小額信貸的扶貧效應(yīng)探析：以安徽省壽縣為例

常 偉， 馬 帥

(1.石河子大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 石河子 832000；2.中國(guó)建設(shè)銀行蚌埠分行，安徽 蚌埠 2230000)

一、研究背景

貧困是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的集中表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的不均衡如果不加以調(diào)控會(huì)加劇社會(huì)矛盾，并有可能帶來(lái)十分嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。金融貧困以及金融資源的配置不均衡是導(dǎo)致收入差距拉大、貧困人口缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)的重要原因之一。政府及社會(huì)公益性組織開(kāi)展的金融扶貧將會(huì)產(chǎn)生顯著扶貧效應(yīng)。金融扶貧通過(guò)向貧困地區(qū)或貧困人口注入金融資源，進(jìn)而縮小區(qū)域或者不同人口群體的收入差距，能夠起到抑制貧困的效果。就現(xiàn)實(shí)而言，金融扶貧效果的發(fā)揮離不開(kāi)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)“金融+實(shí)體產(chǎn)業(yè)”“金融+項(xiàng)目”等形式促進(jìn)貧困地區(qū)的貧困戶脫貧致富。反之，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、社會(huì)保障扶貧等相關(guān)措施如果離開(kāi)了金融支持，也有可能舉步維艱。

金融扶貧的形式主要有如下三種：一是給予貧困地區(qū)更多金融支持，通過(guò)為相關(guān)企業(yè)或者其他有項(xiàng)目的組織提供金融便利，解決貧困地區(qū)融資困難的問(wèn)題，這種金融扶貧規(guī)模和貸款金額較大，并存在正外部性，可以促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是為具有較強(qiáng)帶動(dòng)窮人致富能力的企業(yè)提供金融優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓這些企業(yè)能夠經(jīng)營(yíng)下去，并通過(guò)政府給予的金融優(yōu)惠政策，幫助更多貧困人口就業(yè)；三是為具有金融需求的貧困戶提供金融幫扶，使其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面獲得增收，這種幫扶方式數(shù)額小，瞄準(zhǔn)的目標(biāo)更加精準(zhǔn)，是一種直接金融幫扶。小額信貸主要強(qiáng)調(diào)向貧困弱勢(shì)群體和低收入階層提供小規(guī)模金融服務(wù)，與普惠金融既相互聯(lián)系又相互區(qū)別[1]。在發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)戶的小額信貸對(duì)部分農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)有重要作用[2]。源于20世紀(jì)70年代的孟加拉國(guó)的小額信貸扶貧模式，便屬于第三種金融幫扶。孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤努斯教授通過(guò)Grameen Bank實(shí)施小額信貸扶貧，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，獲得了“窮人的銀行家”的美譽(yù)，并因從社會(huì)底層推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)而獲得2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)。

我國(guó)政府一直推行金融扶貧措施，三種金融幫扶路徑均曾嘗試并取得良好效果。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)小額信貸，到現(xiàn)在已走過(guò)20多個(gè)年頭[3-4]。這期間小額信貸的運(yùn)營(yíng)模式在資金來(lái)源、管理模式、經(jīng)營(yíng)主體、瞄準(zhǔn)目標(biāo)等方面都有所變化，小額信貸的概念也變得較為混雜，本文所指扶貧小額信貸是專門為2014年以來(lái)建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品，是精準(zhǔn)扶貧開(kāi)展以來(lái)一項(xiàng)具有針對(duì)性的幫扶措施。有研究表明，與正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)相比，小額信貸機(jī)構(gòu)更接近借款人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并在其甄別、監(jiān)督客戶以及實(shí)施合約的過(guò)程中更能發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)[5]。在精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧小額信貸的運(yùn)行有何特點(diǎn)、貧困戶獲得的幫扶效果如何及可能存在的困境等等，這些問(wèn)題的解答對(duì)于扶貧小額信貸扶貧政策效果的完善、進(jìn)一步促進(jìn)貧困人口增收具有重要意義。

本文擬結(jié)合安徽省壽縣等地扶貧小額信貸運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，考察扶貧小額信貸的實(shí)踐現(xiàn)狀、扶貧效果和特點(diǎn)，運(yùn)用相關(guān)貧困和金融理論闡釋當(dāng)前其運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展困境及其形成的原因，最后得出結(jié)論并提出解決小額信貸發(fā)展困境的相關(guān)政策啟示。

