鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐研究

沈永敏

（福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350000）

鄉(xiāng)村法治建設(shè)始終是全面促進(jìn)依法治國的核心內(nèi)容和難點(diǎn)要點(diǎn)，它起源于上世紀(jì)末期的法律下鄉(xiāng)宣傳推廣活動(dòng)，表達(dá)了國家想通過法律法規(guī)、司法程序下鄉(xiāng)來建設(shè)鄉(xiāng)村地區(qū)良好法律秩序的美好愿景。進(jìn)入新時(shí)代，隨著鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)構(gòu)與社會(huì)秩序的改變，傳統(tǒng)的基于人際關(guān)系的糾紛解決機(jī)制難以有效處理日益多樣化和復(fù)雜的民事糾紛，促使法律手段逐漸受到重視，成為了公民維護(hù)自身合法權(quán)益的首選。近些年來，我國對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建愈發(fā)重視，部分地區(qū)政府將其納入到了國民經(jīng)濟(jì)以及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系構(gòu)建是我國鄉(xiāng)村地區(qū)的重點(diǎn)工程，也是重要的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，既有助于維護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)的公平公正、穩(wěn)定和諧，也有助于加快鄉(xiāng)村法治建設(shè)進(jìn)程?；诖耍瑧?yīng)以戰(zhàn)略性的眼光，從全面促進(jìn)依法治國、促進(jìn)國家治理體系及其現(xiàn)代化能力的層面，從滿足廣大群眾日益急切的現(xiàn)實(shí)需求層面，以高度負(fù)責(zé)的強(qiáng)烈政治使命感，深刻認(rèn)知公共法律服務(wù)體系建設(shè)的時(shí)代意義，反思與總結(jié)當(dāng)下面臨的困境，積極探尋切實(shí)可行的路徑。

1 鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)意義

全面推進(jìn)依法治國、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在農(nóng)村。2014年，司法部正式印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確了公共法律服務(wù)由司法行政部門統(tǒng)一提出，其目的主要是為了保障廣大公民基本權(quán)益，維護(hù)公民合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義以及確保公民安居樂業(yè)所需的基本法律服務(wù)。具體內(nèi)容有：開展全民法律知識(shí)教育和法律文化活動(dòng)；為經(jīng)濟(jì)條件差的當(dāng)事人及特殊案件提供法律幫助；提供公益法律顧問、法律詢問、辯護(hù)、律師代理、司法公證與鑒定等法律服務(wù)，規(guī)避和解決民事糾紛、群眾調(diào)解活動(dòng)等。

1.1 理論意義

黨的十八屆四中全會(huì)成功召開，為我國公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也為其進(jìn)一步推進(jìn)和完善提供了理論依據(jù)。公共法律服務(wù)體系的建設(shè)涉及到法律、政治、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域。對(duì)鄉(xiāng)村地域性問題的研究，首先是研究鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的理論依據(jù)、實(shí)踐困境和現(xiàn)實(shí)出路，以更好地從社會(huì)學(xué)角度拓展基層法治治理理論，將法治理論引入實(shí)踐生活中，將有助于理論與時(shí)俱進(jìn)。另外，從實(shí)際反饋出發(fā)，不斷尋找更好的視角和方法，推動(dòng)理論精神發(fā)展指導(dǎo)實(shí)踐，堅(jiān)持理論指導(dǎo)實(shí)踐，而實(shí)踐又對(duì)理論的更新和發(fā)展具有反作用。它既有利于相關(guān)理論如全面法治理論、新型公共服務(wù)理論等的深入研究，也有利于農(nóng)村法學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域不同學(xué)科的交叉融合，促進(jìn)多領(lǐng)域的可融合發(fā)展[1]。

1.2 實(shí)踐意義

第一，有利于在農(nóng)村振興中推進(jìn)法治現(xiàn)代化。在宏觀層面上，農(nóng)村公共法律服務(wù)的供給是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。這是因?yàn)?，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開法治的現(xiàn)代化。因此，通過提供公共法律服務(wù)，創(chuàng)造出尊法、知法、守法、用法的習(xí)慣和生活方式，可以為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供法律保障。

