勞務(wù)外包用工泛化對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益的影響

張立新，柴芳墨

(中國(guó)工運(yùn)研究所，北京 100032)

一、問題的提出

近些年，越來(lái)越多的企業(yè)選擇勞務(wù)外包用工，有些企業(yè)把勞務(wù)派遣崗位也轉(zhuǎn)為勞務(wù)外包，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)更是大量使用外包人員。勞務(wù)外包服務(wù)單位和各種承包主體隨之迅速增加，用工規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，業(yè)務(wù)覆蓋領(lǐng)域日趨廣泛。部分企業(yè)利用勞務(wù)外包用工規(guī)避用工主體責(zé)任，本來(lái)清晰明確的用人單位與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系被疏離、模糊。眾多勞動(dòng)者經(jīng)勞務(wù)外包被排除在勞動(dòng)關(guān)系之外，付出超額勞動(dòng)，卻難以得到勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)法律的保障。勞務(wù)外包用工的使用不當(dāng)，一定程度上擾亂了正常勞動(dòng)用工秩序和人力資源市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響。

2015年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)要求各級(jí)黨委和政府切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，采取有力措施構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，其中一項(xiàng)緊迫任務(wù)就是規(guī)范勞務(wù)外包用工。但多年過(guò)去，勞務(wù)外包用工并未按《意見》要求得到有效規(guī)范。促進(jìn)勞務(wù)外包用工健康發(fā)展，維護(hù)勞務(wù)外包人員合法權(quán)益，亟須厘清勞務(wù)外包用工中累積起來(lái)的問題。

二、勞務(wù)外包的含義、演進(jìn)與現(xiàn)狀

(一)勞務(wù)外包的含義

勞務(wù)外包盛行已有年頭，2005年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第4條即遏制建筑施工、礦山企業(yè)等將工程(業(yè)務(wù))發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人。為規(guī)制勞務(wù)派遣用工泛濫，2012年專項(xiàng)修訂《勞動(dòng)合同法》勞務(wù)派遣部分，2014年配套的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第27條禁止假外包真派遣，即以承攬、外包等名義，按勞務(wù)派遣用工形式使用勞動(dòng)者?！兑?guī)定》雖使用“外包”一詞，但未就其含義進(jìn)一步說(shuō)明。

實(shí)踐中，上述規(guī)定禁止的外包行為并未得到有效治理，引發(fā)的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件不斷增加。法院多在裁判中解釋勞務(wù)外包含義，用以處理勞務(wù)外包特有的三方關(guān)系，認(rèn)為勞務(wù)外包一般指由發(fā)包單位將其部分業(yè)務(wù)或職能工作發(fā)包給相關(guān)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)自行安排人員按照企業(yè)的要求完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)或工作①。與勞務(wù)外包類似的表述還有業(yè)務(wù)外包。2010年，財(cái)政部牽頭制定的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第13號(hào)——業(yè)務(wù)外包》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)對(duì)業(yè)務(wù)外包的解釋是：企業(yè)利用專業(yè)化分工優(yōu)勢(shì)，將日常經(jīng)營(yíng)中的部分業(yè)務(wù)委托給本企業(yè)以外的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他經(jīng)濟(jì)組織(承包方)完成的經(jīng)營(yíng)行為[1]。

綜合《指引》對(duì)業(yè)務(wù)外包的解釋及法院裁判對(duì)勞務(wù)外包的認(rèn)定，結(jié)合實(shí)踐中對(duì)勞務(wù)外包的運(yùn)用，本文認(rèn)為，勞務(wù)外包是發(fā)包單位為解決其用工需求，將其部分業(yè)務(wù)或職能工作，實(shí)質(zhì)是以勞務(wù)性質(zhì)的工作為主，發(fā)包給外包單位，由該外包單位自行安排員工按照發(fā)包單位要求完成的一種非典型用工形式。和業(yè)務(wù)外包比較，二者在法律上核心意涵較相似，即都是企業(yè)將其部分業(yè)務(wù)或職能工作發(fā)包給企業(yè)外主體(承包方)完成。但二者也有區(qū)別，表現(xiàn)為：一是目的不同。業(yè)務(wù)外包的目的是讓“專業(yè)的機(jī)構(gòu)”做“專業(yè)的事”，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高生產(chǎn)效率；勞務(wù)外包的目的是為解決企業(yè)大量勞務(wù)用工需求。二是業(yè)務(wù)范圍不同。業(yè)務(wù)外包通常專業(yè)性較強(qiáng)，根據(jù)《指引》，業(yè)務(wù)外包業(yè)務(wù)通常包括研發(fā)、資信調(diào)查、可行性研究、委托加工、物業(yè)管理、客戶服務(wù)、IT服務(wù)等；勞務(wù)外包業(yè)務(wù)多是非核心、輔助性、季節(jié)性強(qiáng)、低端重復(fù)性的體力勞務(wù)工作。三是承包主體不同。業(yè)務(wù)外包承包方多為生產(chǎn)性或服務(wù)性的市場(chǎng)主體，本身提供獨(dú)立的產(chǎn)品或服務(wù)，需要投入專業(yè)技術(shù)人員、生產(chǎn)工具、資本、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備等；勞務(wù)外包的承包方類型多樣，以人力資源服務(wù)公司為主，一般只投入勞動(dòng)力。就法律關(guān)系而言，勞務(wù)外包中發(fā)包方與承包方是民事合同關(guān)系，通過(guò)外包協(xié)議確定雙方權(quán)利義務(wù)，外包人員與發(fā)包方通常沒有法律關(guān)系；承包方與外包人員是直接用工關(guān)系，一種情形是雙方簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)關(guān)系，另一種情形是因雙方的主體資格、用工穩(wěn)定性等原因未簽訂勞動(dòng)合同的民事雇傭關(guān)系。

