨著國家政治和經(jīng)濟體制的變革，農(nóng)村宅基地管理也在不斷改革優(yōu)化，有力促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，釋放了農(nóng)村社會活力。

第一階段：集體所有制逐步確立（1949—1978年）

1958年《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》明確，人民公社體制下農(nóng)村土地實行三級所有、統(tǒng)一經(jīng)營。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進一步規(guī)定，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。

第二階段：宅基地走向管理規(guī)范（1978—2007年）

①面積限制。1982年，國務(wù)院出臺《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，首次明確宅基地使用受省級“用地限額”和縣級“面積標準”限制。

②一戶一宅。1997年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一戶一宅”的要求。

③成員取得、內(nèi)部流轉(zhuǎn)規(guī)定。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次將非集體經(jīng)濟組織成員的宅基地使用權(quán)排除在外。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地。

④用途規(guī)劃管控。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》首次界定了村鎮(zhèn)規(guī)劃，規(guī)定在確定的村鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)，合理安排社員的宅基地。農(nóng)民建房不能使用自留地、自留山、飼料地和承包地。

⑤審批權(quán)限上收。1998年，土地管理法將農(nóng)民建房審批的權(quán)限上收,使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的由縣級人民政府批準,占用農(nóng)地的需經(jīng)省級政府批準。

第三階段：改革賦權(quán)擴能（2007年至今）

①2007年，物權(quán)法明確宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利，未明確收益、處分權(quán)利，權(quán)能不完整。

②2014年12月，中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。

③2020年，中辦、國辦印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，進一步明確以“三權(quán)分置”為原則，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。2020年起實施的新土地管理法，也首次以法律形式提出鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

通過不斷探索與改革，目前農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及主要特點為：集體所有、成員使用；一戶一宅，限定面積；無償取得、長期占有；規(guī)劃管控，內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

2 城市住房與農(nóng)村宅基地的主要差別

城市住房與農(nóng)村宅基地作為城鄉(xiāng)不同區(qū)域的房屋，共同為實現(xiàn)住有所居提供基本服務(wù)。由于目前對城市住房與農(nóng)村宅基地的不同管理模式，城市住房與宅基地隔離運行，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)尤為明顯，主要存在以下差別。

一是主體差別。目前，城市住房為開放式市場，除少數(shù)房地產(chǎn)限購城市之外，一般對購房主體沒有限制。由于很多二三線城市商品房供給過多，不少地方出臺了刺激措施，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民進城買房，農(nóng)村進城人員成為城市住房庫存消化的有生力量。城市住房交易轉(zhuǎn)讓的雙方也并無特殊限制，二手房產(chǎn)交易市場活躍。城市住房作為個人財產(chǎn)可以依法繼承，購房主體具有明確完整產(chǎn)權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地實行“三權(quán)分置”：宅基地所有權(quán)不屬于農(nóng)戶，為各級集體經(jīng)濟組織所有。農(nóng)戶只有宅基地資格權(quán)和地上房屋財產(chǎn)權(quán)，以及宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地資格權(quán)的主體要求非常嚴格，必須具有集體經(jīng)濟組織成員身份，依法無償申請取得。非集體經(jīng)濟組織成員不得申請宅基地，且宅基地使用權(quán)不能繼承，只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶在宅基地上所建房屋屬于個人財產(chǎn)，可以依法繼承，但宅基地上的房屋拆除或倒塌，支撐此房屋的宅基地將不能繼續(xù)使用，由集體經(jīng)濟組織收回處置。

二是功能差別。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，城市住房經(jīng)過幾十年發(fā)展，已成為社會重要商品，形成了房地產(chǎn)經(jīng)濟，成為我國國民經(jīng)濟的重要組成部分。城市住房屬于個人財產(chǎn)，帶有一定的投資屬性，可以進行抵押融資，具有保值增值作用。城市住房兼具居住、財產(chǎn)、金融等多重功能，且各項功能比較強大。

農(nóng)村宅基地管理作為近年深化改革任務(wù)之一，由于種種原因之前并未受到應(yīng)有重視，管理與改革工作起步較晚，目前處于改革試點階段。宅基地財產(chǎn)、金融功能的實現(xiàn)路徑尚不明確，宅基地資格權(quán)、使用權(quán)可交易性較差。目前，宅基地的功能主要體現(xiàn)在居住上，其他功能尚在探索，功能屬性并不明顯，作用發(fā)揮不易實現(xiàn)。

