論我國財政反腐法律制度的立法現(xiàn)狀和完善對策

吳應(yīng)甲，趙艷艷

論我國財政反腐法律制度的立法現(xiàn)狀和完善對策

吳應(yīng)甲1，趙艷艷2

（1. 公安部鐵道警察學(xué)院 法學(xué)系，河南 鄭州 450000；2. 南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300190）

針對我國財政反腐制度立法不統(tǒng)一、體系不完善以及操作性乏善可陳等問題，對現(xiàn)有立法進行梳理，提出完善《政府采購法》和《預(yù)算法》、制定《財政監(jiān)督法》、設(shè)立國家預(yù)算與管理局、施行國家財政財務(wù)監(jiān)督員制度等措施，以期從根本上鏟除滋生財政腐敗的土壤。

財政反腐；法律制度；立法現(xiàn)狀；完善對策

黨的十八大以來，我國反腐敗工作取得了顯著成效，當前正處于從運動式反腐向制度式反腐轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。我國以公有制為主體，國家財政支出在國民經(jīng)濟生活中占據(jù)很高比重，財政領(lǐng)域的貪污腐敗現(xiàn)象也極為嚴重，這不僅嚴重損害了政府形象，也對社會經(jīng)濟的正常發(fā)展產(chǎn)生了惡劣影響。從各國財政反腐的經(jīng)驗來看，多措并舉是基本思路，法律制度的建設(shè)居于主體地位。歷經(jīng)多年的法治建設(shè)，我國已經(jīng)形成了較為完備的財政反腐法律制度，相關(guān)的法律條文散見于《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國預(yù)算法》（以下分別簡稱《刑法》《稅法》《預(yù)算法》）等法律中。

但從反腐成效來看，財政反腐無論在立法中，抑或在執(zhí)行中，均存在著很大的不足，虛報預(yù)算、限制預(yù)算乃至不納入預(yù)算管理的行為層出不窮[1]。因此，完善財政反腐法律制度就成為當前反腐敗工作的重要任務(wù)。

一、財政反腐敗法律制度概述

（一）財政反腐的相關(guān)法律內(nèi)容

財政領(lǐng)域是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，而法治建設(shè)則是財政反腐的根本舉措。從世界各國財政反腐的立法實踐來看，相關(guān)內(nèi)容主要有以下幾方面：一是財產(chǎn)公開。為降低腐敗發(fā)生的風(fēng)險，不少國家對公務(wù)員，特別是對財政行為有直接影響的高級公務(wù)人員做出了嚴格的財產(chǎn)公開規(guī)定，如法國的《政治家生活資金透明度法》和《公共生活透明法》，保證了行政經(jīng)費支出的剛性。二是財政透明。提高財政透明度是西方國家財政反腐的重要措施，不少國家均出臺了和財政透明有關(guān)的法律，比如美國的《基本利益沖突法》，該法賦予了美國證券交易委員會對上市公司與政府財政人員勾結(jié)案件的調(diào)查權(quán)力，類似的法律還有法國的《預(yù)防腐敗和經(jīng)濟生活與公共程序透明法》[2]。三是財政監(jiān)督。財政監(jiān)督的內(nèi)涵非常寬泛，主要內(nèi)容是對財政合法性的監(jiān)控、檢查、稽核、督促及反映。財政監(jiān)督分內(nèi)部行政監(jiān)督和外部監(jiān)督，其中議會是外部監(jiān)督的重要主體，如瑞典議會設(shè)有財政政策委員會，全面負責政府財政監(jiān)督工作。

