高校資金使用效率研究

翟丹丹 江蘇大學財務處

一、前言

隨著高等院校財務制度改革工作的不斷推進，政府對高校資金使用的管控也越來越嚴格。目前我國高校資金75%以上都來源于國家財政撥款，以江蘇省為例，省教育廳2018 年財政撥款支出2,639,709.31 萬元，占本年支出合計的54.30%；2019年財政撥款支出2,805,553.96萬元，占本年支出合計的52.53%；2020年度財政撥款支出3,139,825.91 萬元，占本年支出合計的57.47%。由此可見，財政撥款金額逐年上升，所占比重也都在省教育廳全年總支出的50%以上。除了國家財政撥款之外，高校資金還來源于教育事業(yè)收入以及其他收入。逐年增加的高校經費投入是資金供需平衡的必然要求，但同時也在資金使用過程中暴露出效率低下的問題，如何物盡其用是每個教育體系工作人員需要反思的問題。

二、高校資金使用效率低下的原因

（一）資金使用效率量化難度大

高校作為教育機構，不以盈利為最終目的，承擔的是教書育人的責任，因此在衡量投入產出關系時，很難科學嚴謹的選擇數據進行對比。人力、物力等都屬于高校的投入指標，但如果單純地用人員數量、工資收入、設施設備等數據來作為投入指標，一方面過于片面，數據完整性不足，另一方面每所高校具體辦學方針和理念都不盡相同，因此對于資金的使用側重點各有不同，難以形成統(tǒng)一的標準。對于產出指標的選取也有同樣的困擾，比如學校的科研成果、學生的綜合能力、教師的職業(yè)發(fā)展等都難以用幾個單一的數據來衡量，且不同高校對于成果的重視程度不一致，比如研究性高校更側重科研成果，如論文、專利技術、國家獎項等，但一些應用型大學卻更重視學生的實踐活動，因此在選取指標時需根據高校實際情況作出調整，這樣就導致最終數據不具有橫向對比性。

（二）預算編制與執(zhí)行匹配程度低

高校預算編制一般由財務處根據以前年度的預算、決算數據對本年度的資金需求作出預測，從而得出每年的資金預算數。在此過程中，學校其他部門參與度低，導致預算編制過程中過于死板，無法充分了解每個學院、學科的真實需求，造成資金分配的不均衡。長期采用這種“閉門造車”式的預算標志方式，各部門對財務處的資金分配方式表示質疑，不利于信息溝通，預算編制工作難以順利開展。

目前各高校在預算執(zhí)行方面的政策仍停留在基本都規(guī)章制度層面，缺乏約束力。學院、部門以申請更多的經費為目的，但在經費的使用過程中不追求效益最大化，只求數量，不求質量，報銷過程中出現很多不合理的支出。學院申請經費的目的是為了花錢，而非為了做好教學、科研工作，長此以往，雖然每年的資金投入量在不斷地增加，但效果甚微。更有一些項目自從申請到經費以來，支出只有寥寥數筆，到了資金收回的時點才發(fā)現項目中依然剩余大筆經費沒有使用，有些部門為了避免經費被回收，在極短的時間內想方設法消耗大量資金，以為自己挽回了損失，但這種缺乏長期和全面規(guī)劃的資金使用方式，難道不是另一種形式的資源浪費嗎？在前期資金預算的過程中，沒有從整體角度考慮資金的優(yōu)化配置，造成資金分配不合理，后期在資金使用過程中，又缺乏對預算執(zhí)行情況的管控措施和評價機制，這種“重申請，輕執(zhí)行”的策略不僅降低了資金使用效率，而且使得高校的整體氛圍變得急功近利，無法真正投身于教育、科研事業(yè)中。

