供給側(cè)改革背景下公立醫(yī)院執(zhí)行政府采購政策的SWOT分析

楊媛 薛輝 鄧力 李欽 武漢大學(xué)中南醫(yī)院

過去30多年，中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了年均近10%的高速增長。2012年來，宏觀經(jīng)濟(jì)下行引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長“新常態(tài)”的多種說法和議論，高速增長作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)體在特定追趕時期的一種普遍增長形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期所具備的技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢、帕累托式的改革紅利即將消失。2015年11月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，決策層特別強(qiáng)調(diào)“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。即中國宏觀調(diào)控政策，一方面要在總需求上穩(wěn)健審慎且預(yù)調(diào)微調(diào)，避免在穩(wěn)增長努力下壓抑“使市場充分起作用”的空間和防止通脹、通縮輕易抬頭；另一方面，需在貨幣政策的“穩(wěn)健”和財政政策的“積極”搭配下，堅持有所區(qū)別對待在中國“三農(nóng)”、社會保障、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、自主創(chuàng)新、節(jié)能降耗、生態(tài)保護(hù)、國防等領(lǐng)域運(yùn)用理性供給管理結(jié)構(gòu)性對策，加大要素投入的升級換代力度[1]。

一、政府采購與SWOT分析

政府采購制度溯源于西方18世紀(jì)末19世紀(jì)初，迄今已有近200多年的歷史。隨著該制度的逐步完善和發(fā)展，逐步向國際化延展。中國的政府采購制度框架現(xiàn)已基本建立并也在隨著中國的國情逐步完善和豐富，從逐步試點到推而廣之，目前已建立了相對成熟的政府采購法律法規(guī)體系和全過程指導(dǎo)體系，并在不斷豐富，相繼出臺了《政府采購管理暫行辦法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務(wù)院令第658號）《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購清單數(shù)據(jù)規(guī)范》（財庫〔2017〕3號）《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）等涉及財政部規(guī)章和規(guī)范性文件、國務(wù)院、其他部委、采購中心、地方等將近400多條文件和規(guī)章辦法。條法逐步豐富，包括面對采購中心、代理機(jī)構(gòu)、評審專家、供應(yīng)商的有關(guān)節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)有關(guān)采購計劃、信息統(tǒng)計、項目采購的多條指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)性愈發(fā)有針對性。2019年，全國政府采購規(guī)模為33067億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10%和3.3%。政府采購制度不僅規(guī)范和節(jié)省了財政支出，也承擔(dān)起更多政策功能，有力支持了國家各項事業(yè)的發(fā)展[2]。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是重要的民生事業(yè)，作為有公益性質(zhì)的公立醫(yī)院，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購政策在國家層面適應(yīng)國家供給側(cè)改革新的時代要求，構(gòu)成了政府公共采購管理的重要組成部分。公立醫(yī)院作為醫(yī)療行業(yè)的采購主體，全面執(zhí)行政府采購政策的過程中關(guān)注采購成本、采購管理效率等方面，對國家供給側(cè)改革的功能定位意義重大。

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是一種戰(zhàn)略性管理的有效分析方法，即通過對內(nèi)部優(yōu)勢（Strengths）和劣勢（Weaknesses）、外部機(jī)遇（Opportunities）和挑戰(zhàn)（Threats）進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的分析，并根據(jù)分析結(jié)果制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃或?qū)Σ叩萚3]。供給側(cè)改革背景下公立醫(yī)院執(zhí)行政府采購政策的SWOT分析，即通過優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)幾個維度進(jìn)行剖析，了解現(xiàn)狀及找出解決潛在問題的相應(yīng)對策。

二、公立醫(yī)院執(zhí)行政府采購政策的SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析

1.有利于公立醫(yī)院采購活動的合規(guī)合法

國家和各級政府圍繞《中華人民共和國政府采購法》發(fā)布一系列指導(dǎo)性文件，既從頂層設(shè)計層面給予公立醫(yī)院更多的采購活動的規(guī)范和章程，也從實操方面給予具體指導(dǎo)，方便公立醫(yī)院選取公開招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源、詢價等合適的采購方式，采購充分經(jīng)過市場競爭的性價比最優(yōu)標(biāo)的物，倒逼市場不斷為公立醫(yī)院提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府采購制度為公立醫(yī)院提供了政策保障。

