行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建

董岳 遼寧省朝陽市朝陽縣財政局

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理主要是監(jiān)督評價財政資金利用效率及效益，是預(yù)算管理實施中不可或缺的重要管理內(nèi)容。行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理實施要遵循目標(biāo)一致性、全員參與性以及全過程滲透性三方面原則。然而當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理出現(xiàn)了缺乏健全的預(yù)算績效管理體系、預(yù)算績效管理信息化建設(shè)滯后、預(yù)算績效管理評價意識缺失、預(yù)算績效管理評價目標(biāo)精確性不足、預(yù)算績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)不夠合理、預(yù)算績效管理評價結(jié)果未能科學(xué)運(yùn)用幾方面問題，因而要通過預(yù)算績效管理體系的科學(xué)構(gòu)建保障行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的全面開展。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理面臨的問題

（一）缺乏健全的預(yù)算績效管理體系

目前許多行政事業(yè)單位并未建立起完善的預(yù)算績效管理制度，一些部門甚至未建立起系統(tǒng)全面的崗位責(zé)任制度，未能細(xì)化崗位職責(zé)，未清晰界定各自的管理權(quán)限，因而預(yù)算績效管理中存在職能交叉現(xiàn)象。此外，行政事業(yè)單位未建立起完善的協(xié)同機(jī)制及健全的績效評價體系，這些問題存在均會對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理質(zhì)量帶來不利影響。

（二）預(yù)算績效管理信息化建設(shè)滯后

信息時代背景下，雖然預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)不斷完善，但系統(tǒng)應(yīng)用成效不夠顯著，導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的主要原因是各個部門之間未能協(xié)同合作，不同單位所申報的預(yù)算指標(biāo)存在合理性不高的問題，因而預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的指標(biāo)庫中數(shù)據(jù)質(zhì)量難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，同時一些行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理系統(tǒng)未實現(xiàn)與預(yù)算信息系統(tǒng)的完全對接，業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)方面難以有效聯(lián)動，各個系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，難以發(fā)揮出預(yù)算績效管理的全過程控制功能。

（三）預(yù)算績效管理評價意識缺失

目前，雖然一些行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理評價體系逐步建設(shè)并取得了良好的實施成效，然而體系建設(shè)及應(yīng)用中仍然存在一系列問題。如部分行政事業(yè)單位對政策法規(guī)了解不足；未構(gòu)建完善的評價制度體系。盡管我國財政部門從頂層出發(fā)完成了預(yù)算績效管理的全面設(shè)計，然而一些事業(yè)單位仍未根據(jù)自身情況及工作需求完善配套制度，甚至預(yù)算績效管理人員未接受系統(tǒng)培訓(xùn)便參與預(yù)算績效評價工作，會因政策把握力不足、業(yè)務(wù)嫻熟度不夠從而導(dǎo)致預(yù)算績效評價難以深入與有效開展，會導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)偏差。一些單位甚至存在預(yù)算績效評價會制約預(yù)算資金利用的錯誤思想，未正確認(rèn)識預(yù)算績效評價的重要價值，因而預(yù)算績效管理工作存在形式化開展的現(xiàn)象。

（四）預(yù)算績效管理評價目標(biāo)精確性不足

預(yù)算績效管理工作開展中，合理設(shè)置績效目標(biāo)，是制約預(yù)算績效評價工作開展有效性的關(guān)鍵。然而一些行政事業(yè)單位由于未能預(yù)留出充足的預(yù)算編制時間，常會在較短期限內(nèi)進(jìn)行三至五年績效目標(biāo)的編制，會因時間不足而導(dǎo)致績效目標(biāo)編制不夠全面與精準(zhǔn)。所制定的績效管理評價目標(biāo)并不能為財政資金的落實提供清晰的導(dǎo)向，無法如實反映預(yù)算執(zhí)行效果，也難以充分展現(xiàn)資金節(jié)約的內(nèi)涵。此外，由于績效目標(biāo)制定不夠精準(zhǔn)，從而無法進(jìn)一步細(xì)化分解預(yù)算執(zhí)行的總體目標(biāo)，無法實現(xiàn)績效目標(biāo)在各個部門及崗位上的逐一落實，因而預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)問題時，會因職責(zé)劃定不清晰而出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象，這會對預(yù)算執(zhí)行的最終效果帶來不利影響。