二、壽縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展及小額信貸運(yùn)營(yíng)概況

(一)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及扶貧概況

壽縣位于安徽省中部、淮河中游南岸，隸屬于淮南市，東與淮南市區(qū)和合肥長(zhǎng)豐縣相鄰，西與鳳臺(tái)縣、霍邱縣相鄰，合肥新橋機(jī)場(chǎng)建于壽縣南部高劉鎮(zhèn)。壽縣國(guó)土面積2986平方公里，2020年地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)223億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值55.5億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值56.4億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值110億元。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.9：25.3：49.8，其中工業(yè)增加值占GDP的比重為18.8%。全縣年末常住人口83.85萬(wàn)人，全年常住居民人均GDP達(dá)23576元(折合3418美元)。2020年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入24.1億元，其中地方財(cái)政收入17.4億元。總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于全省中下游。就金融發(fā)展而言，2020年末全縣金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額416.3億元，金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額323億元，金融機(jī)構(gòu)存在比為77.59%。

就地理位置而言，壽縣位于大別山北麓余脈，北瀕淮河、西界淠河、南依江淮分水嶺，東、南、西三面地勢(shì)較高，北面地勢(shì)低洼，向淮河傾斜；每逢夏秋雨季，山洪暴發(fā)，形成澇災(zāi)；雨少時(shí)又常常出現(xiàn)旱災(zāi)。境內(nèi)土地，結(jié)阜成崗，聚水成淵，自古多澇易旱。為克服旱澇災(zāi)害，春秋時(shí)期楚國(guó)名臣孫叔敖在楚莊王十七年(公元前597年)左右主持修建了我國(guó)最早的蓄水灌溉工程——芍陂。盡管如此，承接著大別山區(qū)4200平方公里地面徑流的壽縣，60%的耕地、70%的人口長(zhǎng)期處于水患威脅之下，特殊縣情成為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娯?cái)產(chǎn)安全以及廣大人民群眾脫貧致富的最大威脅[6]。

壽縣是國(guó)家級(jí)貧困縣、大別山連片特困地區(qū)片區(qū)縣，集革命老區(qū)、沿淮行蓄洪區(qū)和江淮分水嶺地區(qū)于一體，2014年建檔立卡貧困村72個(gè)，建檔立卡貧困戶5.5萬(wàn)戶、13.33萬(wàn)人，分布在269個(gè)村(街、社區(qū))，貧困發(fā)生率為10.2%。貧困人口絕對(duì)數(shù)、貧困人口發(fā)生率長(zhǎng)期位居全省前列，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)較為艱巨。經(jīng)過(guò)艱苦努力，到2018年底，壽縣有7716戶14462人口未實(shí)現(xiàn)脫貧，2019年底1509戶3411人，72個(gè)貧困村全部出列，貧困發(fā)生率降至0.27%，實(shí)現(xiàn)貧困縣高質(zhì)量退出。

貧困戶致貧原因主要是因病致貧、因?qū)W致貧、缺資金、缺技術(shù)等，其中因病致貧比例較高達(dá)44.8%，疾病、殘疾又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致缺勞動(dòng)力、缺資金和技術(shù)。自習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，全縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視扶貧問(wèn)題，壽縣率先在安徽省出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)則、特色種養(yǎng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，對(duì)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)給予了獎(jiǎng)勵(lì)扶持，真正做到了“真扶貧、扶真貧”，多次受到國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、安徽省政府等部門的認(rèn)可，壽縣產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，還被農(nóng)業(yè)部調(diào)研組確定為“壽縣模式”[7]。

(二)壽縣小額信貸運(yùn)行概況

2014年國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2014〕78號(hào))，該文件推動(dòng)了政府主導(dǎo)型小額信貸在精準(zhǔn)扶貧中的運(yùn)用，同時(shí)也鼓勵(lì)地方政府采取“以社帶戶、以企帶村”的方式，組織貧困戶以扶貧小額信貸入股等形式參與扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，以拓寬貧困戶獲得貸款的途徑。扶貧型小額貸款創(chuàng)新模式在全國(guó)蔓延，成為帶動(dòng)貧困戶增收的重要舉措。壽縣是安徽省扶貧小額信貸運(yùn)作較規(guī)范的地區(qū)之一，其產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展模式是全國(guó)扶貧小額信貸的縮影。