（三）內部控制機制不完善

第一，資金使用效率的績效評價制度不完善?，F階段大多數高校并沒有系統(tǒng)全面的評價資金使用效率的體系，而在實際經費使用過程中，項目從申請到最后的回收經費，硬性規(guī)定主要是看資金使用百分比，但是資金使用量并非科學的評價經費使用效率的關鍵指標，有時甚至會起到相反的效果，為了表明經費確實被“用在了刀刃上”，過度追求更快地消耗資金，雖然在賬面上顯示資金確實都已被消耗，但對學生、學校的貢獻卻難以計量。第二，財務對資金使用的審核力度不足。隨著資金量的激增，財務已逐漸偏向于基本財務核算為主，難以將精力分散到預算、審核和監(jiān)督中。一方面，報銷單據的數量與日俱增，為了提高報銷到賬速度，大量的財務工作人員在拼命追求速度，對于一些模棱兩可的報銷業(yè)務抱有隨意的態(tài)度，財務工作人員對于同一事項的處理口徑不一致，加大了師生與財務工作人員的矛盾。另一方面，財務處在資金預算過程中沒有充分考慮各部門真實的資金需求量，在經費到賬以后，催促各部門盡快完成經費預算的使用，更加劇了整體激進的資金使用風氣。第三，大數據化的會計環(huán)境未建成，審計難度大。各高?，F階段已建成完備的電子檔案的少之又少，因為前期需要投入大量人力、物力、財力對報銷單據進行歸檔、整理、分類、上傳，對票據的規(guī)范性要求很高，需要全體師生的共同配合，且在短期內成效不明顯。高校多年的累積會計憑證、賬簿多以紙質為主，在審計過程中，需要翻越大量的憑證和單據，積年的憑證由于數量巨大，在保存過程中出現了丟失、毀損等問題，數據完整性不高，往往審計一項需要翻閱幾百張憑證，審計難度大效率低，且發(fā)現的問題不全面。

三、提高高校資金使用效率的改進建議

（一）加強對預算執(zhí)行過程的控制

第一，完善考核制度。從事前審批、事中控制、事后考核三個維度進行考核，事前對于預算申請過程需制定詳細的審批制度，對于不合理的預算申請不予批復，不能抱著多多益善的錯誤觀點，而是要寧缺毋濫；事中控制時不僅要對報銷業(yè)務的內容、性質、經濟實質進行審核，還要判斷報銷事項與項目的相關性程度，對于不同的資金來源的經費審核力度要做到一視同仁，不因為項目經費來源、審計強度、是否結題等因素影響審核力度。報銷完成后，對項目再進行復查，以此檢測前兩步的有效性，對于發(fā)現的漏洞及時更正。第二，定期對預算執(zhí)行情況進行核查。一方面，定期對各項目經費使用百分比進行考核，在實際經費使用過程中，存在不少前期不使用資金，中后期為了趕在經費回收之前盡快使用而隨意耗用經費的現象，因此需要定時對所有項目經費使用情況進行考核，并以此作為日后申請經費的重要考核指標，從源頭上杜絕經費的不當耗費。另一方面，強化事中資金審核流程。按照支出金額大小以及經濟業(yè)務類型的不同，對資金使用進行專人審批制度，比如采購過程中對于金額較大的業(yè)務，每個部門制定審核員對業(yè)務的合理性進行審核，能更好地從專業(yè)的角度考察采購的經濟效率。第三，健全預算審批獎懲制度，將責任落實到個人。資金從申請、下?lián)?、?zhí)行、回收的過程中，涉及多個部門的共同協(xié)作，但風險多集中在財務層面，因此在執(zhí)行過程中，需要財務人員更謹慎的對資金的使用過程進行審核，嚴格按照報銷流程的規(guī)章制度，做到一視同仁，日后在審計過程中，將預算執(zhí)行不當的情況落實到每個制單、審核的財務人員，確保在資金使用的最關鍵一步做好把控。

（二）加快推進財務云服務平臺的建設

當下的經濟環(huán)境下，大數據技術與財務核算的融合更有利于高校資金使用效率的提升。建成云服務平臺可以從五個方面著手實施：（1）建立會計電子檔案，將財務信息數據化，更直觀且便于翻閱。所有的原始發(fā)票、憑證、賬簿全部電子化，減少紙質信息的使用，更便于管理和保存，降低了審計工作的難度，提高了差錯更正的精度。（2）通過系統(tǒng)的不相容崗位權限設置，實現財務工作人員真正意義上的權責分離，使責任到人的制度得以實現，且對于工作崗位的職責劃分更加細化、專業(yè)。（3）逐步實行線上電子審批制度。高校的資金審批程序往往過于繁雜，辦理一項業(yè)務需要經辦人在不同的部門之間輾轉，有時候會因為部門領導的特殊情況無法及時審批，浪費時間和精力不說，還會因為溝通不當等問題導致矛盾的加劇。在全校范圍內實行線上審批，讓報銷流程更透明、直觀，減少經辦人與財務工作者的摩擦，節(jié)約雙方時間，也不會因為某一個環(huán)節(jié)的銜接而耽誤整體業(yè)務的流程。（4）建立監(jiān)督數據庫，各項業(yè)務的流程做到公開、透明，接受全體人員的監(jiān)督。推出線上客服，減少師生不同部門之間的無效溝通，提供點對點指導，也能在第一時間了解訴求，便于數據庫的進一步完善。（5）結合全校各部門，如學工處、信息化處、人事處、招標辦等制定動態(tài)、全局的資金使用規(guī)范制度。高校資金使用效率的提升不僅是財務處的任務，更需要結合不同部門，從不同的專業(yè)角度分析，保證各部門的有效銜接。通過大數據和云服務平臺的結合可以實現對科研工作者的資金偏好分析，定向推送予其偏好相符的科研最新政策，更精準地為全校教職工服務。