2.有利于規(guī)范市場環(huán)境

從行業(yè)層面來看，由于圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象不可避免地會發(fā)生在醫(yī)療行業(yè)招投標(biāo)過程中，嚴(yán)重?fù)p害市場的有序競爭和國家利益。政府采購對于圍串標(biāo)的情形有嚴(yán)格的認(rèn)定，并且設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)督程序和懲戒路徑，公立醫(yī)院執(zhí)行政府采購有助于規(guī)范采購操作，防范圍標(biāo)串標(biāo)，減少損失，最大程度保障采購人的權(quán)益。同時，三庫（政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理工作）清理工作也依法保障各類市場主體平等參與政府采購活動的權(quán)利，凈化公立醫(yī)院的采購環(huán)境。

3.有利于醫(yī)院采購活動的便捷性

依據(jù)政府層面主導(dǎo)建立了較為完善的評審專家系統(tǒng)，線上隨機(jī)抽取庫內(nèi)專業(yè)技術(shù)可靠的專家進(jìn)行評標(biāo)，保障了醫(yī)院評審活動的規(guī)范性和采購質(zhì)量。同時，政府采購網(wǎng)上商城的建立是公立醫(yī)院充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”方便采購的實例，公立醫(yī)院作為采購人在集合性的供應(yīng)商平臺能使每個環(huán)節(jié)向社會公示公開，點對點采購，不僅突出了政府采購的公平性，還節(jié)省了采購時間。

4.有利于公立醫(yī)院更好進(jìn)行內(nèi)控管理

政府采購要求做到可追溯且操作留痕和公開透明全過程管理、要求每年做好采購預(yù)算工作，同時要做到“九個嚴(yán)格”，即嚴(yán)格依法采購、嚴(yán)格政府采購預(yù)算管理、嚴(yán)格招標(biāo)文件制定、嚴(yán)格專家論證、嚴(yán)格執(zhí)行集中采購規(guī)定、嚴(yán)格政府采購信息公開、嚴(yán)格加強(qiáng)內(nèi)控管理、嚴(yán)格監(jiān)督檢查、嚴(yán)格責(zé)任追究。公立醫(yī)院政府采購的內(nèi)控機(jī)制與財務(wù)、審計、紀(jì)檢以及設(shè)備處、后保部、信息中心等相關(guān)業(yè)務(wù)承辦部門聯(lián)系緊密，采購環(huán)節(jié)的有效銜接與采購規(guī)范的參照與遵守需要一個切實有效的集合性內(nèi)控機(jī)制。依據(jù)內(nèi)控管理，資金要用到實處，提升資金使用效率、方便資金監(jiān)管均衡有序開展政府采購活動，避免年底“突擊”花錢的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）劣勢分析

1.采購周期相對較長

政府采購需要采購意向公示一個月后進(jìn)入采購程序，不同的采購方式需要時長不一樣，例如公開招標(biāo)從編制招標(biāo)文件、審核招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、接受報名、進(jìn)行資格預(yù)審、發(fā)售招標(biāo)文件、組織答疑、開標(biāo)、發(fā)布中標(biāo)公示到中標(biāo)通知書的簽訂，由于院內(nèi)臨床科室采購具有技術(shù)指標(biāo)復(fù)雜和專業(yè)性強(qiáng)等特點，醫(yī)院采取公開招標(biāo)方式在沒有質(zhì)疑、無須進(jìn)行進(jìn)口論證公示報上級部門批復(fù)以及項目不延期的情況下周期至少為20～22天；競爭性磋商一般為14～16天；采購程序較為復(fù)雜，對于院內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷不足的采購員而言，對于不同品目不同金額的項目該采取何種采購方式以及網(wǎng)上商城、科研經(jīng)費(fèi)采購、院內(nèi)經(jīng)費(fèi)和財政經(jīng)費(fèi)的流轉(zhuǎn)程序的上手存在一定難度；對于急需使用的臨床科室而言，如果采購項目未列入預(yù)算，則等待周期較長。

