疾控中心內(nèi)部控制問題分析及其制度完善研究

沈艷 東臺市疾病預(yù)防控制中心計劃財務(wù)科

改革開放以來，我國社會生產(chǎn)水平、經(jīng)濟(jì)水平、科學(xué)技術(shù)等各項(xiàng)領(lǐng)域均取得了非凡的進(jìn)展，人民生活水平以及生活環(huán)境都得到了質(zhì)的飛躍。但是社會急速發(fā)展導(dǎo)致社會各項(xiàng)行政事業(yè)單位在行使自身職權(quán)以及履行職責(zé)過程中出現(xiàn)了各種問題，因此需要改進(jìn)管理方式，內(nèi)部控制則成為了當(dāng)下行政單位的重要管理工具[1]。疾控中心是目前少有的享受完全財政支持的單位，因?yàn)槠渑c目前的醫(yī)療體系、社會環(huán)境深度嵌套，因此其社會職責(zé)與基本職能快速發(fā)展，能夠滿足社會需求[2]。但因既有全額撥款體制導(dǎo)致疾控中心的財務(wù)系統(tǒng)在一定程度上被邊緣化，同時存在財務(wù)工作人員一定程度上的能力欠缺與財務(wù)制度先天的不足。疾控中心還有一定的外部盈利項(xiàng)目，如微生物檢測、疾病治療等特定項(xiàng)目的實(shí)施。兩種不同性質(zhì)的資金來源導(dǎo)致了實(shí)際疾控中心財務(wù)管理秩序稍顯不足。這不但制約了疾控中心的工作效率，影響了社會效益，而且還影響到財務(wù)信息的真實(shí)、可靠性，而在現(xiàn)代管理中，財務(wù)系統(tǒng)與整個單位的內(nèi)部管理存在直接關(guān)聯(lián)，任何項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)均需要財務(wù)管理予以支持，因此良好的財務(wù)管理對于內(nèi)部管理具有重要價值。內(nèi)部控制是一種為了提升對于行政事業(yè)單位的管理而提出的理念，我國于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行版）》以推動相關(guān)行政事業(yè)單位的體系建設(shè)，但是由于實(shí)際工作過程中部分單位的落實(shí)不夠到位，或者實(shí)際效果不理想。十八大后，我黨加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政、反腐敗工作，空前的重視權(quán)力監(jiān)控運(yùn)行與內(nèi)部管理機(jī)制的建設(shè)[3]。疾控中心在近些年開始將內(nèi)部控制建設(shè)作為重要工作推進(jìn)，但由于時間較短，各類問題多有出現(xiàn)；部分機(jī)構(gòu)即便是順利的開展了內(nèi)部控制工作，效果也相對一般。受可借鑒案例偏少、技術(shù)支持不足、理論指導(dǎo)不足等諸多因素影響，即便是疾控中心想要優(yōu)化自身的內(nèi)部控制，也無從下手。而且在當(dāng)下上級部門頻繁檢查下，部分單位甚至出現(xiàn)造假現(xiàn)象。

一、內(nèi)部管理制度的發(fā)展

國外的社會經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展已經(jīng)具有一定的歷史，其對于內(nèi)部管理體系的研究時間也較長，歐美各國對于內(nèi)部控制體系的建設(shè)的廣度與深度均相對較高。以美國為例，其COSO出臺了多項(xiàng)內(nèi)部控制體系的相關(guān)文件，如《內(nèi)部控制監(jiān)督指南》等，故其在目前的經(jīng)營管理中處于相對領(lǐng)先地位，資源與成果均相對豐富。但是歐美等各國對于內(nèi)部控制體系的建設(shè)相對偏向于盈利性運(yùn)營單位，例如2016年，Mohammed Sal eh以制造業(yè)為觀察對象，對其的內(nèi)部舞弊進(jìn)行分析，以研究內(nèi)部控制體系的建設(shè)與運(yùn)營。Maulana Rizky則是以學(xué)校運(yùn)營進(jìn)行管理，此外還有HAWAII-Rawhide等以銀行為觀察對象進(jìn)行分析。上述均是些成果較高的分析研究，但是其觀察目標(biāo)與我國的行政事業(yè)單位存在差異，而且上述研究實(shí)際上相對受資本以及投資者的影響較大，被研究樣本一般不具備行政職權(quán)，因此對其進(jìn)行參考需要謹(jǐn)慎進(jìn)行[4]。