（二）財政反腐法律制度的定位

財政反腐法律制度的定位包含以下三個層面：首先，從財政反腐的角度而言，財政反腐法律制度是財政反腐深入開展的根本保障。當前，財政領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象極為嚴重，大案、要案頻發(fā)，特別是在政府采購、大額專項資金使用等環(huán)節(jié)，腐敗行為屢屢發(fā)生。財政反腐法律制度為財政反腐提供了明確的法律依據(jù)，能夠有效杜絕財政反腐流于形式的問題。其次，從反腐敗斗爭的角度而言，財政反腐法律制度是根源性的約束手段。已有研究多從腐敗產(chǎn)生的根源、動機乃至具體的腐敗行為入手，邏輯鏈條并不完善。財政反腐法律制度直指腐敗的具體對象，致力于通過法治建設(shè)來合理化管理國家公共資產(chǎn)，從源頭上遏制腐敗。再次，從法治建設(shè)的角度而言，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。習(xí)近平總書記強調(diào)“完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系”，而財政反腐法律制度則是中國特色社會主義法律體系的重要一環(huán)。

二、我國財政反腐法律制度的立法現(xiàn)狀

（一）《預(yù)算法》中的相關(guān)規(guī)定

《預(yù)算法》中和財政反腐有關(guān)的法律條文集中在第六章“預(yù)算執(zhí)行”中，第五十四條對預(yù)算草案批準前可安排的支出做了詳細的規(guī)定，包括

（一）上一年結(jié)轉(zhuǎn)的支出；（二）參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出；（三）法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。

換言之，不符合法律規(guī)定可安排支出的事項，就存在財政腐敗的可能。第五十五條對預(yù)算收入征收部門的工作做了規(guī)定，明確要求

預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。

第五十六條規(guī)定

政府的全部收入應(yīng)當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

（二）《稅法》中的相關(guān)規(guī)定

稅收工作是財政腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)，《稅法》第七十七條第二款規(guī)定

稅務(wù)人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當移交司法機關(guān)追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的，依法追究刑事責任。

第八十一條規(guī)定

稅務(wù)人員利用職務(wù)上的便利，收受或者索取納稅人、扣繳義務(wù)人財物或者謀取其他不正當利益，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

《稅法》對稅務(wù)人員以及稅務(wù)機關(guān)工作的要求，為預(yù)防稅收領(lǐng)域的財政腐敗提供了法律保障，成為財政反腐法律制度的重要內(nèi)容。

（三）《刑法》中的相關(guān)規(guī)定

《刑法》與財政反腐有關(guān)的法律條文較多，主要有：第一，第三百八十四條“挪用公款罪”，挪用公款是財政腐敗的常見形式，如挪用專項財政撥款等，法律規(guī)定“處五年以下有期徒刑或者拘役”“挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。第二，第四百零四條“徇私舞弊不征、少征稅款罪”，該罪主要適用于稅務(wù)機關(guān)工作人員，是規(guī)范稅務(wù)機關(guān)工作人員的重要法律條文。第三，第三百九十七條“濫用職權(quán)罪”，主要涉及財政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守。

三、我國目前財政反腐法律制度存在的問題

（一）現(xiàn)有法律體系不完善

當前，與財政反腐有關(guān)的法律內(nèi)容多散見于單行法中，雖然為反腐敗工作的開展提供了初步的法律保障，但在多個環(huán)節(jié)仍然存在問題：首先，立法不統(tǒng)一。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十二條規(guī)定“主任會議或者五分之一以上的常務(wù)委員會組成人員書面聯(lián)名”方能提議，但在地方實踐中，不少地方規(guī)定常委會五人以上聯(lián)名便可提議，與《地方組織法》有明顯的差異[3]。其次，法律內(nèi)容不完善。以《中華人民共和國政府采購法》（簡稱《政府采購法》）為例，對政府采購的論述集中于采購金額的大小，未能全面考慮政府采購行為的特殊性。再次，配套制度建設(shè)滯后?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）是財政反腐的基本法律依據(jù)，《監(jiān)督法》從原則層面規(guī)定了財政監(jiān)督的主體、內(nèi)容，但在操作程序上有所不足，難以為財政反腐提供有效的指導(dǎo)。