（五）預(yù)算績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

由于一些行政事業(yè)單位的財務(wù)部門對業(yè)務(wù)要求的把握不足，績效指標(biāo)設(shè)定時常會出現(xiàn)指標(biāo)選取不合理現(xiàn)象。在傳統(tǒng)管理模式影響下，作為預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置主體的財務(wù)部門與其他部門之間配合度不足，財務(wù)工作者缺乏對業(yè)務(wù)內(nèi)容的全面了解，會因設(shè)置的績效指標(biāo)不具操作性而影響績效評價結(jié)果的客觀性。同時，一些行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)人員在參與績效評價指標(biāo)設(shè)置時所選取的指標(biāo)過于保守，存在評價指標(biāo)數(shù)量不足或難度過低的現(xiàn)象，因而績效考核科學(xué)性缺失。此外，行政事業(yè)單位普遍采用自評方式進(jìn)行績效評價，不僅評價指標(biāo)可比性不強(qiáng)，評價結(jié)果也不具權(quán)威性。

（六）預(yù)算績效管理評價結(jié)果未能科學(xué)運(yùn)用

行政事業(yè)單位需要通過績效評價結(jié)果實施績效管理，然而若是預(yù)算績效評價體系成熟度不足，將會導(dǎo)致得出的績效評價結(jié)果缺乏精準(zhǔn)性，這必將會影響到績效管理的實施成效。一方面，行政事業(yè)單位沒有充足的政策支持績效評價結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用，針對性的制度也未建立完全，評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制、獎勵機(jī)制的運(yùn)行不夠合理，資源配置以及預(yù)算管理未能有效銜接，未能有效展現(xiàn)出績效管理的約束與監(jiān)督效用。另一方面，一些行政事業(yè)單位未能及時公開預(yù)算績效評價結(jié)果，結(jié)果應(yīng)用時存在公信力不足的問題。此外，一些單位過于注重于績效評價工作開展，忽視了績效評價結(jié)果的分析，未能針對評價發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行合理整改與優(yōu)化，因而難以取得理想的預(yù)算績效管理成效。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系構(gòu)建的可行性策略

（一）構(gòu)建協(xié)同及參與機(jī)制、實現(xiàn)多方共治路徑優(yōu)化

1.建立縱向及橫向互聯(lián)互通協(xié)同機(jī)制

行政事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理實施的過程中應(yīng)注重于縱向、橫向多方共治的實現(xiàn)，應(yīng)從橫、縱兩個方面上構(gòu)建互聯(lián)互通的協(xié)同機(jī)制，為多方共治的實現(xiàn)提供路徑。行政事業(yè)單位應(yīng)對上級部門在預(yù)算績效管理中的監(jiān)督管理作用進(jìn)行明確，立足自身發(fā)展規(guī)劃、結(jié)合預(yù)算指標(biāo)，綜合考量地區(qū)情況設(shè)置科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算績效管理目標(biāo)，做到預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)編制，通過定期化的上級審查及評估接受保證預(yù)算績效目標(biāo)快速實現(xiàn)。同時，應(yīng)在同級別部門之間構(gòu)建通暢的溝通交流機(jī)制，對審計、紀(jì)檢監(jiān)察等各個部門的職責(zé)進(jìn)行明確，保證各部門分工協(xié)作的同時實現(xiàn)各部門的有效鉗制。

2.建立內(nèi)部協(xié)同及外部參與機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)制定規(guī)范化內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，組建專門的預(yù)算績效管理部門，構(gòu)建權(quán)力及責(zé)任相統(tǒng)一、具備多個實施主體的預(yù)算績效管理組織體系，并對各個主體的具體職責(zé)進(jìn)行明確，盡可能防止出現(xiàn)職責(zé)交叉。同時，行政事業(yè)單位還要細(xì)化分解預(yù)算績效總目標(biāo)，明確各個部門的績效目標(biāo)，根據(jù)部門績效情況進(jìn)行資金劃撥，并于預(yù)算審批完成后展開嚴(yán)格的績效評價監(jiān)控，引入全過程預(yù)算績效監(jiān)控方法。此外，還應(yīng)建立外部主體參與機(jī)制，基于現(xiàn)有途徑進(jìn)行外部主體參與方式的創(chuàng)新，可依托互聯(lián)網(wǎng)或多媒體平臺及時對外發(fā)布績效目標(biāo)及績效評價結(jié)果，確保民眾享有知情權(quán)，并充分發(fā)揮其對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的監(jiān)督權(quán)利。