第二，有利于完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系。從觀察層面看，面對(duì)新時(shí)代主要矛盾的變化和鄉(xiāng)村劇變所帶來的種種不確定性，十九大提出：“健全鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結(jié)合的治理體制”。從自我治理、道德治理與法律治理的關(guān)系上看，法律治理是自我治理與道德治理的便捷和基本保障。它指的是依法辦事，用法律解決問題、化解矛盾的一種法律素養(yǎng)和法治氛圍，以及在法律治理范疇中合法維護(hù)自身權(quán)益的能力。如承包土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)、民間借貸糾紛、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)過程中遇到的法律問題等。所有的公共法律都有賴于明確和明確的法律供給。從這個(gè)意義上講，公共法律服務(wù)有助于構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法治生態(tài)，是推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的保障。

第三，有利于滿足基層公共法律服務(wù)日益增長的需要。在微觀層面上，隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的市場(chǎng)化、商品化、現(xiàn)代性的滲透，當(dāng)今鄉(xiāng)土社會(huì)正處于劇烈的轉(zhuǎn)型之中，充滿著各種可能性和沖突，不管是鄉(xiāng)村社區(qū)還是鄉(xiāng)村居民對(duì)公共法律服務(wù)的需求都在不斷增加。首先，轉(zhuǎn)型中的各種問題引發(fā)了公共法律服務(wù)需求的增長。相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)村公共問題并沒有減少。這不僅對(duì)傳統(tǒng)的公共法律服務(wù)體系和服務(wù)方式提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。例如，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征用拆遷時(shí)引發(fā)的各種糾紛、使用權(quán)明確等問題；企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的轉(zhuǎn)型、領(lǐng)導(dǎo)接班人、財(cái)務(wù)處理、公司債權(quán)以及拖欠農(nóng)民工薪酬等問題；再如市場(chǎng)化發(fā)展中的農(nóng)村食品藥品安全、農(nóng)村環(huán)境治理等等問題。此外，鄉(xiāng)土社會(huì)分化、貧富差距等人際矛盾等，還需要通過提供公共法律服務(wù)，防止發(fā)生不合法的暴亂行為和事件，使農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。其次，鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)代性改造帶動(dòng)了公共法律服務(wù)需求的增長。鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，必然使人們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，現(xiàn)代的推進(jìn)，如村民自治和基層民主法制建設(shè)，牽涉到許多法律問題。例如，民主選舉、管理、監(jiān)督過程中的選民資格登記、公共參與、程序與監(jiān)督權(quán)等問題，都急需利用公共法律服務(wù)體系，來指導(dǎo)和幫助農(nóng)民正確行使自身的民主選舉、管理和監(jiān)督的權(quán)利，并與農(nóng)村基層干部攜手運(yùn)用法律法規(guī)科學(xué)管理基層各項(xiàng)事務(wù)、化解基層矛盾。

