關(guān)于PPP模式下項(xiàng)目財務(wù)管理問題探討

楊大琴 雅安國潤供水有限公司

獨(dú)立性是區(qū)別PPP模式下的項(xiàng)目財務(wù)管理與傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目財務(wù)管理的指標(biāo)之一，本身具備公益性特點(diǎn)，難以明確界定財務(wù)管理目標(biāo)，導(dǎo)致其在項(xiàng)目管理中存在著諸多問題，所以，以PPP模式下的項(xiàng)目財務(wù)管理為主題展開分析論證有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在PPP模式下加強(qiáng)項(xiàng)目財務(wù)管理，不僅能夠有效提升財務(wù)管理流程的規(guī)范性，提升整體的財務(wù)管理水平，而且還有利于社會資本和政府更大化地獲取所需利益，有利于政府樹立良好的社會形象，提升執(zhí)政能力，是社會資本實(shí)現(xiàn)長效可持續(xù)發(fā)展的有效手段之一。

一、PPP概述

（一）概念

PPP模式是政府與社會資本之間通過特許經(jīng)營，股權(quán)合作等形式建立的一種利益共享、風(fēng)險分擔(dān)、長期合作的一種模式，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)（缺口補(bǔ)助）”獲得合理投資回報，一般被用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。在PPP模式下，政府和社會資本各司其職，社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并在相關(guān)工作結(jié)束后獲取相關(guān)收益，政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)管價格、質(zhì)量等，在確?；A(chǔ)設(shè)施質(zhì)量達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（二）特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程主要包含項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交這五個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的財務(wù)管理并不是一成不變的，而是存在明顯的差異性，必須明確PPP模式下項(xiàng)目財務(wù)管理的具體特點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)展開分析論述。

第一，復(fù)雜性。與一般項(xiàng)目相比較，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作的過程中面臨著更加復(fù)雜多變的財務(wù)管理環(huán)境；

第二，差異性。傳統(tǒng)的項(xiàng)目財務(wù)管理最終的目標(biāo)在于追求利潤最大化，PPP項(xiàng)目財務(wù)管理的目標(biāo)與之對比有著明顯的差異，其在確定財務(wù)管理目標(biāo)的過程中，必須考慮民眾的承受能力，以降低定價的盲目性；

第三，注重風(fēng)險防控。針對PPP項(xiàng)目，主要有兩方面的投入資金，一是政府投入的有限資金，二是社會資金投入的項(xiàng)目建設(shè)資金，相對而言，其所投入的資金數(shù)額較大，且建設(shè)周期相對較長，在建設(shè)過程中需要加強(qiáng)項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險防控，降低風(fēng)險發(fā)生的不確定性，以確保項(xiàng)目在規(guī)定時間內(nèi)按時完成；

第四，確定性。PPP項(xiàng)目在竣工后，需要嚴(yán)格按照要求和流程，在期限內(nèi)將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府部門或者是由政府所指定的接受人。

二、PPP模式對于項(xiàng)目財務(wù)管理的重要性

在PPP模式下加強(qiáng)項(xiàng)目財務(wù)管理，不論是對國家資本而言，亦是對社會資本來講，都有著重要影響和作用。從國家資本角度來講，能夠有效緩解政府資金投入壓力，從社會資本角度來講，能夠幫助企業(yè)提升資金使用效率，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健運(yùn)營發(fā)展。與以往陳舊的財務(wù)管理模式相比，PPP模式下的項(xiàng)目財務(wù)管理不僅能優(yōu)化國家整體利益，還能為企業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮重要作用，是實(shí)現(xiàn)國家資本與社會資本合作共贏的重要舉措。

三、PPP模式現(xiàn)階段存在問題

（一）會計核算管理辦法不明確

近年來，PPP項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上快速增加，但在項(xiàng)目會計核算層面的發(fā)展時間較短，處于摸索期，沒有針對性的會計核算準(zhǔn)則，會計核算管理存在一定的漏洞。如對于建成投產(chǎn)的實(shí)物資產(chǎn)由于政府擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，企業(yè)擁有特許經(jīng)營許可權(quán)，在進(jìn)行資產(chǎn)的歸類與核算時要滿足資產(chǎn)的定義、合同的條款以及項(xiàng)目的性質(zhì)，會計科目核算是按固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)還是金融資產(chǎn)核算，都沒有一定的針對性。