農(nóng)村商業(yè)銀行是發(fā)展扶貧小額信貸的主力軍，也是直面縣域、服務(wù)“三農(nóng)”的金融主力軍[8]。壽縣農(nóng)商銀行始終堅(jiān)守“支農(nóng)支小”的市場(chǎng)定位，堅(jiān)持服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)宗旨，主動(dòng)踐行金融企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)實(shí)地走訪對(duì)接、加大信貸支持、主動(dòng)減費(fèi)讓利、加快模式創(chuàng)新等舉措，全力支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2020年1月至11月底，共向206戶縣域中小微企業(yè)發(fā)放了425筆23.07億元貸款，以實(shí)際行動(dòng)踐行縣域金融主力軍的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，并于2020年11月21日榮獲“2020中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀金融機(jī)構(gòu)”稱號(hào)。

在地方政府扶貧干部幫助下，小額信貸顯著增加貧困戶的收入。根據(jù)貸款使用的兩種方式，即自用和入股分紅，在政府等相關(guān)部門的監(jiān)管下，貧困戶收益較為穩(wěn)定。在壽縣壽春鎮(zhèn)調(diào)研中有一貧困戶，戶主是位單親母親，撫養(yǎng)兩個(gè)分別上高中和小學(xué)的孩子，還患有慢性病，屬于弱勞動(dòng)力，利用在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村商業(yè)銀行貸款2年期5萬(wàn)元小額信貸，購(gòu)買設(shè)備經(jīng)營(yíng)了一家中醫(yī)推拿館，年收入達(dá)三萬(wàn)多元，使其生活和孩子教育有了保障，銀行貸款預(yù)期也能順利償還。這是貧困戶在擁有較好的知識(shí)和技術(shù)下，充分利用貸款并實(shí)現(xiàn)增值。貧困戶若將貸款用于入股合作社、企業(yè)，每年能拿到分紅3000元左右，分紅所得直接轉(zhuǎn)賬到每位貧困戶的銀行賬戶上，方便快捷且有扶貧干部保障，使貧苦戶獲得一項(xiàng)重要福利收入。對(duì)于不同的貧困戶，小額信貸的扶貧效應(yīng)不一致，其中貧苦戶的信貸需求強(qiáng)度是最重要的影響因素之一。

三、壽縣小額信貸運(yùn)行特點(diǎn)

(一)地方政府主導(dǎo)，多個(gè)主體相互配合

在扶貧小額信貸的實(shí)際運(yùn)行中，牽連的利益相關(guān)主體較多，主要包括地方政府、人民銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、相關(guān)企業(yè)和合作社、貧困戶、保險(xiǎn)公司等。地方政府是扶貧小額信貸的主要牽頭人，在政績(jī)考核的動(dòng)力下，地方政府需要通過(guò)發(fā)展小額信貸給予貧困戶相應(yīng)的優(yōu)惠、福利政策，增加貧苦戶收入以幫助他們順利脫貧。但貧困戶存在無(wú)組織、無(wú)產(chǎn)業(yè)等問(wèn)題，為增加貧苦戶資本繁殖能力，相關(guān)的企業(yè)及合作社等組織與政府合作帶動(dòng)貧困戶脫貧；人民銀行實(shí)施再貸款和監(jiān)管，防范貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)、解決商業(yè)銀行資金匱乏、融資成本高問(wèn)題；保險(xiǎn)公司可轉(zhuǎn)移扶貧型小額信貸的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。扶貧小額信貸由地方政府主導(dǎo)，商業(yè)銀行、人民銀行和企業(yè)等多個(gè)主體相互配合，保障壽縣扶貧小額信貸的順利開(kāi)展，解決了貧困戶收入微薄及由貸款伴生的風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)問(wèn)題。在這種模式中，既有科層管理，又具有市場(chǎng)的商業(yè)化運(yùn)作，是創(chuàng)新型的“政府+金融機(jī)構(gòu)+企業(yè)”扶貧小額信貸。