雖然近些年國外的研究偏向于盈利性機(jī)構(gòu)，但是其在早期的研究中則相對側(cè)重政府機(jī)構(gòu)。1983年Ronald J Points等學(xué)者構(gòu)建了內(nèi)部控制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后，各類政府機(jī)構(gòu)快速對其進(jìn)行引進(jìn)，在2012年Calderon的分析中，觀察到內(nèi)部控制建立有助于正常財政職能的合理應(yīng)用，降低其在實(shí)際管理過程中的風(fēng)險。此外還有其他學(xué)者也觀察到內(nèi)部管理控制的建設(shè)可以極大程度的推動財務(wù)制度的健全，并且降低財政收入與支出的不穩(wěn)定[4]。但是仍然對于行政事業(yè)單位的職權(quán)行使問題存在分析較少的問題。

二、內(nèi)部管理對于疾控中心的價值

疾控中心主要職能是滿足國家及地方對一些疾病進(jìn)行預(yù)防控制，其的經(jīng)營屬性相對較低，且運(yùn)行情況受社會及國家的監(jiān)督，但同時社會大眾的審計水平有限，國家監(jiān)管力度較為寬松。造成了疾控中心職能行駛良好，但是內(nèi)部管理較為混亂。尤其是各類資金的管理與使用，因此針對疾控中心的管理，最優(yōu)先解決了就是財務(wù)問題混亂，而內(nèi)部管理可以良好的對財務(wù)問題進(jìn)行解析，良好的內(nèi)部管理可有效得保證相關(guān)資金的合理規(guī)劃、科學(xué)配置、合理使用，以達(dá)到在相等消耗下節(jié)約資金，達(dá)到拓展疾控中心的可開展活動范圍，同時提升其對于社會公共安全衛(wèi)生支持的財政充裕。另外，內(nèi)部控制可有效的對會計信息進(jìn)行管理，提升其的真實(shí)性、完整性，在配合內(nèi)部控制對單位內(nèi)各部門的聯(lián)系，可以有效對信息進(jìn)行串聯(lián)，提升財務(wù)、會計的工作質(zhì)量，同時還可以讓彼此之間形成制約，進(jìn)而對單位經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)范。但是大多數(shù)情況下有財政支持的疾控中心對于內(nèi)部管理較為忽視，認(rèn)為內(nèi)部控制是財務(wù)部門的職責(zé)，不需要其他部門參與，而財務(wù)部門在疾控中心存在被邊緣化的可能，導(dǎo)致工作開展困難。但是實(shí)際上疾控中心內(nèi)部的各制為對其的職責(zé)認(rèn)知度較低，尤其是行政崗位，在國家財政的支持下，風(fēng)險意識淡薄。因此對其進(jìn)行分析，優(yōu)化具有重要價值[5]。

疾控中心是我國社會主義制度下一種相對特殊的社會機(jī)構(gòu)，其職能是為社會提供服務(wù)、預(yù)防與控制疾病，保證社會的正常、穩(wěn)定、良好的運(yùn)轉(zhuǎn)。屬于非盈利性機(jī)構(gòu)。其與一般的企業(yè)存在較大的差異，既沒有其他機(jī)構(gòu)與之競爭，也不需要進(jìn)行生產(chǎn)銷售；財政全額撥款，不存在資金壓力。因此需要實(shí)施一套有效的管理方案，使其正確的發(fā)揮自身的職能，以保證社會運(yùn)轉(zhuǎn)，推動經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步。

三、當(dāng)下疾控中心普遍存在的內(nèi)部控制問題

（一）制度缺失

疾控中心的內(nèi)部控制實(shí)際上與疾控中心本身的社會職能與構(gòu)建情況存在一定的不符，而且在進(jìn)行建設(shè)的時候大多數(shù)的內(nèi)部控制體系均缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，繼而其內(nèi)部控制制度完善程度較低。在財務(wù)方面沒有對固定資產(chǎn)采購、大額支出對應(yīng)科學(xué)安排，再加上多數(shù)疾控中心的采購屬于辦公支出，資金來源于財政，在管理時往往存在缺漏現(xiàn)象。該情況說明事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建設(shè)不健全，缺乏風(fēng)險控制系統(tǒng)與能力。財務(wù)制度的缺失，導(dǎo)致在執(zhí)行一些工作時，存在明顯的鋪張浪費(fèi)，對工作項(xiàng)目的成功率以及價值缺乏判斷與分析，除了滿足社會疾病預(yù)防控制的工作外，其他項(xiàng)目多具有隨意性，社會價值不明。另外管理系統(tǒng)的制度制失還造成在一些具有風(fēng)險的項(xiàng)目，如疾病篩查中，其沒有為相關(guān)人員做好風(fēng)險排查工作。