（二）融資困難

在PPP項(xiàng)目中資本金的投入一般只占整個投資的20%～40%，其余則需要進(jìn)行大量的社會融資，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP一般依靠項(xiàng)目的收益權(quán)進(jìn)行融資，融資金額大，由于PPP項(xiàng)目存續(xù)時間長、投資大、回收期限長，與金融機(jī)構(gòu)的供給期限不匹配，存在未來付費(fèi)不足以覆蓋本息的風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)會對項(xiàng)目的運(yùn)營能力存疑，這在一定程度上加大了PPP項(xiàng)目融資的難度。

（三）缺乏完善的風(fēng)險控制系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目合作期限長，涉及內(nèi)容和環(huán)節(jié)比較多，不管是在PPP項(xiàng)目前期的建設(shè)中，還是后期的運(yùn)營過程中都面臨不少風(fēng)險，如建設(shè)過程中的成本超支風(fēng)險，運(yùn)營過程中由于政府不能按時足額撥付缺口補(bǔ)助的財務(wù)風(fēng)險等，都尚未建立完善的風(fēng)險控制系統(tǒng)，影響著后續(xù)工作開展。

（四）成本管理不夠重視

成本控制水平在一定程度上直接決定著項(xiàng)目是否能夠獲得預(yù)期收益和政府缺口補(bǔ)助，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，政府和社會資本都應(yīng)提高對成本控制的重視程度，以獲取更大化的經(jīng)濟(jì)收益。但在具體工作中，由于對PPP項(xiàng)目預(yù)計的全生命周期成本與實(shí)際情況存在很大差異，成本控制的重視度不足，致使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人忽視項(xiàng)目成本控制，沒有提前針對項(xiàng)目建設(shè)方案制定相應(yīng)的成本控制措施，不利于項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）項(xiàng)目提前終止，合作存在不確定性

PPP項(xiàng)目合作期限長，涉及環(huán)節(jié)多，所以導(dǎo)致PPP項(xiàng)目提前終止的因素有很多種，比如政府決策措施、政府付款時出現(xiàn)違約現(xiàn)象、需求預(yù)測不準(zhǔn)確、操作的規(guī)范性不足、市場需求變動等。項(xiàng)目提前終止不僅會對公共服務(wù)的提供造成一定的消極影響，同時也會對政府和社會資本帶來重大損失。

（六）財務(wù)管理決策的權(quán)威性有待提升

在PPP模式下，項(xiàng)目公司主要是提供公共產(chǎn)品服務(wù)，公眾是其最終的服務(wù)對象，從實(shí)際情況來講，公共利益代言人，換句話來講即“公共部門”是項(xiàng)目公司實(shí)際的服務(wù)對象。政府財政預(yù)算資金是項(xiàng)目公司未來資金流入的主要渠道之一，在項(xiàng)目采購活動完成后，政府會授權(quán)“公共部門”作為項(xiàng)目的實(shí)施方參與公司的日常管理，但在實(shí)際工作中，其在項(xiàng)目公司管理中的參與效率低下，甚至是淪為“隱形人”。一般會委托平臺公司作為出資代表代為出資，雖然從理論上來講，其身份和地位與股東社會資本方處于同一水平線，并具備行使股東的權(quán)利，因此這是導(dǎo)致項(xiàng)目公司存續(xù)期間在財務(wù)管理層面出現(xiàn)重大決策權(quán)威性較低的根本原因。

（七）復(fù)合型人才儲備不足

我國的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，普遍存在建設(shè)周期較長特點(diǎn)，所涉及的內(nèi)容和環(huán)節(jié)都相對復(fù)雜多樣。再加上PPP模式在我國運(yùn)用時間較短，現(xiàn)仍處于探究摸索階段，政府和社會資本對其的認(rèn)知存在一定的局限性和片面性，且缺少充足的復(fù)合型人才儲備。