三是市場差別。經(jīng)過長時間的發(fā)展，城市住房市場化運作非常成熟，形成了具有中國特色的房地產(chǎn)市場體系。城市住房具有完善的交易市場，價值評估體系完備，房地產(chǎn)交易市場服務(wù)體系健全，市場價格較為透明，且運行機制比較完善，有大量正規(guī)中介機構(gòu)及各類銀行、金融機構(gòu)為城市住房提供出租、交易、抵押、融資等各項服務(wù)。

目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用在政策嚴格管控下，市場化運作處于起步階段。宅基地管理與改革涉及規(guī)劃、審批、執(zhí)法等多部門多環(huán)節(jié)，作為牽頭單位的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門資源整合能力還有待加強，宅基地交易服務(wù)體系尚未完全建立，且具有明顯的地域性。各地試點普遍閉環(huán)運行，交易服務(wù)市場獨立運轉(zhuǎn)，互不兼容，運行機制、配套服務(wù)、保障措施等有待時間與大量實踐檢驗，還需要在實際操作中不斷補充完善，目前沒有形成廣泛的宅基地流轉(zhuǎn)交易市場。

四是保障差別。通過大量的社會實踐，隨著法律體系的逐漸完善，《民法典》對城市房產(chǎn)的居住、買賣、租賃、抵押、物業(yè)管理、小區(qū)治理等都作出了全面的規(guī)定。城市住房具有確切穩(wěn)固的法律地位，相關(guān)法律規(guī)定比較詳細具體，可操作性、保障性強，城市住房有充足的法律服務(wù)供給和健全的法制保障。

近年來，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村最重要的資源要素，逐漸受到高度重視。2020年中辦、國辦印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，但宅基地“三權(quán)分置”尚未上升到法律層面?！睹穹ǖ洹穼φ厥褂脵?quán)定性為用益物權(quán)，財產(chǎn)屬性有限，法律產(chǎn)權(quán)不完整。新修訂的《土地管理法》也僅增加了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”的原則性表述，未涉及宅基地退出程序、補償標準、補償方式等具體規(guī)定。這與城市住房的法律地位有很大差別。

3 宅基地管理與改革主要思路

宅基地作為農(nóng)村村民安身立命之所，重要性不言而喻。在管理與改革中要穩(wěn)妥推進，充分尊重群眾意愿，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神。按照試點—總結(jié)—推廣模式，吸收借鑒基層有效做法，總結(jié)可復(fù)制可推廣試點經(jīng)驗，堅持先試先行、以點帶面，逐步上升為指導(dǎo)意見，穩(wěn)妥推進，推動宅基地改革在農(nóng)村深化改革進程中發(fā)揮畫龍點睛作用。

首先，保證宅基地居住功能。宅基地是農(nóng)民住有所居的必要條件，居住是宅基地的首要功能，保障農(nóng)民基本居住權(quán)，是宅基地管理與改革的基本前提。在城鄉(xiāng)融合的大背景下，大量進城務(wù)工的農(nóng)民，作為集體經(jīng)濟組織成員依法享有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，具有一定的保障屬性，事實上成為進城農(nóng)民的基本保險。在社會保障有待完善的情況下，宅基地與農(nóng)村承包土地一道，構(gòu)建成為進城農(nóng)民的退路與底線，發(fā)揮著不可或缺的兜底作用。宅基地管理要貫徹落實中央改革精神，把保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利放在首位，落實一戶一宅有關(guān)要求，讓農(nóng)村居民戶有所居，確保農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會安定有序，為城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，大量農(nóng)村人口遷入城市，村莊空心化、家庭空巢化現(xiàn)象日益明顯。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。農(nóng)村宅基地和房屋閑置現(xiàn)象比較普遍，造成了大量資源浪費。在農(nóng)村建設(shè)用地緊張的情況下，宅基地已成為農(nóng)村最大的沉睡資產(chǎn)。目前，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓被嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到了較大程度的限制，也不利于城鄉(xiāng)融合深度發(fā)展。在深化宅基地三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)上，突破宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，探索擴大宅基地有償退出的范圍，逐步向社會資本有序開放，更好發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能，大幅提升農(nóng)民對宅基地的財產(chǎn)預(yù)期，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和退出宅基地資格權(quán)的積極性，進一步增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展減輕制度性束縛。