（二）財務(wù)管理秩序稍顯不足

因?yàn)樽泐~撥款的問題，再加上一些新的項(xiàng)目可以直接向財政部門申請撥款，導(dǎo)致實(shí)際上需要仔細(xì)客觀進(jìn)行的項(xiàng)目資金審核、資源審查、價值意義的分析上存在一定的缺失，該情況表明財務(wù)管理在疾控中心的管理中重要性明顯降低。同時主要領(lǐng)導(dǎo)以及工作人員認(rèn)為撥款夠用就行，因此雖然有一部分的疾控中心建立了費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，但是其落實(shí)存在一定的困難。同時疾控中心的辦公消耗項(xiàng)目較多且相對混亂（包含大量的儀器、試劑、試劑制配劑、實(shí)驗(yàn)室物品），而且有一些一次性物品，部分情況下需要應(yīng)對外部事件處理（疾病篩查），進(jìn)行特殊消耗。導(dǎo)致實(shí)際實(shí)施的時候存在報銷金額與報銷項(xiàng)目不一致，差異較大[6]。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善

疾控中心加強(qiáng)內(nèi)部控制需要完善其監(jiān)管機(jī)制，如果缺乏完善可行的監(jiān)管機(jī)制，整個內(nèi)部控制系統(tǒng)則無法理想運(yùn)行。缺乏對單位財務(wù)控制及固定資產(chǎn)管理，會造成財務(wù)情況混亂，無法有效的合理利用資金。同時缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制表面化、形式化，整個內(nèi)部控制體系的實(shí)際效果顯著降低。

部分疾控中心單位內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺乏獨(dú)立性。通過加強(qiáng)外部監(jiān)督可以促進(jìn)單位完善內(nèi)部控制，但部分行政事業(yè)單位由于缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，從而無法發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。部分行政事業(yè)單位沒有將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，沒有形成豐富的監(jiān)督形式。

（四）控制活動開展意識薄弱

目前多數(shù)疾控中心的內(nèi)部控制活動雖然有開展，有一定的了解，但是其未能深入掌握其實(shí)施的具體過程，再加上內(nèi)控意識薄弱，重視程度不足，導(dǎo)致在指定內(nèi)部控制管理流程時相對薄弱，不夠完善。尤其是財務(wù)工作，在當(dāng)下財政撥款審查逐漸嚴(yán)格情況下，疾控中心的一線財務(wù)工作人員存在簡化流

程，對于相關(guān)規(guī)則不夠熟練的情況，而上級領(lǐng)導(dǎo)對此相對忽視，缺乏重視，導(dǎo)致其的內(nèi)部控制體系不夠規(guī)范[7]。

四、優(yōu)化建議

（一）健全組織架構(gòu)

基于當(dāng)下疾控中心內(nèi)部管理對于財務(wù)系統(tǒng)的忽視，導(dǎo)致多數(shù)組織架構(gòu)不健全的情況，應(yīng)當(dāng)推動單位領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)部控制體系的建設(shè)觀念與時俱進(jìn)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)健全組織架構(gòu)，也就是保證在疾控中心財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)中必須各崗位有專人負(fù)責(zé)，而且要求其能夠掌握相關(guān)的財務(wù)工作知識，做到人崗相適。完善工作機(jī)制，疾控中心在進(jìn)行各項(xiàng)內(nèi)部控制過程中，需要合法、合規(guī)、符合流程，實(shí)行合規(guī)管理，盡可能的降低風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險。另外還需要對部分重要工作進(jìn)行責(zé)任落實(shí)制，由專人負(fù)責(zé)。對于主要業(yè)務(wù)需要加強(qiáng)控制，對于一線基層工作人員需要加強(qiáng)對其培訓(xùn)，使其在行使自身職權(quán)的時候，確保合理、合規(guī)、合法。對于采購業(yè)務(wù)需要重點(diǎn)審查，進(jìn)行逐步規(guī)范，應(yīng)先預(yù)算、后計劃、再采購，嚴(yán)格執(zhí)行管財不購，采購不驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，使其職權(quán)分離，降低舞弊風(fēng)險。