四、改善PPP模式下進(jìn)行財務(wù)管理的建議

（一）提高業(yè)務(wù)處理和會計核算體系的規(guī)范性

一方面，項(xiàng)目公司應(yīng)梳理業(yè)務(wù)處理流程，提高流程的規(guī)范性，財務(wù)人員嚴(yán)格按照相關(guān)要求開展工作，以提高項(xiàng)目活動的科學(xué)性與有效性；另一方面，優(yōu)化和健全會計核算體系。第一，財務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格按照合同的相關(guān)內(nèi)容，在遵循內(nèi)部規(guī)章制度的基礎(chǔ)上有序開展相關(guān)工作；第二，項(xiàng)目公司需要在內(nèi)部積極營造良好的工作氛圍，為各項(xiàng)工作開展奠定環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）擴(kuò)寬融資渠道，降低融資成本

在PPP模式下，政府在PPP項(xiàng)目中投入的資金是有限的，為了確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，社會資本應(yīng)擴(kuò)寬融資渠道，降低對單一融資渠道的依賴。一方面，政府和社會資本應(yīng)加強(qiáng)合作，構(gòu)建一套符合自身融資管理需要的擔(dān)保體系，這樣既能夠在融資層面獲取更多的支持，又能夠有效降低企業(yè)在資金投入層面所面臨的風(fēng)險，有效降低項(xiàng)目提前終止的可能性，還能夠提高資金監(jiān)管水平。同時，政府和社會資本還應(yīng)充分利用信息技術(shù)，不斷優(yōu)化和完善擔(dān)保體系，確保其向著多元化和多功能化方向發(fā)展，進(jìn)一步加快資金運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，社會資本應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，選擇適用的融資方式進(jìn)行組合使用，如發(fā)行債券等，并加強(qiáng)融資監(jiān)管體系的優(yōu)化與完善，從而為項(xiàng)目開展提供充足的資金支持。

（三）完善風(fēng)險控制系統(tǒng)，提高風(fēng)險抵御能力

積極引入信息技術(shù)，搭建內(nèi)部信息交流平臺，建立健全風(fēng)險識別管控系統(tǒng)，提升風(fēng)險控制水平，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)提供保障。PPP模式在實(shí)施過程中所涉及的主體具有多元化特征，建設(shè)周期長，無法在短期內(nèi)獲取高額盈利，如果是以獲取短期高額利潤為目標(biāo)，則不應(yīng)該選擇PPP模式。在設(shè)定建設(shè)方案時，應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)中可能存在的風(fēng)險進(jìn)行合理預(yù)測與評估，明確各方在PPP項(xiàng)目中應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險，確定哪些風(fēng)險由各方共同承擔(dān)，如自然災(zāi)害等，在合作之前就應(yīng)做好風(fēng)險預(yù)判，提前制定并落實(shí)風(fēng)險防御措施，有效降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，減少經(jīng)濟(jì)損失。

（四）建立完善的成本管理體系

PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期較長，無法在短時間內(nèi)獲取投資回報，因此加強(qiáng)項(xiàng)目成本控制，是投資者有效處理資金調(diào)度和資金使用問題的必然要求。所以，應(yīng)建立完善的成本管理體系，通過各指標(biāo)體系，如生產(chǎn)成本、折舊等，合理測算成本總額，從而對后續(xù)建設(shè)工作開展有所幫助。