再次，探索發(fā)揮宅基地金融功能。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、村集體主導(dǎo)的作用，賦予宅基地更加充分的權(quán)能，積極開展宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押試點，推動宅基地從單一居住功能向財產(chǎn)、金融等多功能擴展。堅守土地公有制性質(zhì)不變，強化金融風(fēng)險意識，穩(wěn)步推進金融創(chuàng)新，強化宅基地貸款定向使用。建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資體系，發(fā)揮宅基地融資功能，優(yōu)化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，鼓勵社會資本通過租賃、入股、合作等方式開發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地和集體建設(shè)用地，有效拓寬農(nóng)戶融資渠道。穩(wěn)妥研究宅基地使用權(quán)抵押制度，探索宅基地使用權(quán)抵押貸款的有效實現(xiàn)形式，暢通宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)處置通道，推進房地一體的農(nóng)房抵押貸款試點。

最后，深化改革，更好激發(fā)內(nèi)生動力。目前，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和有償退出被嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，使得宅基地的使用價值和市場價值被嚴重低估，導(dǎo)致宅基地改革紅利不大，農(nóng)戶參與改革的積極性也不夠高，很大程度上影響了宅基地改革與管理的工作成效。努力開拓宅基地改革思路，以更大的智慧與魄力，充分考慮宅基地和集體建設(shè)用地改革的聯(lián)動性，避免各項改革獨立推進、自行割裂，將宅基地改革統(tǒng)籌納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項改革，協(xié)同推進農(nóng)村資源資產(chǎn)整體利用，降低進城農(nóng)戶一攬子處置農(nóng)村資產(chǎn)的難度，充分發(fā)揮改革合力，更好激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力，更大釋放改革政策效能，為城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展增添不竭動力。

4 打通城鄉(xiāng)渠道，充分發(fā)揮宅基地財產(chǎn)金融功能

隨著城鄉(xiāng)融合進程加快和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾已到了不可調(diào)和的階段，城鄉(xiāng)資本和土地配置嚴重失衡，亟需清理廢除阻礙農(nóng)村宅基地改革的不合理規(guī)定，打破束縛宅基地流轉(zhuǎn)盤活利用壁壘，營造有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的良好氛圍。

一是逐步建立統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)交易市場。在落實宅基地集體所有權(quán)的前提下，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自由轉(zhuǎn)讓交易，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，探索使用權(quán)在鎮(zhèn)域、縣域內(nèi)有序流轉(zhuǎn)。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，參照學(xué)習(xí)城市住房交易機制，設(shè)計開發(fā)宅基地交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，作為宅基地管理信息系統(tǒng)的功能模塊或者子系統(tǒng)。逐步完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范疇、操作流程、運行機制，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的重要組成部分，委托第三方專業(yè)機構(gòu)運營。提升配套政策與服務(wù)水平，充分發(fā)揮和緊緊依靠農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部隊伍作用，加強宅基地交易流轉(zhuǎn)事前審批、事中監(jiān)管、事后評估。穩(wěn)步擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步擴大至省級范圍試點運行，通過群眾反響、市場反應(yīng)、專家評估等方式，科學(xué)確定使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)范圍，簡化流轉(zhuǎn)程序，優(yōu)化流轉(zhuǎn)機制，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在公平公正、規(guī)范有序的環(huán)境中進行。同時，發(fā)揮市場的決定性作用，積極引導(dǎo)社會力量參與使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過制定用地補助、稅費減免、利率補貼等優(yōu)惠政策，撬動和吸引社會資本盤活利用閑置宅基地和農(nóng)民住房。在宅基地流轉(zhuǎn)交易市場健全之后，推動宅基地與城市住房流轉(zhuǎn)交易市場有機融合，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場。