（二）健全審批制度

審批制度是絕大多數(shù)單位保證資金合理應(yīng)用，做到來去明確的方式，但是疾控中心的審批制度建設(shè)完善性較差，不少部門可以通過各方式繞開審批制度，導(dǎo)致管理婚戀。因此疾控中心應(yīng)當(dāng)建立完善的審批制度，明確各個職業(yè)的審批權(quán)限，批準(zhǔn)的范圍、授權(quán)審批層次、授權(quán)審批程序和授權(quán)審批責(zé)任。同時對常規(guī)業(yè)務(wù)的常規(guī)授權(quán)也要予以優(yōu)化性建設(shè)，降低審批流程，規(guī)范審批制度。而對于重大事件應(yīng)當(dāng)設(shè)置特別事件審批授權(quán)規(guī)則，在遇到重大事件時可快速啟用。

（三）落實(shí)關(guān)鍵崗位與關(guān)鍵人員責(zé)任制

疾控中心的崗位必須明確以下制度，關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限、考核與獎懲、輪崗制度；在上述基礎(chǔ)上不能使做到分權(quán)制約，決策與執(zhí)行，記錄與監(jiān)督，財務(wù)與出納，使用與記錄，不將不相容崗位進(jìn)行混崗，嚴(yán)格執(zhí)行分離制度。為避免關(guān)鍵崗位長期受一個或幾個人把持，對關(guān)鍵崗位定期輪崗，做到規(guī)范化、制度化。針對關(guān)鍵人員，任用符合任職條件的人員，把好資質(zhì)關(guān)。對于關(guān)鍵崗位的工作人員需要定期組織其進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，促使其及時、準(zhǔn)確、全面的掌握國家相關(guān)法律法規(guī)；還應(yīng)當(dāng)對其的專業(yè)技能進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)，以保證其工作效率和效益；要加強(qiáng)職業(yè)道德和黨紀(jì)政務(wù)條例教育，時刻繃緊廉潔從業(yè)這根弦。

（四）完善采購業(yè)務(wù)

隨著國家廉政防腐政策的加速推進(jìn)，目前政府采購已經(jīng)逐漸走向正規(guī)化，貪腐問題得到了一定程度的抑制。但是行政事業(yè)單位的采購不單單是貪腐問題，合理、合規(guī)、合法的采購能夠有效促進(jìn)行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提升其的社會公信力。而操作不當(dāng)?shù)牟少弰t會直接影響行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此在進(jìn)行采購過程中，也需要加強(qiáng)內(nèi)部管理控制，疾近中心應(yīng)當(dāng)遵循“先預(yù)算、后計劃、再采購”流程，科學(xué)的進(jìn)行行政事業(yè)單位的采購規(guī)劃，先預(yù)算可以確認(rèn)自身采購項(xiàng)目的資金池，依據(jù)資金池可以計劃采購該資金范圍內(nèi)合理、合適的相關(guān)物品，而后采購則是執(zhí)行。但是在該過程中，需要嚴(yán)格進(jìn)行財務(wù)管理人員與采購人員分離，采購人員與驗(yàn)收人員分離，并且制定明確的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，杜絕輕驗(yàn)收、重采購的思維，部分情況下可邀請專業(yè)的工作人員來驗(yàn)收采購物品。對于簽訂了采購合同的，需要依據(jù)合同逐條驗(yàn)收，對于重大采購項(xiàng)目，需要組建包含專業(yè)人士的驗(yàn)收團(tuán)隊(duì)，邀請相關(guān)技術(shù)專家進(jìn)行驗(yàn)收，且需要取得驗(yàn)收合格報告。

五、小結(jié)

疾控中心的管理是否合理、合規(guī)對于疾控中心的發(fā)展以及其履行當(dāng)?shù)丶膊☆A(yù)防與控制的社會職責(zé)具有重要價值。在早期足額撥款制度的影響下疾控中心對于財務(wù)系統(tǒng)的邊緣化導(dǎo)致其未能及時跟上疾控中心的管理改革，導(dǎo)致當(dāng)下管理混亂。而受到近些政策轉(zhuǎn)向以及社會公民對于疾控中心的關(guān)注度提升，優(yōu)化其內(nèi)部管理具有重要價值。