（二）建立與完善預(yù)算績效管控機(jī)制

1.打造全面化預(yù)算績效管理格局

行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建多級績效管理模式，將預(yù)算收支納入績效管理范疇，以自身公共職責(zé)為依據(jù)，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為工作核心，實現(xiàn)資金的合理分配并組織規(guī)劃多元化業(yè)務(wù)活動，要考評管理效率、分析社會效益，考核運(yùn)行成本，還要將服務(wù)滿意度作為考評內(nèi)容，從而提升行政事業(yè)單位的公共服務(wù)能力。

2.構(gòu)建全過程績效管理鏈條

應(yīng)以預(yù)算管理流程為依據(jù)，建立涵蓋預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評價、預(yù)算調(diào)整整個過程的績效管理鏈條，優(yōu)化績效評價機(jī)制，嚴(yán)格管控與實時監(jiān)控績效目標(biāo)設(shè)置及績效運(yùn)行，利用績效評價結(jié)果調(diào)整預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)而逐步強(qiáng)化自身的預(yù)算績效管理能力。

3.建立高覆蓋度預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效考核時，除要對收支績效進(jìn)行考核以外，還要針對與財政資金相關(guān)聯(lián)的政府采購、債務(wù)項目等各項內(nèi)容展開績效考核，并利用單位會計核算系統(tǒng)嚴(yán)格考核管理國有資本經(jīng)營預(yù)算，運(yùn)用基金會計將社會保險基金及政府預(yù)算作為主體展開績效管理，以對其財務(wù)執(zhí)行情況展開科學(xué)評價。

（三）推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程

1.構(gòu)建信息化預(yù)算績效管理平臺

行政事業(yè)單位應(yīng)投入充足資金用于建設(shè)信息化預(yù)算績效管理平臺，應(yīng)在地區(qū)預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)過程中做到預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的有效納入，同時要增強(qiáng)績效管理及預(yù)算流程之間的統(tǒng)一性，有機(jī)結(jié)合預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，打造一個覆蓋廣泛且深入的預(yù)算績效監(jiān)控系統(tǒng)，以便于實時動態(tài)進(jìn)行預(yù)算績效管理整個過程的跟蹤監(jiān)管。

2.引入先進(jìn)信息化技術(shù)

信息時代背景下還要重視大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，依托科技手段構(gòu)建智能化預(yù)算績效信息系統(tǒng)，賦予系統(tǒng)有效的績效評價功能及報告自動化生成功能，使系統(tǒng)能夠以所收集的財務(wù)及業(yè)務(wù)信息為依據(jù)自動化評價預(yù)算資金利用情況，并實現(xiàn)預(yù)算績效管理報告的自動化生成與展示。

（四）建立正確的預(yù)算績效管理評價理念

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

為構(gòu)建完善的預(yù)算績效管理體系，行政事業(yè)單位應(yīng)注重于組織領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化，應(yīng)深入分析預(yù)算績效管理的價值意義，形成正確的績效評價理念，進(jìn)而為各部門的預(yù)算績效評價工作開展給予全方位的指導(dǎo)。

2.加大內(nèi)部宣傳

行政事業(yè)單位應(yīng)從內(nèi)部宣傳力度加強(qiáng)入手，構(gòu)建良性工作氛圍，引導(dǎo)所有員工共同參與并配合預(yù)算績效管理，確保所有員工了解自身的預(yù)算績效評價職責(zé)，且可在本職工作開展中給予預(yù)算績效評價工作充足的關(guān)注與支持。預(yù)算績效評價的過程中，要確保所有部門可協(xié)同配合財務(wù)部門的工作，形成多個部門聯(lián)動管理的工作格局，保障績效評價工作順暢推進(jìn)。

3.強(qiáng)化績效評價人員素質(zhì)能力

應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效評價人員的素質(zhì)能力，聘請專家針對性講解績效評價相關(guān)政策，傳授專業(yè)性業(yè)務(wù)知識，強(qiáng)化其業(yè)務(wù)技能，使其能夠正確看待預(yù)算績效評價與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控各項工作之間的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而構(gòu)建完善、系統(tǒng)、規(guī)范的預(yù)算績效評價制度體系，如此方可確保預(yù)算績效評價工作的順暢與高效開展。

（五）科學(xué)設(shè)定預(yù)算績效管理評價目標(biāo)