（三）完善資金使用效率評價指標

1.定性指標與定量指標結合的評價制度。評價一所高校資金使用效率主要是看投入與產出的關系，投入指標包括基本人員工資支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、資本性支出等，支出指標包括學校基礎設施建設水平、師資教學力量、學生總體素質等多項定性與定量相結合的指標。結合各高校實際情況，因地制宜選擇能反映高校實際情況的定性、定量指標，而非單一的某一項數據，形成最終的分析評價報告。

2.一般性指標與特殊性指標靈活地運用。高校的社會屬性決定了其特殊的資金使用模式，從來源上看，一般以財政撥款為主，自籌、捐贈為輔，從使用途徑來看，資金多流向教學、科研用途，這些性質決定了高校的一般指標的類似性。但高校的不同研究特色又導致其在指標選擇上具有特殊性，比如研究型高校與應用型高校在投入指標的選擇上就大不相同，研究型大學側重于加重科研經費的投入，而應用型大學更側重在實踐環(huán)節(jié)的投入。

（四）構建完善的內部控制制度

內部控制制度貫穿于高校所有活動中，只有形成一套完備的內控機制，才能及時發(fā)現日常經濟業(yè)務活動中存在的弊端。高?？梢詮囊韵聨讉€具體方面對內控制度進行完善：（1）預算申請中引入預評審制度，對列支的不合理的支出不予批復，且將前期審批中的問題進行登記，總結共通性問題，作為日后完善預算審批流程的依據。（2）建立以項目負責人為中心的責任制，核查項目負責人是否具有優(yōu)化資金使用效率的能力，建立電子誠信檔案，對項目執(zhí)行過程中出現的資金使用不實、不當、舞弊、以各種緣由套取項目資金等行為進行記錄登記，納入對項目負責人的年度考核中，根據實際情況給予懲處，堅決抵制各種形式的資源浪費。但是對資金使用狀況良好、積極投身科學研究的工作人員也需要給予應當的鼓勵，在全校范圍內打造高效、科學的學術氛圍，形成良性循環(huán)。（3）內部控制與外部監(jiān)管相結合。高校需要接受公眾對其資金使用狀況的監(jiān)督與審核，而內部監(jiān)管作為第一道關卡，需要定期、不定期地進行專項、全面的核查。對特殊的經濟科目進行不定期、專項核查，如業(yè)務接待費、會議費、培訓費等，對報銷中常見的經濟科目進行定期、全面的核查，如差旅費、辦公費、版面費等。（4）健全超預算預警機制，預算申請后在實際執(zhí)行過程中會遇到預算與實際報銷不能完全匹配甚至會發(fā)生超支的情況，預算調整情況需要經過審核，如確實是項目資金使用需求予以審批，如果只是為了增加不合理、不必要的資金支出則不應批復。對于預算超支的情況進行嚴格的審批和論證，并納入項目完成情況的考核中。

四、結語

從傳統(tǒng)角度看來，高校是國家的教育重地，不以營利為目的，因而國家投入的大量資金無須以效率為導向，這可能導致高校資金管理疏漏，無法成為提升科研實力的搖籃，反而造成財政資金的濫用、浪費。如果高校能全面提升自身管理模式，以財務處為起點，成為銜接學校各部門之間的橋梁，從全局角度分析高校資金的使用，協(xié)助各院校、部門共同建立起高效、有序的資金使用環(huán)境，才能真正意義上實現資金的精細化和廉潔化管理。