（二）缺乏專門的《財政監(jiān)督法》

與當前財政反腐工作開展的需求相比，立法工作總體上處于滯后階段。現(xiàn)行的立法有相悖之處，且在實施細則的制定以及司法解釋層面存在很多漏洞，法律法規(guī)中關(guān)于縣級人大監(jiān)督權(quán)的條文并不完全一致，一些地方出臺的有關(guān)人大監(jiān)督權(quán)的規(guī)定、辦法也與法律法規(guī)存在齟齬，這些問題的存在均不可避免地影響了財政反腐的效能。因此，出臺一部專門規(guī)范財政的《財政監(jiān)督法》就顯得尤為必要[4]。2018年，全國人大代表劉小兵提議制定《中華人民共和國財政法》，《財政監(jiān)督法》為《財政法》的下位法，用于規(guī)范財政收入、財政支出、財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。但從立法實踐來看，我國《財政監(jiān)督法》的出臺還任重道遠，《財政監(jiān)督法》的缺位狀態(tài)對財政反腐工作產(chǎn)生了不利影響。

（三）管理機構(gòu)建設(shè)滯后

“工欲善其事，必先利其器”，管理機構(gòu)建設(shè)滯后是影響財政反腐工作開展的重要因素，也是當前財政反腐法律制度中薄弱的一環(huán)。一方面，現(xiàn)有管理機構(gòu)專業(yè)化水平不高。各級人大及其常委會是財政監(jiān)督的重要主體，但是當前大部分代表為兼職代表，在其他領(lǐng)域有本職工作，代表結(jié)構(gòu)的失衡對人大行使法定監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生了負面影響。因為人大各項職權(quán)的行使，均需要通過人大代表來完成，很多人大代表成為開會代表、榮譽代表，每年只在人大開會期間提交一份議案，其他活動很少參與，不僅如此，代表結(jié)構(gòu)不合理也影響了代表小組活動的開展[5]。人大代表肩負著非常重要的職責，監(jiān)督財政更是一項專業(yè)性很強的工作，需要人大代表對相關(guān)法律法規(guī)以及操作流程有深入的了解。我國并未建立起有效的人大代表培訓(xùn)機制，導(dǎo)致人大代表，尤其是新當選的人大代表，在履職中存在著水平不高的問題。另一方面，缺乏統(tǒng)一高效的管理機構(gòu)。我國尚未建立類似國家預(yù)算與管理局等統(tǒng)一負責財政管理、監(jiān)督的機構(gòu)。

（四）財政財務(wù)監(jiān)督力度不足

首先，從預(yù)算初審的角度來看，盡管各地人大財經(jīng)委明確要求財政局提前一個月將草案提交初審，但在實際操作中，財政局經(jīng)常出現(xiàn)延期提交的現(xiàn)象，初審的時間根本得不到保證，甚至初審與終審的時間間隔不到一個星期，完全弱化了初審的作用。其次，從財政編制的角度來看，在人大開會期間，人大代表的工作非常繁忙，一天之內(nèi)需要審查政府的數(shù)個報告，能夠用于預(yù)算草案審查的時間非常有限，一些代表也沒有事先做準備工作，導(dǎo)致了預(yù)算審查成為過場，根本不能發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。再次，從預(yù)算執(zhí)行的角度來看，政府部門在預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)隨意追加或者調(diào)減乃至取消的現(xiàn)象，人大往往事后默許接受，嚴重降低了財政監(jiān)督的實效性。