2 鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 環(huán)境的影響

農(nóng)村公共法律服務(wù)體系在建設(shè)中所面臨的社會(huì)環(huán)境是“半熟人社會(huì)”。它是指法治社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種中間狀態(tài)，這就導(dǎo)致了民間傳統(tǒng)禮治思想與現(xiàn)代法治思想尚有脫節(jié)，地方風(fēng)俗習(xí)慣和法律法規(guī)之間仍然存在著沖突。在這種環(huán)境下，鄉(xiāng)民知道了法律的權(quán)威，卻對(duì)法律的正確性、實(shí)用性產(chǎn)生了懷疑，人們不敢和公家打交道，不敢和法律打交道的心態(tài)也沒有完全消除。有些人敢于打破常規(guī)，利用法律維護(hù)自己的權(quán)益，為了達(dá)到自己的目的，往往還會(huì)采用傳統(tǒng)的方式，這就迫使其選擇法律手段?？梢?，在“半熟人社會(huì)”的環(huán)境中，由于不能充分滿足鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要，法治還處于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“邊緣”，鄉(xiāng)村治理內(nèi)部流程的融合不足。作為法治建設(shè)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)也因此受到了巨大阻礙。最為直接的體現(xiàn)就是村民被動(dòng)選擇法律手段的行為導(dǎo)向，造成了農(nóng)村公共法律服務(wù)體系陷入“懸置”境地。這種處境是從實(shí)質(zhì)意義上來講的，根據(jù)官方數(shù)據(jù)能夠看出，我國公共法律服務(wù)平臺(tái)在形式上雖然實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)全方位覆蓋，但事實(shí)上并沒有真正深入鄉(xiāng)村，群眾對(duì)于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的認(rèn)識(shí)和了解程度不高。盡管許多村子名義上都設(shè)立了法律顧問工作室，可實(shí)際上卻是一個(gè)法律顧問負(fù)責(zé)多個(gè)村子，無法長期留在某個(gè)村莊，并且也很少有村民會(huì)主動(dòng)尋求法律顧問的幫助[2]。

2.2 體制的阻礙

首先，政府與社會(huì)組織之間缺乏合作互動(dòng)機(jī)制，使得多個(gè)服務(wù)主體無法形成合力。盡管一系列與公共法律服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的政策文件都非常重視社會(huì)力量的參與，但在實(shí)踐中，許多大學(xué)法律援助中心和律師事務(wù)所還自發(fā)下鄉(xiāng)開展普法，法律咨詢等服務(wù)活動(dòng)，但由于缺乏互動(dòng)機(jī)制，使政府難以有效地采取社會(huì)主體的相關(guān)政策建議。社會(huì)主體也無法獲得政府的引導(dǎo)和支持，在提供公益法律服務(wù)時(shí)呈現(xiàn)碎片化、低效率的狀態(tài)。其次，政民互動(dòng)機(jī)制缺失，造成農(nóng)村公共法律服務(wù)推進(jìn)不力，供需失衡。服務(wù)主體與農(nóng)村居民的互動(dòng)也是一個(gè)雙向的過程。服務(wù)主體向公眾宣傳公共法律服務(wù)的內(nèi)容、形式和要求，公眾向服務(wù)主體表達(dá)對(duì)公共法律服務(wù)的需求和建議[3]。農(nóng)村群眾信息受阻、知識(shí)水平低，由于法律服務(wù)是一種新興的、專業(yè)性強(qiáng)的公共服務(wù)，因此需大力宣傳推廣，讓群眾充分了解，為群眾尋求服務(wù)奠定基礎(chǔ)。城市與農(nóng)村、不同鄉(xiāng)村之間在社會(huì)環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等方面存在著巨大的差異，這就決定了農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)的特殊需求，需要對(duì)服務(wù)主體進(jìn)行全面調(diào)查和把握。但在現(xiàn)階段，由于服務(wù)主體與鄉(xiāng)村居民之間尚未建立起有效的互動(dòng)機(jī)制，民眾對(duì)公共法律服務(wù)各項(xiàng)信息的知情權(quán)缺乏認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其尋求法律服務(wù)的意愿不高。與此同時(shí)，服務(wù)主體所提供的法律服務(wù)在內(nèi)容和形式上都出現(xiàn)了同質(zhì)化的困境，進(jìn)一步削弱了公眾的參與積極性。

2.3 主體的制約

首先，社會(huì)主體行為失范具體指的是農(nóng)村法律服務(wù)所存在的角色認(rèn)知偏差和服務(wù)能力不足。從治理理論的角度來看，法律服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)作為政府與社會(huì)在農(nóng)村公共法律服務(wù)中的橋梁，但在實(shí)踐中，社會(huì)性組織視自己為政府的附屬物，或與政府無關(guān)，其獨(dú)立存在無助于政府與社會(huì)的溝通。此外，農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量稀少，社會(huì)主體在農(nóng)村公共法律服務(wù)中的作用并不明顯。其次，基層政府作為農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的引領(lǐng)者，其對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系服務(wù)治理和治理能力還有待進(jìn)一步提升。