(二)勞務(wù)外包用工的動(dòng)因

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)八十年代初，江蘇省徐州市建安總公司就開始經(jīng)營(yíng)國(guó)外建筑勞務(wù)承包業(yè)務(wù)[2]，有稱此為我國(guó)勞務(wù)外包的發(fā)端。多年來(lái)，受政策因素影響，勞務(wù)外包受到許多勞動(dòng)密集型企業(yè)青睞。如今，勞務(wù)外包不僅在建筑業(yè)普遍使用，還廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)制造、批發(fā)零售、物流運(yùn)輸、公共事業(yè)、石油化工等諸多領(lǐng)域[3]。與業(yè)務(wù)外包聚焦企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的初衷相較，勞務(wù)外包發(fā)展的動(dòng)因主要呈現(xiàn)為被動(dòng)適法性與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性。

1.被動(dòng)適法性。2008年《勞動(dòng)合同法》實(shí)施，勞務(wù)派遣用工形式一度被濫用，被派遣勞動(dòng)者權(quán)益受到損害。2012年修改《勞動(dòng)合同法》，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)合同用工是我國(guó)企業(yè)的基本用工形式，勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施，增加了保障勞務(wù)派遣工同工同酬、參加或組織工會(huì)等權(quán)利規(guī)定。配套的《規(guī)定》嚴(yán)控企業(yè)使用勞務(wù)派遣工數(shù)量，要求企業(yè)使用勞務(wù)派遣工不得超過(guò)用工總量的10%，以保證勞動(dòng)合同用工基本形式。在這種情況下，包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的大量依賴勞務(wù)派遣用工的各類企業(yè)，基于編制限制及季節(jié)性用工需求變化等因素，難以將勞務(wù)派遣用工全部轉(zhuǎn)為合同制用工，因此把派遣勞動(dòng)者承擔(dān)的部分工作外包，選擇勞務(wù)外包增加用工靈活性，控制派遣勞動(dòng)者用工數(shù)量。

2.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性。許多傳統(tǒng)用工企業(yè)為降低人員管理和運(yùn)營(yíng)成本，減少用工風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)勞務(wù)外包將自雇勞動(dòng)者身份轉(zhuǎn)換為外包人員，減少直接雇工，實(shí)踐中凸顯為“人”的外包，而非“業(yè)務(wù)”的外包。以對(duì)浙江湖州8家勞務(wù)發(fā)包單位和4家勞務(wù)承包單位的調(diào)研為例，該市建筑業(yè)中有近10萬(wàn)從業(yè)人員，除3000余名管理人員外，其余人員均采用勞務(wù)外包、建筑勞務(wù)分包用工模式[4]39。許多企業(yè)不斷擴(kuò)大勞務(wù)外包范圍至生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營(yíng)、管理等核心業(yè)務(wù)，以達(dá)到“用人不養(yǎng)人”的目的。

(三)勞務(wù)外包用工的現(xiàn)狀

受上述動(dòng)因影響，勞務(wù)外包市場(chǎng)在供需不斷擴(kuò)大的刺激下，出現(xiàn)合規(guī)外包與違規(guī)外包并存的現(xiàn)象。合規(guī)的勞務(wù)外包用工，是企業(yè)將非核心業(yè)務(wù)外包后，僅監(jiān)督驗(yàn)收外包業(yè)務(wù)成果，對(duì)業(yè)務(wù)工作安排、工作方式、人員管理等方面不作干涉。承包方則既要管“事”，又要管“人”，常見有保安保潔、餐飲后勤、倉(cāng)儲(chǔ)物流外包等。此類勞務(wù)外包用工規(guī)?？煽兀覂?yōu)勢(shì)明顯，企業(yè)可減少非核心業(yè)務(wù)的勞動(dòng)力雇傭，降低企業(yè)的用工管理成本和法律責(zé)任。違規(guī)勞務(wù)外包用工主要表現(xiàn)為兩種：一種是以勞務(wù)外包名義實(shí)施勞務(wù)派遣的外包。發(fā)包方形式上發(fā)包其部分業(yè)務(wù)，實(shí)際上按照勞務(wù)派遣直接用工，將“事”外包，仍然用“人”，即假外包真派遣，勞動(dòng)者實(shí)為勞務(wù)派遣工，卻不享有派遣勞動(dòng)者的權(quán)益。另一種是以外包名義掩蓋事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的外包。發(fā)包方與勞動(dòng)者本屬勞動(dòng)關(guān)系，卻與承包方簽訂虛假外包協(xié)議隱蔽其雇傭行為，即假外包真用工，外包人員實(shí)為勞動(dòng)者，卻被發(fā)包方和承包方協(xié)議為外包人員。實(shí)踐中，違規(guī)的勞務(wù)外包用工大量存在。