二是推進宅基地使用權(quán)抵押融資，促進金融功能更好實現(xiàn)。建立健全宅基地價值評估體系，以宅基地流轉(zhuǎn)交易市場成交均價為基礎(chǔ)，參考當?shù)卣鼗鶞实貎r綜合評判，地上房屋價值由金融機構(gòu)等第三方評估機構(gòu)確定。借鑒城市住房成熟的抵押融資措施，充分考慮農(nóng)村現(xiàn)狀及宅基地特點，因地制宜加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，研究確定宅基地使用權(quán)（農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)）抵押融資程序。財政、金融、人民銀行等有關(guān)部門加強指導(dǎo)溝通，健全風(fēng)險保障機制，采取利息補貼、設(shè)立風(fēng)險補償基金等方式，建立宅基地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險緩釋和補償機制。鼓勵金融機構(gòu)建立銀行+擔保 （保險）合作模式，建立風(fēng)險分擔機制，探索對貸款不良率進行擔保（保險）。強化風(fēng)險評估機制，對抵押貸款程序嚴格監(jiān)管，確保貸款有效利用。探索抵押物處置機制，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶基本居住權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。隨著宅基地金融功能逐漸成熟，推動宅基地使用權(quán)抵押融資納入城市不動產(chǎn)抵押融資體系，打通城鄉(xiāng)金融二元渠道，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

三是科學(xué)設(shè)計宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出機制。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村人口進城務(wù)工越發(fā)普遍，在城市買房落戶成為很多農(nóng)村年輕人的選擇，農(nóng)村老齡化、空心化造成宅基地大量閑置，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)自愿有償退出進程亟需提速。通過宅基地流轉(zhuǎn)交易市場，充分發(fā)揮市場的價值發(fā)現(xiàn)功能，深入挖掘宅基地使用價值，提升宅基地和農(nóng)房市場價值，更好發(fā)揮宅基地財產(chǎn)與金融功能，大幅提升農(nóng)戶資格權(quán)有償退出的意愿與砝碼。將宅基地財產(chǎn)、金融功能實現(xiàn)與資格權(quán)有償退出有機結(jié)合，借助農(nóng)民公寓、公益設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村等建設(shè)項目，合理引導(dǎo)宅基地資格權(quán)自愿有序有償退出。建立由政府財政主導(dǎo)、金融機構(gòu)專業(yè)運營、社會資本積極參與的宅基地資格退出基金，集體建設(shè)用地入市資金優(yōu)先注資退出基金，充分保障基金多樣化來源。探索市場機制引入資格權(quán)退出，通過一次性貨幣補償、鎮(zhèn)域或村內(nèi)住房分配、城市買房落戶補助等途徑，以經(jīng)濟手段引導(dǎo)農(nóng)民自愿放棄資格權(quán)。同時，根據(jù)宅基地改革管理的新形勢新變化新需要，將宅基地退出與完善社會保障機制統(tǒng)籌結(jié)合，弱化宅基地的兜底作用，免除農(nóng)戶資格權(quán)退出的后顧之憂。

四是為宅基地各項功能實現(xiàn)建立堅強法制基礎(chǔ)和組織保障。目前，宅基地管理面臨較多的政策限制與法律障礙，歷史遺留問題較多?！睹穹ǖ洹分嘘P(guān)于宅基地的規(guī)定還不詳實具體，宅基地改革與管理可遵循的政策法規(guī)較少，總體上，宅基地相關(guān)法律規(guī)定還處于薄弱地帶。宅基地工作鏈條長、涉及部門多，僅宅基地審批一個環(huán)節(jié)，就涉及住建、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，還需要征求林業(yè)、水利、交通、文化旅游、電力、通信、燃氣等單位的意見。其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門在具體工作中存在大量職能交叉，加之宅基地違法行為多樣、原因復(fù)雜，對于宅基地不同違法行為的監(jiān)管、執(zhí)法主體存在爭議。因此，在充分總結(jié)改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議對《土地管理法》中農(nóng)村宅基地的相關(guān)概念和有關(guān)規(guī)定進一步明確，適時修改《民法典》中對宅基地使用權(quán)不得抵押等相關(guān)法律的規(guī)定，賦予宅基地完整權(quán)能，逐漸在法律層面明晰宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等方法路徑，更好保護宅基地各項功能順利實現(xiàn)。同時，進一步明確有關(guān)部門職責(zé)分工，理清各自權(quán)力義務(wù)邊界，為更好推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定堅實法制基礎(chǔ)和體制保障。