3 鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐路徑

3.1 適應(yīng)環(huán)境，激活內(nèi)生力

公共法律服務(wù)體系建設(shè)必須適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的特點(diǎn)，才能化解農(nóng)村社會(huì)的排斥和農(nóng)村民眾的疑慮。一個(gè)可行的方案是借助農(nóng)村內(nèi)生力量，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系與農(nóng)村社會(huì)的有效銜接點(diǎn)，打通法律服務(wù)進(jìn)農(nóng)村的渠道。同時(shí)，該方案可以促進(jìn)現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)農(nóng)村禮治、村民自治的有機(jī)融合，調(diào)和現(xiàn)代法治與農(nóng)村社會(huì)的矛盾和沖突，為農(nóng)村公共法律服務(wù)體系真正融入農(nóng)村內(nèi)部治理過程創(chuàng)造條件。以“新當(dāng)事人”為例。他們不僅熟悉農(nóng)村的村規(guī)民俗風(fēng)俗，還熟悉法律規(guī)定和訴訟程序，發(fā)揮著連接法治與農(nóng)村社會(huì)的中介作用。與專業(yè)律師和專業(yè)法律服務(wù)工作者相比，“新的訴訟”更容易滿足人糾紛解決的多元化需求，因1為他們與村民日常生活靠近，并有豐富的本地知識(shí)，因而受到廣大村民的認(rèn)可和信任[4]。由此可見，以村民為依托，普及和推廣本地化的法律服務(wù)，通過有效引導(dǎo)和培訓(xùn)措施，使“新起訴者”向農(nóng)村“法治帶頭人”、“法律認(rèn)知者”轉(zhuǎn)變。這能在一定程度上拓展農(nóng)村公共法律服務(wù)的傳播途徑，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律服務(wù)的接受與參與，打破農(nóng)村公共法律服務(wù)被邊緣化的局面。以農(nóng)村內(nèi)生力量為代表的新訴訟者、新智慧被納入到農(nóng)村公共法律體系中，也充分符合農(nóng)村自治的基本要求。此外，通過對(duì)這些來自農(nóng)村的當(dāng)?shù)胤煞?wù)人員進(jìn)行思想政治道德規(guī)范的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高他們對(duì)農(nóng)村群眾的道德教育能力，既能促進(jìn)法治建設(shè)，又兼顧弘揚(yáng)德治，推動(dòng)法律與道德治理作用的協(xié)同發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理中自治、法治以及德治的深度融合。

3.2 健全體制，構(gòu)筑共同體

法律服務(wù)機(jī)構(gòu)是農(nóng)村公共法律體系和群眾之間的黏合劑，使兩者能夠得到相應(yīng)保障。政民溝通、參與者良性互動(dòng)，形成法律服務(wù)共同體，保障農(nóng)村公共法律服務(wù)體系健康有序運(yùn)行。針對(duì)上述制度體系缺乏互動(dòng)機(jī)制的實(shí)際問題，需要從以下兩個(gè)方面著手：一是樹立共同愿景，明確職責(zé)分工，并創(chuàng)建一個(gè)“和而不同”的服務(wù)環(huán)境。清晰的共同愿景可以培育出一個(gè)充滿活力、創(chuàng)新和發(fā)展的法律服務(wù)社區(qū)，政府、法律服務(wù)組織和公眾發(fā)揮各自的作用，是法律服務(wù)社區(qū)的基本要求和高效提供法律服務(wù)的重要前提。社區(qū)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府簽訂三方協(xié)議，確立共同的努力和目標(biāo)，劃分各主體的權(quán)利和義務(wù)，確保各主體在法律服務(wù)過程中形成合力[5]。第二，創(chuàng)造互動(dòng)空間，拓展互動(dòng)形式，提升社區(qū)行動(dòng)效率。平等民主的互動(dòng)空間，豐富多樣的互動(dòng)形式，可以促進(jìn)主體間的交流，激發(fā)法律服務(wù)社區(qū)的活力。在實(shí)體層面，它可以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心建立一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)，提供服務(wù)計(jì)劃的制定，服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)，服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新等交互空間；在網(wǎng)絡(luò)層面，可以借助聊天群、便捷程序、手機(jī)應(yīng)用軟件等等構(gòu)建公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府法律服務(wù)的及時(shí)開發(fā)和宣傳，讓群眾自由表達(dá)輿論和要求。