因勞務(wù)外包用工成本低、彈性大、限制少，與勞動(dòng)合同、勞務(wù)派遣用工的管理嚴(yán)苛性形成鮮明對(duì)比，從而刺激勞務(wù)外包用工市場(chǎng)持續(xù)壯大。以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，勞務(wù)外包用工量成倍上升。2015—2020年從事勞務(wù)外包業(yè)務(wù)人數(shù)由不足2000人增至21202人，5年間增長(zhǎng)10多倍，45家經(jīng)濟(jì)效益好、用工規(guī)模大、勞動(dòng)保障較好的企業(yè)中，有近30家通過(guò)勞務(wù)派遣公司使用勞務(wù)外包用工，占比高達(dá)66%[5]。

地方出臺(tái)的促進(jìn)就業(yè)措施中支持勞務(wù)外包用工的政策頻繁出現(xiàn)，如2020年浙江?、?、北京市③出臺(tái)促進(jìn)就業(yè)規(guī)定均支持新業(yè)態(tài)企業(yè)通過(guò)勞務(wù)外包等方式吸納更多的勞動(dòng)者就業(yè)。如此看來(lái)，在穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)政策任務(wù)的主基調(diào)下，已為市場(chǎng)大量使用的勞務(wù)外包用工方式還會(huì)持續(xù)。有效規(guī)范勞務(wù)外包用工，能否建立協(xié)調(diào)發(fā)包方、承包方與外包人員之間權(quán)利義務(wù)的管理制度成為關(guān)鍵。

三、當(dāng)前勞務(wù)外包用工對(duì)規(guī)范用工和勞動(dòng)者權(quán)益的沖擊

勞務(wù)外包在滿足企業(yè)靈活用工需求、降低人力成本及管理成本等方面優(yōu)勢(shì)明顯。但是，一些企業(yè)勞務(wù)外包的主要目的是利用法律政策空檔分離勞動(dòng)關(guān)系，大量中小微承包企業(yè)則游走在用工管理的邊緣模糊勞動(dòng)關(guān)系，勞務(wù)外包用工成為企業(yè)規(guī)避用工責(zé)任的溢出通道[6]。這一用工形式正在重塑企業(yè)用工結(jié)構(gòu)，首先受到影響的是外包人員。

(一)發(fā)包方外包業(yè)務(wù)和崗位泛化，使勞動(dòng)合同用工基本形式受到?jīng)_擊，勞動(dòng)者就業(yè)質(zhì)量下降

勞動(dòng)合同用工是我國(guó)企業(yè)的基本用工形式，勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式。近年來(lái)，勞務(wù)外包用工已經(jīng)從許多企業(yè)為解決勞務(wù)派遣工超標(biāo)問題的替代之選，泛化為主要用工形式。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)知名的快遞龍頭企業(yè)順豐控股2019年有各種用工模式收派員約32.03萬(wàn)人，其中在職員工(勞動(dòng)合同制)11.48萬(wàn)人④，2020年各種用工模式收派員升至約39萬(wàn)人，在職員工(勞動(dòng)合同制)小幅增長(zhǎng)為12.19萬(wàn)人⑤，收派員多數(shù)是外包勞動(dòng)者。一些企業(yè)持續(xù)擴(kuò)大勞務(wù)外包用工范圍，不斷向核心業(yè)務(wù)延伸。《指引》作為近年較為全面的指導(dǎo)文件，雖指出企業(yè)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊，避免核心業(yè)務(wù)外包，但是其既未就核心業(yè)務(wù)再做說(shuō)明，也無(wú)禁止核心業(yè)務(wù)外包的堅(jiān)決態(tài)度，加之規(guī)范層次低，對(duì)企業(yè)鮮有約束力。部分企業(yè)認(rèn)為勞務(wù)外包是用工趨勢(shì)，是企業(yè)的自主權(quán)，無(wú)須受非核心業(yè)務(wù)限制。在合規(guī)與違規(guī)勞務(wù)外包并行中，眾多勞動(dòng)者經(jīng)由勞務(wù)外包，與用工方的勞動(dòng)關(guān)系被排除，與承包方的法律關(guān)系被民事化，正規(guī)就業(yè)被減少，就業(yè)質(zhì)量被降低。