(二)以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式為主，兩種模式并存

扶貧小額信貸是商業(yè)銀行給貧困戶的無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押政府貼息貸款，其數(shù)額在5萬(wàn)元以下、期限在3年以內(nèi)，其運(yùn)作模式主要有兩種，一種是直接型，另一種是間接型，又分別稱為貸款自用模式和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式。直接型資金的使用者是貧困戶，扶貧小額信貸用途不可將其用于建房子、買車等消費(fèi)性支出，而只能用作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，一般貧困戶通過(guò)發(fā)展地方特色種養(yǎng)業(yè)、做生意等獲得增收。當(dāng)貧困戶自身無(wú)法利用資金，但是具備了一定的勞動(dòng)能力，便可以選擇第二種模式，間接型扶貧小額信貸其資金的使用者通常是企業(yè)等組織而不是個(gè)人，貧困戶在銀行貸款，以合作經(jīng)營(yíng)的方式間接發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這種合作經(jīng)營(yíng)的方式指貧困戶入股合作社、企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性組織，每年獲得分紅增收，同時(shí)政府部門規(guī)定5萬(wàn)元的入股金額每年分紅不得少于3000元。

在具體操作上，首先摸清全縣新型經(jīng)營(yíng)主體的底數(shù)，將有帶動(dòng)力、誠(chéng)實(shí)守信的帶動(dòng)主體摸排出來(lái)列在名單上，然后使具有貸款資格的貧困戶先與商業(yè)銀行簽訂協(xié)議，再與帶動(dòng)主體簽協(xié)議。在貧困戶與帶動(dòng)主體的連接上主要采取就近原則，即本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶入股本鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作社，本村的貧困戶首先和本村的帶動(dòng)主體合作，這樣也可以滿足貧困戶在家附近能就業(yè)問(wèn)題，他們通過(guò)投工投勞，獲取工資性收入。這種方式使帶動(dòng)主體和貧困戶形成了良好的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，且這種模式使得貸款能夠集中管理，目前壽縣的扶貧小額貸款以這種模式為主。

(三)以犧牲商業(yè)性來(lái)追求高覆蓋率

小額信貸的發(fā)展面臨商業(yè)性和福利性的矛盾，在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)下，地方政府面對(duì)精準(zhǔn)脫貧的行政壓力和中央財(cái)政大力支持誘導(dǎo)，推動(dòng)扶貧小額信貸覆蓋面的增加，扶貧小額信貸的發(fā)展主要沿著福利性方向前進(jìn)。據(jù)安徽大學(xué)中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題研究中心對(duì)安徽省多個(gè)地方的調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)幫扶措施中，扶貧小額信貸幫扶措施十分常見(jiàn)，除部分年老體弱的貧困人口(60歲以上)積聚村和信用較差的地區(qū)覆蓋面較低以外，其他地方的幫扶覆蓋面均較高。如在2018年壽縣壽春鎮(zhèn)壽濱村隨機(jī)走訪的12個(gè)貧困戶當(dāng)中，具有小額信貸幫扶措施的有8戶，其中貧困戶自用有2戶，入股企業(yè)或合作社的有6戶，該村是貧困村，小額信貸措施可能會(huì)相對(duì)普及。據(jù)安徽省扶貧辦2018年公布的數(shù)據(jù)顯示，安徽省小額信貸貸款總金額已高達(dá)271.19億元，貸款人數(shù)63.2萬(wàn)余人。扶貧型小額信貸的兩種模式并存，第二種間接扶貧模式是中國(guó)獨(dú)特的由政府主導(dǎo)的小額信貸運(yùn)行模式，其大大提高了扶貧型小額信貸的適用范圍。壽縣政府為提高小額信貸覆蓋面而出臺(tái)了扶貧小額信貸覆蓋率獎(jiǎng)懲制度，主要包括：在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成本村全年貸款額累計(jì)任務(wù)，并且完成戶貸率在50%以上的村，每戶獎(jiǎng)勵(lì)村100元，戶貸率超過(guò)50%的，每超1戶，再獎(jiǎng)勵(lì)村300元；戶貸率沒(méi)有達(dá)到50%的村，不予獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)每差1戶，處罰村100元。這種制度大大激發(fā)了扶貧干部采取扶貧小額信貸措施的熱情。

(四)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶實(shí)現(xiàn)共贏

壽縣自2016積極鼓勵(lì)發(fā)展“貧困戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的“分貸統(tǒng)還”產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體的扶貧帶動(dòng)作用。地方政府采取這種模式除了因?yàn)檫@些帶動(dòng)主體可以增加貧困戶收入、是貸款的需求者，還因?yàn)檫@些帶動(dòng)主體也是政府扶持的對(duì)象，是政府經(jīng)常關(guān)注的群體，在合作交易方面存在信息優(yōu)勢(shì)。2018年壽縣共選出1000個(gè)帶動(dòng)主體，主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，也包括一些工業(yè)服務(wù)型企業(yè)。其中以壽縣金源食品有限公司和綠康果樹種植專業(yè)合作社較為典型。