3.3 強(qiáng)調(diào)主體，提高服務(wù)力

從法律服務(wù)組織的角度來看，政策環(huán)境中的一些因素阻礙了其提供公共法律服務(wù)。由于找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法獲得合法身份，繼而使其不在以政府為主導(dǎo)的公共法律服務(wù)系統(tǒng)范疇中。所以，政府應(yīng)該采取更加開放、包容的政策，組織法律服務(wù)部門參與執(zhí)法事務(wù)，營造政策環(huán)境，提供生存與發(fā)展的資源。可采取的具體措施有：放寬法律服務(wù)機(jī)構(gòu)合法資格的門檻；給予法律服務(wù)部門更多的話語權(quán)和政策自主權(quán)；提供材料、人力等支持以提升法律服務(wù)部門的組織能力等。各級(jí)黨委、政府及其職能部門的政策偏好，將直接影響到下級(jí)政府的注意力配置、資源投入和創(chuàng)新行動(dòng)策略，對(duì)基層政府法律服務(wù)行為進(jìn)行改進(jìn)的可行路徑是上級(jí)政府實(shí)施有效引導(dǎo)和激勵(lì)政策。第一，公共法律服務(wù)體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入基層黨委，政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)各級(jí)黨委、政府高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)。第二，制定普惠公共法律服務(wù)實(shí)施方案，改變基層政府“錦上添花”的管理模式，重點(diǎn)解決支持一些地區(qū)的法律服務(wù)問題，推動(dòng)農(nóng)村基層公共法律服務(wù)的長足發(fā)展。第三，建立以群眾滿意為核心的考核制度，推動(dòng)基層政府由以法律服務(wù)為主的“數(shù)據(jù)生產(chǎn)”向提高服務(wù)質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正公平是治理農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)要求，推進(jìn)法治建設(shè)是治理農(nóng)村地區(qū)的關(guān)鍵保障。建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)地區(qū)的公共法律服務(wù)體系可有效保障廣大村民享受法律服務(wù)的基礎(chǔ)權(quán)益，作為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要舉措，公共法律服務(wù)體系在增強(qiáng)村民法律治理意識(shí)、優(yōu)化鄉(xiāng)村法律治理環(huán)境等方面均發(fā)揮著重要作用。但法治鄉(xiāng)村這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要長時(shí)間的努力，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系構(gòu)建與實(shí)施，雖然能夠明顯提升其法律服務(wù)水平，但若是將法律規(guī)定滲透到實(shí)際治理進(jìn)程中卻還要經(jīng)歷一個(gè)漫長且艱辛的過程。在當(dāng)前新時(shí)代背景下，想要實(shí)現(xiàn)有效治理，就需在政府主導(dǎo)和鄉(xiāng)村群眾參與下，結(jié)合現(xiàn)階段鄉(xiāng)村對(duì)法律服務(wù)的實(shí)際需求，妥善解決法律服務(wù)體系建設(shè)中的難題，利用有效途徑和措施來提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公平正義與和諧發(fā)展，使鄉(xiāng)村真正在法治的框架下有序運(yùn)行，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”，充分體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、滿足村民對(duì)生活美好愿景的重要作用。