（五）構(gòu)建合同治理機(jī)制和合作體系

在PPP模式下，可以從以下三個方面著手構(gòu)建合同治理機(jī)制：第一，完善權(quán)利配置機(jī)制，明確社會資本在PPP項(xiàng)目中可以行使的權(quán)利。首先，在PPP項(xiàng)目中，社會資本享有投資收益權(quán)。主要分為兩類，一類是保留收益權(quán)，另一類是剩余索取權(quán)；其次，社會資本應(yīng)行使資本退出權(quán)，即社會資本作為投資者應(yīng)依法享有收回在項(xiàng)目中投入的資本，一般會選擇使用股權(quán)轉(zhuǎn)讓行使資本退出權(quán)。此時需要注意的是，政府在和社會資本簽訂項(xiàng)目合同時，應(yīng)就資本退出權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定與解釋，為項(xiàng)目建設(shè)提供保障；最后，享受項(xiàng)目控制權(quán)。社會資本可以用行使項(xiàng)目控制權(quán)直接參與項(xiàng)目建設(shè)全過程，即項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目施工、運(yùn)營和管理；第二，健全風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險分擔(dān)是指決定由社會資本抑或是政府承擔(dān)風(fēng)險發(fā)生的結(jié)果，并由其采取相應(yīng)的預(yù)防控制措施以降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，減少風(fēng)險發(fā)生時所帶來的損失。在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險分擔(dān)直接影響著政府和社會資本雙方的直接利益，必須合理確定風(fēng)險分擔(dān)區(qū)間。在風(fēng)險分擔(dān)時，必須堅持以下原則不動搖：首先，針對社會資本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，需要加強(qiáng)上限保護(hù)；其次，以風(fēng)險控制能力為依據(jù)，合理確定分擔(dān)區(qū)間；最后，堅持承擔(dān)的風(fēng)險與回報相匹配，從而建立以合同為中心的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，為PPP項(xiàng)目的有效開展提供保障。此外，政府和社會資本方也可以根據(jù)合同簽訂（合同變更前的準(zhǔn)備階段）、合同建立和合同履行這三個階段針對性地建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；第三，完善收益分配機(jī)制。政府部門和社會資本參與PPP項(xiàng)目最終的目的都在于獲取相應(yīng)的收益，建立完善的收益分配機(jī)制是項(xiàng)目治理環(huán)節(jié)的重點(diǎn)內(nèi)容。其中，政府部門期望通過PPP項(xiàng)目獲取兩方面收益：一是獲取社會效益，提高政績；二是獲得財政收益。

（六）提高財務(wù)決策水平

在項(xiàng)目公司財務(wù)管理中，社會資本方和政府方的出資代表，都依法享有股東法定權(quán)利，但項(xiàng)目的實(shí)施方和政府監(jiān)管部門的管理理念在一定程度上直接影響著項(xiàng)目公司的財務(wù)決策。所以，在成立項(xiàng)目公司后，應(yīng)及時組織各方召開股東大會，明確各方在項(xiàng)目建設(shè)中的地位和權(quán)責(zé)義務(wù)，比如項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等，確保各方有效參與項(xiàng)目建設(shè)活動，確定項(xiàng)目管理管理模式，制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)工作流程，充分收集和整合各方建議，確保項(xiàng)目公司的財務(wù)管理滿足市場與政府監(jiān)管的需求，為國家更好地推廣PPP模式奠定基礎(chǔ)。同時，項(xiàng)目實(shí)施方應(yīng)基于政府授權(quán)，在項(xiàng)目公司日常管理中大力推行聯(lián)審機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門工作，充分發(fā)揮部門合力，共同營造良好的外部環(huán)境，持續(xù)提升財務(wù)決策水平，從而為PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)保駕護(hù)航。

（七）打造一支復(fù)合型的人才隊(duì)伍

加強(qiáng)復(fù)合型人才培訓(xùn)，積極鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財務(wù)人員深入施工現(xiàn)象，更加全面、準(zhǔn)確的了解實(shí)際施工情況。同時，定期組織財務(wù)人員參加主題專項(xiàng)培訓(xùn)，確保財務(wù)人員對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本知識有一個深入的了解，拓寬其PPP專業(yè)知識儲備，并搜集案例進(jìn)行講解，培養(yǎng)具備金融、財務(wù)、法律等技能的復(fù)合型管理人才，打造一支專業(yè)化的人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮財務(wù)人員的優(yōu)勢作用，持續(xù)提高財務(wù)管理水平和質(zhì)量，為投資方利益的正常獲取提供有力保障。

五、結(jié)語

隨著人們生活水平的不斷提升，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)需求，為了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地滿足人們?nèi)諠u多元化的物質(zhì)需求，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式本身具有較多優(yōu)勢，如緩解政府財政壓力，為社會資本發(fā)展提供更好的發(fā)展平臺等，且隨著PPP模式的不斷應(yīng)用，現(xiàn)已在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中取得顯著成效。但在PPP模式下，政府和社會資本二者之間的利益著重點(diǎn)有著明顯的差異性，這是導(dǎo)致二者財務(wù)管理方法存在出入的根本原因。所以，應(yīng)明確項(xiàng)目財務(wù)管理中存在的問題，并針對性地落實(shí)解決應(yīng)對方案，才能夠有效推動PPP項(xiàng)目有序開展以及實(shí)現(xiàn)政府和社會資本收益的最大化獲取。