四、我國財政反腐法律制度的完善對策

（一）完善現(xiàn)有財政立法

現(xiàn)有財政立法是財政反腐法律制度的基石，針對當前財政立法中存在的問題，立法機關(guān)要做好進一步的完善工作。首先，完善《政府采購法》。政府采購是財政腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)，特殊形式的招標為政府部門、個人利用職權(quán)謀取私利提供了便利，因此，必須以法律明文的形式規(guī)定政府公開進行社會招標的采購方式，杜絕政府采購中暗箱操作的現(xiàn)象?！墩少彿ā吩谡少徯袨榈慕缍ê蛣澐种写嬖谥嫘缘膯栴}，單純以采購金額額度來劃分，未能凸顯政府采購行為的特殊性，法律完善要從界定、劃分政府采購行為方式、方法的角度出發(fā)，綜合考慮政府采購行為特殊屬性，將采購物品的種類以及采購規(guī)模的大小，均納入到評定范圍中，形成更為科學(xué)、細致的評定模式。同時，法律也應(yīng)當對負責采購工作的職能小組的人員構(gòu)成作出要求，提高專業(yè)人士在采購小組中的比重，并規(guī)定采購小組的監(jiān)督方式、考核周期、考核內(nèi)容等[6]。其次，切實落實《預(yù)算法》。2014年，全國人大常委會審議通過了新的《預(yù)算法》，在結(jié)合中國具體國情的基礎(chǔ)上，廣泛參考了世界各國的立法經(jīng)驗，為預(yù)算管理乃至財政反腐提供了有力的法律依據(jù)。對此，要進一步出臺新《預(yù)算法》的配套實施制度，最為主要的是要出臺統(tǒng)一預(yù)算口徑的方針政策，用最短的時間將不屬于新法規(guī)定的財政收入以及支出資金，全部納入到政府財政預(yù)算中，提升政府財政預(yù)算的法治化水平[7]。

（二）制定《財政監(jiān)督法》

現(xiàn)階段，我國尚未出臺專門的《財政法》，財政管理的法治化水平總體不高，同時，財政監(jiān)督領(lǐng)域也缺乏一部專門的法律。因此，在出臺《財政法》的基礎(chǔ)上，著手研究制定《財政監(jiān)督法》，以法律的形式保障財政反腐的深入實施，就成為當前的緊迫任務(wù)。從立法操作的角度而言，《財政監(jiān)督法》重點有兩點：第一，凸顯人民代表大會在財政監(jiān)督中的主體作用。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，也是人民當家做主的主要途徑和最高實現(xiàn)形式。人民代表大會享有立法權(quán)、決策權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)四項職權(quán)，而監(jiān)督權(quán)則是人民代表大會最為主要、也是使用最為頻繁的職權(quán)。隨著法律法規(guī)的不斷完善，特別是《監(jiān)督法》中關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)行使的日益規(guī)范化，對我國財政監(jiān)督體系的完善作用明顯。《財政監(jiān)督法》要協(xié)同既有法規(guī)，凸顯人民代表大會在財政監(jiān)督體系中的主體作用[8]。第二，優(yōu)化人民代表大會財政監(jiān)督的形式。人大需要逐步擴大公眾的政治參與，充分體現(xiàn)人民群眾在知情、表達、參與、監(jiān)督等層面的權(quán)利。一方面，堅持公開監(jiān)督的基本原則，按照《財政監(jiān)督法》的原則，做好政府監(jiān)督事項、程序、結(jié)果等的公開工作，自覺接受人民群眾的監(jiān)督檢查；另一方面，創(chuàng)新人大監(jiān)督的形式，從信息時代人民群眾信息獲取方式變化的角度出發(fā)，發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)媒體在人大監(jiān)督公開化中的作用。

（三）設(shè)立國家預(yù)算與管理局

預(yù)算與管理局是許多國家財政反腐的重要機構(gòu)。美國1921年設(shè)立預(yù)算局，1970年更名為行政管理和預(yù)算局，為總統(tǒng)府幕僚機構(gòu)之一，主要負責協(xié)助總統(tǒng)編制和審核國家預(yù)算。管理和預(yù)算局能夠統(tǒng)一預(yù)算管理，降低預(yù)算領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。因此，我國需要參考財政反腐的域外經(jīng)驗，設(shè)置由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家預(yù)算與管理局。國家預(yù)算與管理局的下設(shè)機構(gòu)主要有預(yù)算審查部門、立法參考部門、資源審查核算綜合部門等。從系統(tǒng)性預(yù)防財政腐敗的角度來看，國家預(yù)算與管理局的職能主要有以下幾點：第一，從國民經(jīng)濟發(fā)展的總體態(tài)勢以及財政綜合運行的實際情況出發(fā)，向財政部以及全國人大提交制定及審批財政預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、法律依據(jù)。第二，做好財政預(yù)算執(zhí)行情況的審核及監(jiān)察工作，建立健全各級政府財政預(yù)算執(zhí)行情況的審核、監(jiān)察機制，查找財政預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，深入分析財政預(yù)算執(zhí)行中問題的成因，從源頭上降低財政腐敗發(fā)生的風(fēng)險。第三，編制財政預(yù)算監(jiān)察及審核意見報告書，提交給人民代表大會，為人民代表大會依法開展財政監(jiān)督提供資料[9]。第四，組織專人審查國家財政支出撥款項目的使用情況，確保財政撥款使用方的會計和預(yù)算準則與國家法令方針一致。國家預(yù)算與管理局的設(shè)置能夠壯大財政反腐的力量，使財政反腐具有統(tǒng)一、高效的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從而切實提升財政反腐的力度與財政廉潔的水平。