本文認(rèn)為，勞務(wù)外包用工范圍的泛化，使許多企業(yè)過(guò)度依賴勞務(wù)外包，正常業(yè)務(wù)完成質(zhì)量受制于承包單位和外包人員，導(dǎo)致企業(yè)人力資源培育及管理走向畸形，自有員工越來(lái)越少，勞動(dòng)者被迫加入到勞動(dòng)保障更低的外包人員行列，對(duì)勞動(dòng)合同用工基本形式造成沖擊。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必拉大勞動(dòng)者收入和保障差距，形成階層固化，對(duì)加快提升勞動(dòng)者技術(shù)技能素質(zhì)和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，積極構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，都會(huì)產(chǎn)生不利影響。

(二)承包方市場(chǎng)主體泛化，使用工主體責(zé)任虛置，勞動(dòng)者權(quán)益遭侵蝕

配合發(fā)包企業(yè)節(jié)約人力成本的需求，“包工頭”市場(chǎng)十分活躍。據(jù)調(diào)研，勞務(wù)外包經(jīng)營(yíng)主體類型多樣，專業(yè)兼業(yè)混雜，有人力資源服務(wù)公司經(jīng)營(yíng)的，有具備一定資質(zhì)的勞務(wù)外包公司承接的，更多的是無(wú)資質(zhì)的各類企業(yè)，以及大量個(gè)人包工頭自行組織人員承接發(fā)包方的各類業(yè)務(wù)。承包主體的多樣化，專業(yè)、兼業(yè)中不同用工身份的變化，讓缺乏規(guī)范的勞務(wù)外包過(guò)度市場(chǎng)化。2018年，廣東天河法院共受理涉及美團(tuán)、百度、三鼎等餐飲、家政、租車平臺(tái)的“網(wǎng)約工”勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件77件，涉案的第三方公司共8家，只有2家公司具備人力資源或勞務(wù)派遣資格許可⑥。

在勞務(wù)外包用工的過(guò)度市場(chǎng)化中，勞務(wù)外包三方關(guān)系也越來(lái)越市場(chǎng)化，企業(yè)用工責(zé)任被逐步逐層虛化。在勞務(wù)外包特有的三方關(guān)系中，發(fā)包企業(yè)不承擔(dān)用工主體責(zé)任，承包方有無(wú)能力承擔(dān)用工責(zé)任、是否規(guī)避法律逃避用工責(zé)任，成為外包人員勞動(dòng)權(quán)益能否得到保障的關(guān)鍵。一些承包方為拿到項(xiàng)目工程競(jìng)相壓價(jià)，受利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)需節(jié)約人力資源成本，其結(jié)果往往壓低外包人員工資待遇、加大勞動(dòng)強(qiáng)度，外包人員的勞動(dòng)權(quán)益因此被抽離縮水。許多個(gè)體包工頭無(wú)用工主體資格，無(wú)法組織外包人員加入工傷保險(xiǎn)，遇傷亡等事故多閃避。實(shí)務(wù)中形成最有實(shí)力的發(fā)包企業(yè)不承擔(dān)用工責(zé)任、承包企業(yè)通過(guò)民事協(xié)議極力避開用工責(zé)任、個(gè)體包工頭無(wú)力承擔(dān)用工責(zé)任的狀況。2020年11月，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站發(fā)起“外出務(wù)工人員就業(yè)狀況調(diào)查”，有很多跟帖質(zhì)疑勞務(wù)外包用工主體責(zé)任的缺失⑦。

勞務(wù)外包中，許多外包人員不清楚誰(shuí)是雇主，“無(wú)工人的雇主與無(wú)雇主的工人”并存現(xiàn)象常見。外包人員遇權(quán)益受損，不得已向發(fā)包分包轉(zhuǎn)包等各方主張權(quán)益，本該享有的工傷待遇、損害賠償權(quán)利常常面臨各方推諉扯皮。因待遇低、保障差，投訴舉報(bào)案件持續(xù)上升，聚集維權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2014—2016年，浙江省湖州市勞務(wù)外包投訴和糾紛在勞動(dòng)爭(zhēng)議中的占比分別為19.7%、24.2%、26.7%[4]40。