安徽省金源食品有限公司地處壽縣瓦埠鎮(zhèn)街道，成立于2003年，注冊(cè)資金7100萬(wàn)元，主要經(jīng)營(yíng)水產(chǎn)品加工及水產(chǎn)品采購(gòu)。2017年瓦埠鎮(zhèn)60戶貧困戶利用扶貧小額信貸入股該公司，入股時(shí)間3年，貧困戶每年可獲得分紅3000元。綠康果樹種植專業(yè)合作社位于壽縣壽春鎮(zhèn)九龍村，成立于2001年，注冊(cè)資本460萬(wàn)元，主要經(jīng)營(yíng)水果種植及果樹苗采購(gòu)、化肥銷售等，該社常年用工100人以上，優(yōu)先為貧困戶提供就業(yè)崗位。2017年29戶貧困戶通過(guò)小額信貸貸款入股合作社，共獲入股分紅5.46萬(wàn)元。這兩個(gè)帶動(dòng)主體的共同點(diǎn)主要包括：一是可以帶動(dòng)地方貧困戶就業(yè)或者發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。金源食品公司通過(guò)采購(gòu)貧困戶養(yǎng)殖的水產(chǎn)品，解決貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的銷售問(wèn)題，而綠康果樹種植專業(yè)合作社采購(gòu)貧困戶種植的果樹苗，緩解了他們收入低問(wèn)題，增加了貧困戶但有勞動(dòng)意愿人口的工資性收入。二是都是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是政府支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展重點(diǎn)支持對(duì)象，他們通過(guò)吸納本鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾十位貧困戶的小額信貸，擁有了購(gòu)買先進(jìn)生產(chǎn)、加工設(shè)備，擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，一定程度上增加了生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率。三是具有完善的治理體系和可持續(xù)的盈利能力，為貧困戶每年獲得6%以上的股金分紅提供保障?？傊@種模式既緩解了貧困戶無(wú)收入的難題，也解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難、融資貴、無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模等問(wèn)題，使帶動(dòng)主體和貧困戶獲得雙贏。

四、小額信貸的發(fā)展困境

(一)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐致使小額信貸異化

壽縣在安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于中下游地區(qū)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，常年在外務(wù)工人員近50萬(wàn)人，只為尋求更好的工作就業(yè)機(jī)會(huì)，而被農(nóng)村束縛住的多是貧困戶。在產(chǎn)業(yè)極其落后的情況下，依靠困難群體和小額信貸實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是很不現(xiàn)實(shí)的。困難群體難以發(fā)展好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與其致貧原因相似，最主要的原因就是人力資本缺乏。從建檔立卡貧困戶致貧原因的分析來(lái)看，主要是因病、因殘、因?qū)W、缺勞動(dòng)力等，其中因病、因殘的貧困戶高達(dá)68.32%，這些困難群體勞動(dòng)能力較弱甚至缺乏勞動(dòng)能力，即使他們獲得了小額信貸支持，也無(wú)法將其投向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另外，貧困戶大多學(xué)歷較低，一輩子以種地為生，缺少其他方面謀生技能，發(fā)展產(chǎn)業(yè)面臨的困難可想而知。如果不切實(shí)際地要求其從事創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，失敗的概率很大。

除人力資本缺乏外，很多貧困戶致貧原因多樣，不僅有能力貧困，也有權(quán)利貧困、心理貧困等因素，致使其即使獲得小額信貸支持也不見(jiàn)得就一定可以增收致富。有研究表明，由于缺乏貸款需求，有勞動(dòng)能力但處于最低收入水平的貧困農(nóng)戶仍難以有效利用扶貧型小額信貸，不能指望僅僅通過(guò)提供小額信貸服務(wù)就可以解決貧困農(nóng)戶的發(fā)展問(wèn)題[9]。在鄉(xiāng)村缺乏產(chǎn)業(yè)、貧困戶缺乏人力資本的背景下，扶貧小額信貸運(yùn)行模式發(fā)生異化，通常做法是依靠城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧，貧困戶將扶貧小額信貸的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)涉農(nóng)企業(yè)或勞動(dòng)密集型輕加工企業(yè)，換取分紅與就業(yè)機(jī)會(huì)，將金融幫扶方式異化成“戶貸企用”“戶貸社用”，從而實(shí)現(xiàn)貧困戶“轉(zhuǎn)移性收入”而非“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入”的增加，這種異化盡管使得使幫扶受益面有所擴(kuò)大，但卻是行政干預(yù)的結(jié)果，不僅資金配置效率可想而知，一旦經(jīng)營(yíng)面臨較大困難，困難群體的處境可能因此雪上加霜，面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)借貸戶以及借貸企業(yè)還款積極性不高，存在信用風(fēng)險(xiǎn)