（四）施行國家財政財務(wù)監(jiān)督員制度

財政財務(wù)監(jiān)督員制度是當前財政反腐法律制度完善的重要環(huán)節(jié)，不僅在規(guī)范財政管理中發(fā)揮著重要作用，而且在凸顯人大監(jiān)督職能，充分發(fā)揮好人大監(jiān)督作用中也有著巨大的意義。從世界范圍內(nèi)來看，不少國家在議會內(nèi)設(shè)置了監(jiān)督專員，最為典型的便是北歐的瑞典。監(jiān)督專員主要負責政府部門工作人員以及其他國家機關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，充分體現(xiàn)了議會的監(jiān)督職能。我國的人民代表大會雖然與議會有著本質(zhì)上的區(qū)別，但議會內(nèi)的監(jiān)察專員制度對人大監(jiān)督權(quán)的改革與完善同樣具有重要的參考作用。人大可以增設(shè)財政財務(wù)監(jiān)督員，財政財務(wù)監(jiān)督員由首席財政財務(wù)監(jiān)督員和一般財政財務(wù)監(jiān)督員構(gòu)成，專門負責人大財政監(jiān)督權(quán)的行使。與普通人大代表相比，財政財務(wù)監(jiān)督員的工作更具專門性，監(jiān)督權(quán)限也高于普通人大代表。財政財務(wù)監(jiān)督員的主要工作為處理人民舉報，對來信來訪的監(jiān)督線索進行調(diào)查監(jiān)督。財政財務(wù)監(jiān)督員可以通過列席有關(guān)會議、在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等方式[10]，不定期對行政機關(guān)開展巡查，推動政府監(jiān)督從原先的被動監(jiān)督向主動監(jiān)督轉(zhuǎn)變，強化人大的政府監(jiān)督效果。財政財務(wù)監(jiān)督員自身職業(yè)能力建設(shè)是財政財務(wù)監(jiān)督員制度的重點內(nèi)容，對新當選的財政財務(wù)監(jiān)督員要開展專門培訓(xùn)工作，圍繞財政監(jiān)督進行法制培訓(xùn)、調(diào)查能力培訓(xùn)、議案寫作培訓(xùn)，提高財政財務(wù)監(jiān)督員的履職能力，使財政財務(wù)監(jiān)督員向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展。

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On the Legislative Status Quo and Improvement Countermeasures of Chinese Financial Anti-Corruption Legal System

WU Ying-jia1, ZHAO Yan-yan2

(1. Law Department, Railway Police College ofthe Ministry of Public Security, Zhengzhou 450000, China; 2. Law School, Nankai University, Tianjin 300190, China)

There are still some problems in Chinese financial anti-corruption system, such as the nonuniform legislation, imperfect system and poor operability. By combing the existing legislation, the proposals such as improving the “government procurement law” and “budget law”, formulating the “financial supervision law”, establishing the state budget and administration bureau, implementing the national financial supervisor system and other measures are put forward to fundamentally eradicate the breeding soil of financial corruption.

fiscal anti-corruption; legal system; legislative status; improvement countermeasures

D912.2

A

1009-9115(2022)01-0123-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.01.024

河南省軟科學(xué)研究計劃項目（212400410260）

2020-12-10

2021-10-07

吳應(yīng)甲（1984-），男，滿族，河南洛陽人，博士，副教授，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)、財政制度。

（責任編輯、校對：王學(xué)增）