(三)勞務(wù)外包用工中民事關(guān)系泛化，違規(guī)用工大量存在，使許多全職勞動(dòng)者成為零工

勞務(wù)外包用工中民事關(guān)系泛化，發(fā)包人利用合同自由與承包人約定不承擔(dān)用人主體責(zé)任，承包人與外包人員簽訂名目迭出的民事協(xié)議，將大量外包人員排除在勞動(dòng)關(guān)系外。多數(shù)人員從事低層次低技術(shù)工作，工作環(huán)境蘊(yùn)含潛在安全風(fēng)險(xiǎn)，缺乏工傷保險(xiǎn)覆蓋[7]。以平臺(tái)企業(yè)為例，2012年成立的趣活科技公司是國(guó)內(nèi)最大的勞動(dòng)力運(yùn)營(yíng)解決方案平臺(tái)，專業(yè)從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)人力外包，為美團(tuán)、餓了么、滴滴等平臺(tái)提供餐飲配送騎手、網(wǎng)約車司機(jī)、保潔家政等外包員工。據(jù)報(bào)道，趣活外賣配送人員沒有五險(xiǎn)一金等基本保障，被指壓榨勞動(dòng)力⑧。國(guó)內(nèi)最大的生活服務(wù)平臺(tái)美團(tuán)點(diǎn)評(píng)發(fā)布《2020年上半年騎手就業(yè)報(bào)告》顯示，2020年上半年，美團(tuán)平臺(tái)上的有單騎手達(dá)到295.2萬(wàn)人，其中騎手是唯一工作的占65.3%，但他們都不是美團(tuán)的員工⑨。

因法律政策對(duì)勞務(wù)外包缺乏規(guī)范，勞務(wù)外包用工已經(jīng)逐漸演化成單位間以利益為目的的用人關(guān)系轉(zhuǎn)移[8]。勞務(wù)外包中大量違規(guī)用工沒有得到有效監(jiān)管，如假外包真派遣、假外包真用工，發(fā)包方違規(guī)向個(gè)體包工頭發(fā)包、承包方違規(guī)轉(zhuǎn)包分包，不與外包人員簽訂勞動(dòng)合同等等，造成眾多企業(yè)在逃避本應(yīng)承擔(dān)的勞動(dòng)法義務(wù)及社會(huì)責(zé)任上少有忌憚。許多外包人員工作穩(wěn)定性差，從事的大多數(shù)崗位處于發(fā)包單位核心業(yè)務(wù)的外圍，數(shù)量隨業(yè)務(wù)量變化而變化，替代性高。外包人員收入待遇低，同工不同酬現(xiàn)象普遍，因收入待遇被不斷擠壓心生不滿，在發(fā)包和承包單位均無(wú)歸屬感和職業(yè)榮譽(yù)感。技能培訓(xùn)少，發(fā)包和承包單位為節(jié)約開支，不愿或疏于投入資金培訓(xùn)外包人員，遇媒體曝光企業(yè)問題時(shí)，常以外包人員或臨時(shí)工推卸責(zé)任。可以說(shuō)，《勞動(dòng)合同法》修改前被派遣勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)存在的問題，在勞務(wù)外包用工中仍大量存在，許多外包人員薪資水平低、社會(huì)保險(xiǎn)低、工作強(qiáng)度高、健康與安全風(fēng)險(xiǎn)高，大量人員被排除在勞動(dòng)關(guān)系外，保障遠(yuǎn)不及勞務(wù)派遣工?，F(xiàn)有勞務(wù)外包用工規(guī)定幾乎無(wú)法約束發(fā)包企業(yè)，若不限制發(fā)包方違規(guī)使用勞務(wù)外包，不對(duì)承包方設(shè)立門檻，享用工利益卻不擔(dān)用工責(zé)任的現(xiàn)象還會(huì)延續(xù)。

(四)大量外包人員勞動(dòng)者身份被模糊，不利于工會(huì)組織維權(quán)服務(wù)

大量外包人員被發(fā)包和承包單位排除在勞動(dòng)關(guān)系外，雖以勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源，卻不被認(rèn)為有工資屬性，多被解釋為民事雇傭關(guān)系中的勞動(dòng)報(bào)酬，加之大量包工頭是否具有用人單位主體資格尚不明確，與勞動(dòng)者形成極為松散、極不穩(wěn)定的雇傭勞務(wù)關(guān)系，給工會(huì)組建帶來(lái)制度性難題。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，加入工會(huì)組織的進(jìn)城農(nóng)民工占已就業(yè)進(jìn)城農(nóng)民工的比重僅為13.4%⑩，以農(nóng)民工為主體的外包人員猶如散沙，缺乏工會(huì)組織的保障，各界對(duì)維權(quán)需要工會(huì)力量的呼聲不斷。