小額信貸在我國(guó)已推行20多年，2002年全國(guó)農(nóng)村信用社系統(tǒng)曾對(duì)農(nóng)戶開(kāi)展小額信貸工作，2004年全國(guó)90%的農(nóng)村信用社都開(kāi)辦了小額信貸，近2億農(nóng)民得到支持，但農(nóng)村信用社由于不能及時(shí)收回貸款而形成巨額不良資產(chǎn)，致使小額信貸以失敗告終[10]。小額信貸的較高信用風(fēng)險(xiǎn)，是地方政府、人民銀行和商業(yè)銀行都無(wú)法逃避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)主要源于以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)民，尤其是貧困戶文化程度較低，家庭收入來(lái)源少，受自身?xiàng)l件的制約，對(duì)金融知識(shí)缺乏了解，對(duì)金融知識(shí)認(rèn)知不足，對(duì)負(fù)債發(fā)展認(rèn)識(shí)有偏差，貸款還款積極性不高[11]。一些地方還存在著“以公開(kāi)借貸為恥”的面子文化，人們認(rèn)為借錢是不光彩的、低人一等的事情[12]。

不僅如此，有些人認(rèn)為貸款是政府給予的福利，在缺乏約束機(jī)制的情況下增加了銀行等金融機(jī)構(gòu)的不良貸款率，而貧困戶因文化素質(zhì)較低，對(duì)貸款及相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)不到位，增加了商業(yè)銀行與貧困戶的信息交流成本，一旦出現(xiàn)逾期等問(wèn)題就會(huì)因此束手無(wú)策。接受貧困戶入股的企業(yè)、合作社或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自身實(shí)力有限、資金不充足、發(fā)展能力有限，考慮到其所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦運(yùn)營(yíng)不善出現(xiàn)違約的概率很大。此外，部分幫扶干部和幫扶責(zé)任人對(duì)于小額信貸缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，在沒(méi)有行政壓力和激勵(lì)機(jī)制的情況下，對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的防控責(zé)任感不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，壽縣小額信貸貸款規(guī)模雖然較大，但貧困戶貸款自用的比例并不高，多數(shù)地區(qū)發(fā)展成為扶貧產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的“分貸統(tǒng)還”模式，這在一定程度上形成了事實(shí)上的軟預(yù)算約束。在這一模式下，商業(yè)銀行小額信貸信用風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)、合作社和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)承擔(dān)，因此不僅需要對(duì)借入小額信貸的農(nóng)村居民加強(qiáng)管理，對(duì)于這些負(fù)有幫扶任務(wù)、接收貧困戶入股的企業(yè)、合作社，做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作同樣也很重要。盡管脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已經(jīng)告一段落，但使得如果小額信貸在管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中缺乏硬預(yù)算約束，那么就有可能帶來(lái)資源上的低效率配置，甚至是錯(cuò)配，從而給鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)消極影響。

(三)商業(yè)銀行在實(shí)施小額信貸中盈利及定位困難

貧困戶居住分散，距離金融網(wǎng)點(diǎn)較遠(yuǎn)，加之借貸雙方信息不對(duì)稱，使得扶貧小額信貸的融資和管理成本比一般商業(yè)貸款高。商業(yè)銀行參與小額信貸不是主動(dòng)的選擇，而是在地方政府的干預(yù)下，農(nóng)村商業(yè)銀行不得不承擔(dān)扶貧小額信貸的重要責(zé)任，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社由于歷史淵源、地域優(yōu)勢(shì)、企業(yè)發(fā)展目標(biāo)等原因，成為實(shí)施小額信貸最重要主體。這不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)不清晰，股東大會(huì)形同虛設(shè)，不能作出獨(dú)立、商業(yè)化的決策，也有可能會(huì)導(dǎo)致政府與商業(yè)銀行形成事實(shí)上的軟預(yù)算關(guān)系，致使商業(yè)銀行不能自負(fù)盈虧，在追求利潤(rùn)方面缺乏激勵(lì)，一旦出現(xiàn)虧損，政府不得不兜底買單。盡管農(nóng)村商業(yè)銀行需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但它要維持長(zhǎng)期健康經(jīng)營(yíng)，就必須將追求利潤(rùn)放在首位，如果其在商業(yè)銀行與政策性銀行之間搖擺，無(wú)法做到清晰且合理的定位，將危害農(nóng)村商業(yè)銀行的盈利可持續(xù)性和小額信貸供給的可持續(xù)性。這同樣也是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中需要面臨和解決的重要問(wèn)題。