績效管理目標(biāo)指的是績效評價者在規(guī)定時間內(nèi)取得相應(yīng)工作成效，從而確?？冃繕?biāo)高度設(shè)定的合理可行，為績效評價工作的快速推進(jìn)提供支持。對于行政事業(yè)單位而言，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立的過程中要秉持持續(xù)發(fā)展的眼光，要立足長遠(yuǎn)、兼顧當(dāng)下，對行政事業(yè)單位的行政職能給予充分分析，設(shè)定戰(zhàn)略意義深遠(yuǎn)的績效管理目標(biāo)，同時還要注重于預(yù)算管理可行性、效益性的提升。此外，績效管理目標(biāo)設(shè)定之后，要進(jìn)行針對性的科學(xué)論證，結(jié)合相關(guān)部門意見調(diào)整與優(yōu)化此目標(biāo)，進(jìn)而保障行政事業(yè)單位可制定出與本單位實際情況相契合且符合未來發(fā)展需求的績效管理目標(biāo)。

（六）合理構(gòu)建預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系

行政事業(yè)單位績效評價指標(biāo)設(shè)置時，應(yīng)結(jié)合定性及定量兩種分析方法，并應(yīng)以工作情況為依據(jù)適度調(diào)整與優(yōu)化預(yù)算評價指標(biāo)體系。一要確保預(yù)算績效評價指標(biāo)量級的科學(xué)選擇，避免出現(xiàn)指標(biāo)數(shù)量過多難以明確評價重點(diǎn)的現(xiàn)象，也要規(guī)避指標(biāo)數(shù)量過少無法完全展示績效情況的現(xiàn)象。二要設(shè)置難度適宜的績效指標(biāo)，難度過高會限制績效考核價值的發(fā)揮，而難度過低則會出現(xiàn)考核過于輕松現(xiàn)象，難以將績效評價的意義充分展現(xiàn)出來。三要運(yùn)用通俗易懂的語言進(jìn)行績效指標(biāo)的描述，若是描述語言過于專業(yè)，會導(dǎo)致非專業(yè)人員出現(xiàn)指標(biāo)理解偏差，從而不利于績效評價信息的公開。四要細(xì)化指標(biāo)設(shè)置職責(zé)，應(yīng)于指標(biāo)設(shè)置過程中對各個目標(biāo)及環(huán)節(jié)所對應(yīng)的責(zé)任主體進(jìn)行明確，在保障績效評價項目順暢開展的基礎(chǔ)上確保能夠追溯到具體的責(zé)任人。

（七）有效應(yīng)用預(yù)算績效管理評價結(jié)果

為化解預(yù)算績效管理評價結(jié)果應(yīng)用不足的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)制定相對規(guī)范的預(yù)算績效管理辦法，以制度化的方式進(jìn)行績效評價結(jié)果的應(yīng)用展現(xiàn)，通過制度實施引導(dǎo)相關(guān)人員逐步提升預(yù)算管理評價結(jié)果的應(yīng)用意識，并強(qiáng)化其責(zé)任意識，通過績效評價結(jié)果應(yīng)用價值發(fā)揮深化預(yù)算績效管理工作。同時，預(yù)算績效評價工作完成之后，要詳細(xì)分析與梳理績效評價結(jié)果，進(jìn)而明確預(yù)算績效管理中的問題，通過源頭追溯、責(zé)任判定，限定責(zé)任部門及人員及時整改，可制定與實施問題整改責(zé)任制度，或?qū)芾碇贫冗M(jìn)行優(yōu)化與完善。此外，還應(yīng)建立預(yù)算績效評價信息公開機(jī)制，確保公開范圍覆蓋所有工作環(huán)節(jié)，并應(yīng)面向社會同步公開預(yù)算績效評價結(jié)果及年度決算結(jié)果，接受社會監(jiān)督，從而增強(qiáng)行政事業(yè)單位資金利用的透明性。

三、結(jié)語

為保障財政資金的高效利用，行政事業(yè)單位需要對預(yù)算績效管理評價體系的科學(xué)化與完善化構(gòu)建給予高度關(guān)注與支持，應(yīng)明確預(yù)算績效責(zé)任，在預(yù)算管理整個過程中融合正確的績效管理理念、選用適合的預(yù)算管理方式，并應(yīng)定期進(jìn)行預(yù)算績效管理經(jīng)驗的分析，排查績效管理中的缺陷問題，明確工作重點(diǎn)，彌補(bǔ)工作不足，通過構(gòu)建協(xié)同及參與機(jī)制、實現(xiàn)多方共治路徑優(yōu)化、建立與完善預(yù)算績效管控機(jī)制、推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程、建立正確的預(yù)算績效管理評價理念、科學(xué)設(shè)定預(yù)算績效管理評價目標(biāo)、合理構(gòu)建預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系、有效應(yīng)用預(yù)算績效管理評價結(jié)果確保預(yù)算績效評價體系的科學(xué)構(gòu)建，從而規(guī)范化與常態(tài)化實施預(yù)算績效管理工作。