四、現(xiàn)有勞務(wù)外包用工制度的缺陷

勞務(wù)外包用工法律制度的缺失，是導(dǎo)致勞務(wù)外包用工無(wú)序擴(kuò)張、外包人員權(quán)益受損的直接原因。

(一)勞務(wù)外包用工勞動(dòng)法律規(guī)范零散，缺乏系統(tǒng)性基礎(chǔ)性內(nèi)容

勞務(wù)外包沒有專門系統(tǒng)的勞動(dòng)立法及規(guī)定，零星見于《勞動(dòng)合同法》及其他規(guī)范性文件，內(nèi)容僅限于個(gè)人承包中責(zé)任的承擔(dān)，如《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第4條，《勞動(dòng)合同法》第94條，以及對(duì)假外包真派遣的處理，如《規(guī)定》第27條。因缺乏勞務(wù)外包用工基礎(chǔ)性規(guī)定，內(nèi)容彼此缺乏連接，關(guān)于外包的覆蓋領(lǐng)域和外包服務(wù)單位的資質(zhì)，勞務(wù)外包與勞務(wù)派遣區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)，特別是發(fā)包方、承包方、外包人員三方的權(quán)利義務(wù)等重要內(nèi)容涉及不足，客觀上形成勞務(wù)外包門檻過(guò)低，使企業(yè)在違規(guī)利用勞務(wù)外包用工上有機(jī)可乘。

(二)既有相關(guān)立法政策重點(diǎn)調(diào)整建筑工程，對(duì)其他領(lǐng)域的勞務(wù)外包用工缺乏規(guī)制

近年來(lái)，建筑工程勞務(wù)外包有序開展，得益于《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《保障農(nóng)民工工資支付條例》等立法政策在發(fā)包方責(zé)任、承包方資質(zhì)、工資支付保障等方面規(guī)定的不斷完備，勞動(dòng)者的權(quán)益保障狀況不斷向好。相比之下，建筑工程領(lǐng)域外違規(guī)勞務(wù)外包用工卻未得到有效治理，《指引》要求的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)外包實(shí)施方案選擇承包方，承包方至少應(yīng)當(dāng)是具備依法成立和合法經(jīng)營(yíng)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他經(jīng)濟(jì)組織，具有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍和固定的辦公場(chǎng)所等諸多要求，因規(guī)范層次較低，在實(shí)務(wù)中沒有得到有效執(zhí)行。例如，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的“包工頭”式外包用工大量存在，外包人員大多歸于民事上的勞務(wù)關(guān)系；承包方違規(guī)轉(zhuǎn)包分包其承包業(yè)務(wù)從中抽成牟利，外包人員的利益被攤薄。隨著勞務(wù)外包用工領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，立法政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注適用于不同領(lǐng)域的勞務(wù)外包用工。

(三)勞務(wù)外包用工性質(zhì)趨于民事化，相關(guān)用工主體責(zé)任缺乏均衡

立法政策在發(fā)包人責(zé)任設(shè)計(jì)上，有“享用人之權(quán)利，而不擔(dān)用人之責(zé)任”之嫌。對(duì)外包員工而言，用人單位分配勞動(dòng)任務(wù)、提供完成勞動(dòng)任務(wù)的手段、發(fā)出指示并監(jiān)督執(zhí)行、支付工資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造利潤(rùn)以及終止雇傭關(guān)系等職能，被一個(gè)以上主體分別或者共同行使，承包方不應(yīng)是唯一責(zé)任人，因其不是勞動(dòng)所創(chuàng)造價(jià)值的唯一直接受益人[9]。按《民法典》合同編相關(guān)規(guī)定，發(fā)包方可以與承包方約定，對(duì)外包人員不承擔(dān)用工主體責(zé)任，“坐享”外包員工勞動(dòng)成果。

當(dāng)涉及總包、分包和層層轉(zhuǎn)包情形時(shí)，發(fā)包人、承包人及所雇傭員工構(gòu)成一種“金字塔”結(jié)構(gòu)，頂端是發(fā)包人，往下依次為總承包人、一級(jí)分包人、二級(jí)分包人……底層分包人，業(yè)務(wù)項(xiàng)目往往由底層分包人及其所雇員工實(shí)際完成。層級(jí)越高，責(zé)任能力越強(qiáng)，從外包員工勞動(dòng)中受益越大，其勞動(dòng)法責(zé)任越輕，甚至不負(fù)責(zé)。層級(jí)越低，責(zé)任能力越弱，從外包員工勞動(dòng)中受益越小，其勞動(dòng)法責(zé)任越重，甚至負(fù)全責(zé)，轉(zhuǎn)而設(shè)法將與勞動(dòng)者的關(guān)系民事化。這種不公平的責(zé)任分配加重了承包人責(zé)任而減輕了發(fā)包人責(zé)任，為企業(yè)優(yōu)先選擇甚至濫用外包用工、規(guī)避勞動(dòng)法責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。

(四)勞務(wù)外包用工行政監(jiān)管不足，相關(guān)主體職責(zé)缺乏銜接

發(fā)包方利用合同自由與承包方約定不承擔(dān)用人主體責(zé)任，承包人與外包人員簽訂名目迭出的民事協(xié)議，將大量外包人員排除在勞動(dòng)關(guān)系外，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)此也難以管控?！秳趧?dòng)合同法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)對(duì)勞務(wù)外包行政監(jiān)管和查處少有規(guī)定，且多為事后監(jiān)督。若要解決勞務(wù)外包用工市場(chǎng)諸多問題，人力資源和社會(huì)保障部門與其他監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍及銜接需要進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上政府發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用也要加強(qiáng)。