五、結(jié)論與對(duì)策啟示

綜上所述，扶貧小額信貸盡管是壽縣，乃至全國(guó)扶貧的重要措施之一，有地方政府主導(dǎo)和多個(gè)主體相互配合、以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式為主且兩種模式并存、靠犧牲商業(yè)性來(lái)追求高覆蓋率和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶實(shí)現(xiàn)共贏等特點(diǎn)，發(fā)揮了良好的幫扶作用。但仍需面對(duì)貧困戶缺乏產(chǎn)業(yè)支撐而導(dǎo)致扶貧小額信貸異化，貧困戶還款積極性不高而引發(fā)的信用風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)銀行盈利缺乏激勵(lì)等問(wèn)題，這些困難使得小額信貸難以產(chǎn)生“造血”功能和自主發(fā)展能力。本文對(duì)策啟示如下：

一是解決鄉(xiāng)村無(wú)產(chǎn)業(yè)、扶貧小額信貸無(wú)法發(fā)揮作用的尷尬。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，人力資本匱乏是制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。對(duì)于缺乏勞動(dòng)力的困難農(nóng)戶而言，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用小額信貸等金融手段，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)困難群體的健康投資和技能培訓(xùn)，不斷向農(nóng)村人力資本投資，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下良好的人才基礎(chǔ)，促進(jìn)人力資本和金融資源的有機(jī)結(jié)合。與此同時(shí)，還要出臺(tái)政策吸引更多高素質(zhì)人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，利用鄉(xiāng)村能人發(fā)展的溢出效應(yīng)推動(dòng)困難群體擺脫困難狀態(tài)，發(fā)揮農(nóng)村小額信貸的積極作用，發(fā)揮鄉(xiāng)村種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用，完善帶動(dòng)主體和貧困戶的聯(lián)結(jié)機(jī)制。地方政府根據(jù)地方資源稟賦條件，有序引導(dǎo)村民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如經(jīng)濟(jì)作物種植、特色旅游等，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)品牌的宣傳建設(shè)，以此促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

二是完善扶貧小額信貸信用風(fēng)險(xiǎn)管理。首先，針對(duì)困難群體，要加強(qiáng)金融知識(shí)和法律知識(shí)宣傳教育，增加其對(duì)扶貧小額信貸相關(guān)措施及政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)，減少因信息不對(duì)稱而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。其次，注意做好企業(yè)、專業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作問(wèn)題，尤其是農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并構(gòu)建良好的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系、政府貸款準(zhǔn)備金和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)較差的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織需給予重點(diǎn)監(jiān)督和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)措施。最后，加強(qiáng)對(duì)于相關(guān)蹲點(diǎn)干部和相關(guān)幫扶責(zé)任人的培訓(xùn)工作，尤其是金融知識(shí)培訓(xùn)教育工作，建立科學(xué)、合理的獎(jiǎng)懲制度，避免蹲點(diǎn)干部與困難群體“合謀”逃避債務(wù)，對(duì)于一些工作不到位或者惡意逃避債務(wù)的黨員干部要依法予以處理，并追究相應(yīng)責(zé)任。

三是進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)銀行市場(chǎng)化發(fā)展。針對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行定位不清晰問(wèn)題，需要明確商業(yè)銀行和政策銀行的職責(zé)。地方政府應(yīng)減少對(duì)地方性商業(yè)銀行的過(guò)度行政干預(yù)，遵從銀行市場(chǎng)化資金配置原則，激發(fā)商業(yè)銀行自生發(fā)展動(dòng)力。小額信貸的經(jīng)營(yíng)成本需要得到合理控制，進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行參與農(nóng)村金融的自愿性。應(yīng)將政府貼息及時(shí)轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行，降低銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行給予更多的再貸款等優(yōu)惠政策，降低商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)成本。