再有，勞務(wù)外包行業(yè)自律滯后，缺乏相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)勞務(wù)外包企業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)缺位，對(duì)外包人員權(quán)益關(guān)注不夠，已有的地區(qū)性服務(wù)外包協(xié)會(huì)旨在為相關(guān)企業(yè)提供業(yè)務(wù)咨詢、組織培訓(xùn)、技術(shù)考察和市場(chǎng)開拓等服務(wù)，對(duì)勞務(wù)外包行業(yè)運(yùn)行中的問題沒有采取相應(yīng)管控措施。

五、規(guī)范勞務(wù)外包用工維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的思考建議

黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾作出了全新判斷，指出“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，并提出“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展”。勞動(dòng)法和社會(huì)保障法能否與時(shí)俱進(jìn)，有效規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)中十分活躍的勞務(wù)外包用工形式，保障勞動(dòng)者的基本權(quán)益，與勞動(dòng)者和廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)。作為黨的群團(tuán)組織，工會(huì)工作也必須調(diào)整思路，把工作重心放到促進(jìn)職工群眾的全面發(fā)展上來(lái)，切實(shí)發(fā)揮工會(huì)組織在勞動(dòng)用工方面的監(jiān)督作用，以保障勞動(dòng)力市場(chǎng)健康有序，勞動(dòng)者就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)步提升。為此，提出以下建議：

(一)細(xì)化管理規(guī)定，依法規(guī)范勞務(wù)外包行為

設(shè)立勞務(wù)外包市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)從事勞務(wù)外包的企業(yè)按照業(yè)務(wù)承包范圍及規(guī)模，規(guī)定與其用工責(zé)任相匹配的注冊(cè)資金額度。明確發(fā)包方逃避用工主體責(zé)任的后果，如低價(jià)發(fā)包致承包方無(wú)力承擔(dān)用工責(zé)任的，發(fā)包給無(wú)用工主體資格承包方的，假外包掩蓋真派遣直接指揮管理外包人員的，假外包掩蓋事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的等，視情節(jié)由其直接承擔(dān)或與承包方分擔(dān)用工主體責(zé)任。制止承包方模糊勞動(dòng)關(guān)系、降低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等侵害外包人員合法權(quán)益的行為，要求其確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，履行用人單位各項(xiàng)義務(wù)，并視違規(guī)情節(jié)禁止或限制其參與勞務(wù)外包業(yè)務(wù)。

(二)嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)用工法律制度，堅(jiān)決遏制非法用工行為

堅(jiān)持勞動(dòng)合同用工是我國(guó)企業(yè)的基本用工形式，勞動(dòng)合同制的勞動(dòng)者數(shù)量和比重應(yīng)當(dāng)合理趨穩(wěn)，國(guó)有企業(yè)要帶好頭，不在主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位實(shí)施外包，杜絕假外包真用工等行為。對(duì)于通過(guò)外包名義實(shí)際使用外包人員，根據(jù)實(shí)際仍需用工的，按照“誰(shuí)用工、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，與外包人員依法簽訂勞動(dòng)合同，履行用人單位義務(wù)；不再繼續(xù)用工的，在合理期限內(nèi)妥善做好外包人員退回外包單位善后工作，切實(shí)維護(hù)外包人員合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。

(三)加大勞動(dòng)執(zhí)法力度，保證勞動(dòng)者基本權(quán)益

明確監(jiān)管的行政部門及職責(zé)范圍，以人力資源和社會(huì)保障部門監(jiān)管為主，其他主管部門配合。將承包方履行用人單位責(zé)任情況與企業(yè)信用系統(tǒng)聯(lián)通，建立預(yù)警制度或黑名單制度，通過(guò)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、典型案件發(fā)布、失信企業(yè)公示等多種舉措，限制侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的承包方參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)。推進(jìn)勞務(wù)外包用工實(shí)名制信息化管理，發(fā)包方、承包方做好外包員工用工信息登記等工作，確保發(fā)包方、承包方與外包員工之間信息溝通順暢。加強(qiáng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與就業(yè)登記、社會(huì)保險(xiǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等數(shù)據(jù)的共享聯(lián)動(dòng)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控勞務(wù)外包用工。

(四)探索勞務(wù)外包集體協(xié)商有效形式，穩(wěn)定外包人員勞動(dòng)關(guān)系

探索勞務(wù)外包集體協(xié)商有效形式，將訂立勞動(dòng)合同穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系作為方向，提倡承包方企業(yè)對(duì)標(biāo)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，為外包人員爭(zhēng)取更多權(quán)利。清潔服務(wù)業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、采礦業(yè)、建筑業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)屬于勞務(wù)外包領(lǐng)域的高發(fā)行業(yè)，可開展行業(yè)性、區(qū)域性的集體協(xié)商；互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)可通過(guò)探索確定協(xié)商主體、創(chuàng)新協(xié)商模式開展行業(yè)集體協(xié)商，簽訂行業(yè)性集體合同或協(xié)議，明確行業(yè)用工規(guī)范和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

(五)健全完善工會(huì)組織，切實(shí)發(fā)揮工會(huì)職能

吸納外包人員加入工會(huì)組織，爭(zhēng)取行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))的支持，加快推進(jìn)覆蓋勞務(wù)外包群體的行業(yè)性工會(huì)組織建設(shè)，健全勞務(wù)外包人員入會(huì)組織體系。發(fā)揮工會(huì)組織的監(jiān)督作用，監(jiān)督采用勞務(wù)外包用工企業(yè)的用工方案和崗位清單，要求經(jīng)職工代表大會(huì)討論表決，保留工會(huì)的意見和職工代表大會(huì)的會(huì)議紀(jì)要。監(jiān)督勞務(wù)外包用工的過(guò)程，為維護(hù)外包人員收入、保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)、安全衛(wèi)生、休息休假等權(quán)益發(fā)聲。

注釋

①上海市第二中級(jí)人民法院在判決中指出：“勞務(wù)派遣是指由勞務(wù)派遣單位與被派遣勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，然后向用工單位派出該員工，使其在用工單位的工作場(chǎng)所內(nèi)勞動(dòng)，接受用工單位的指揮、監(jiān)督，以完成勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料的結(jié)合的一種特殊用工方式。而勞務(wù)外包是指企業(yè)將其部分業(yè)務(wù)或職能工作發(fā)包給相關(guān)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)自行安排人員按照企業(yè)的要求完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)或工作?！眳⒁姕忻褚?民)終字第408號(hào)判決書，http：//www.law-lib.com/cpws/cpws_view.asp？id=200402418826(2014)，最后訪問日期2021年3月2日。

②《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)就業(yè)工作的實(shí)施意見》(浙政辦發(fā)〔2020〕19號(hào))指出：“合理設(shè)定無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販管理模式，預(yù)留自由市場(chǎng)、攤點(diǎn)群等經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)。允許電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)約車、網(wǎng)絡(luò)送餐、快遞物流等新業(yè)態(tài)企業(yè)，通過(guò)勞務(wù)外包、加盟協(xié)作等方式，吸納更多勞動(dòng)力就業(yè)。今年年內(nèi)，平臺(tái)就業(yè)人員購(gòu)置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必需工具的，可申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款及貼息?！薄墩憬∪肆Y源和社會(huì)保障廳關(guān)于優(yōu)化新業(yè)態(tài)勞動(dòng)用工服務(wù)的指導(dǎo)意見》(浙人社發(fā)〔2019〕63號(hào))指出：“依法使用多樣化的用工方式。新業(yè)態(tài)企業(yè)通過(guò)勞務(wù)外包、加盟協(xié)作等其他合作關(guān)系等形式，與新業(yè)態(tài)從業(yè)人員簽訂民事協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)合理確定企業(yè)、從業(yè)人員、合作單位的權(quán)利和義務(wù)。”

③參見《全力做好穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)工作措施》(京就發(fā)〔2020〕3號(hào))，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202007/W020200725273061713243.pdf，最后訪問日期2021年3月2日。

④參見《順豐控股股份有限公司2019年年度報(bào)告》，https：//max.book118.com/html/2020/0324/7040014166002124.shtm，最后訪問日期2022年1月21日。

⑤參見《順豐控股股份有限公司2020年年度報(bào)告》，https：//data.eastmoney.com/notices/detail/002352/AN202103171473028273，%E9%A1%BA%E4%B8%B0%E6%8E%A7%E8%82%A1.html，最后訪問日期2022年1月21日。

⑥參見廣東頭條新聞資訊平臺(tái)文章《“網(wǎng)約工”是不是公司員工？法院建議明確“網(wǎng)約工”勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，https：//nfplus.southcn.com/nfapp/index.html，最后訪問日期2021年1月20日。

⑦參見《外出務(wù)工人員就業(yè)狀況調(diào)查》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/rsxw/202011/t20201111_396048.html，最后訪問日期2020年11月11日。

⑧參見新浪財(cái)經(jīng)《持續(xù)虧損！美團(tuán)“包工頭”趣活仍赴美敲鐘，騎手：他們壓榨勞動(dòng)力》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1672007004136793374&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期2020年7月2日。

⑨參見美團(tuán)研究院發(fā)布的《2020年上半年騎手就業(yè)報(bào)告》，http：//www.doc88.com/p-68161807094468.html，最后訪問日期2022年1月21日。

⑩參見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html，最后訪問日期2020年11月2日。