2.存在一定的價格風(fēng)險和結(jié)果落差

政府采購中的價格風(fēng)險主要在于價格壟斷、供應(yīng)商合謀報價和低價陷阱三種情況[4]。在醫(yī)院進(jìn)行采購的過程中，由于市場上某些大型醫(yī)療設(shè)備行業(yè)掌握一定的話語權(quán)和壟斷性，在采購中無形會形成價格壟斷；同時，一些供應(yīng)商互相聯(lián)合串通形成市場保護(hù)價，也對醫(yī)院造成一定的采購風(fēng)險；而且，一些供應(yīng)商為了盡快中標(biāo)或者從產(chǎn)品后期的維護(hù)保養(yǎng)中獲益，則會故意降低報價或低于市場價報價，導(dǎo)致中標(biāo)產(chǎn)品不能滿足醫(yī)院臨床需求。

3.代理機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊

醫(yī)院采購項目具有專業(yè)性強(qiáng)和技術(shù)指標(biāo)較為復(fù)雜的特點，代理機(jī)構(gòu)對臨床使用設(shè)備需求體現(xiàn)在招標(biāo)文件中的專業(yè)度可能不夠，同時，代理機(jī)構(gòu)能否提供專業(yè)咨詢服務(wù)、在涉及采購文件的編制及資料備案、采購內(nèi)容和流程標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用、對供應(yīng)商資質(zhì)的監(jiān)督管理以及是否嚴(yán)格按計劃完成代理任務(wù)等方面業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊；而且，很多代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制，把自身經(jīng)濟(jì)收益放在第一位，對采購程序等有關(guān)規(guī)定和醫(yī)院對采購程序的流轉(zhuǎn)程序把關(guān)不嚴(yán)格。

4.院內(nèi)評審專家存在一定的局限性

評審專家的評審質(zhì)量直接影響到整個采購過程的合法性以及整個采購項目質(zhì)量和價格的合理性。院內(nèi)評審專家大多為臨床醫(yī)生，通過院內(nèi)專家?guī)祀S機(jī)抽取的方式抽取參加評標(biāo)工作，由于院內(nèi)專家對參加政府采購的評審規(guī)則、技術(shù)要求和評標(biāo)程序等存在一定的專業(yè)局限性，導(dǎo)致采購項目的質(zhì)量和價格存在偏差；抑或是院內(nèi)評審專家對某些自己科室的常用設(shè)備品牌存在一定的主觀喜好，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果有失公允。

（三）機(jī)遇分析

1.國家提升了對政府采購的重視

近年來，我國對政府采購的貫徹執(zhí)行越發(fā)重視，2020年上半年，雖然受新冠肺炎疫情的影響，國家在政府采購工作上發(fā)布了一系列重要的指導(dǎo)性文件，例如中央預(yù)算單位2020年度集采目錄和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布、《政府購買服務(wù)管理辦法》的發(fā)布、《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》等，還開展多種形式的宣傳和培訓(xùn)，使得公立醫(yī)院對政府采購加深了了解，也為政府采購在公立醫(yī)院的執(zhí)行和應(yīng)用提供了機(jī)遇。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展帶來了機(jī)遇

2020年隨著網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略的鋪開，“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的應(yīng)用可以將大數(shù)據(jù)、云計算和政府采購中預(yù)算編制、審批、采購需求、公告、開標(biāo)、合同簽訂與支付、物流鏈等具體環(huán)節(jié)相融合，網(wǎng)上商城的建設(shè)在信息化日趨完善的平臺上能帶來突破性進(jìn)展，方便通過數(shù)據(jù)集成與分析，及時識別風(fēng)險，采用智能化采購、留痕與監(jiān)督一體化。

（四）挑戰(zhàn)分析

1.公立醫(yī)院對政府采購認(rèn)識不足，重視不夠

部分公立醫(yī)院人員未形成政府采購意識，未擺脫以往自行采購模式，未嚴(yán)格履行政府采購程序，缺乏計劃性，導(dǎo)致執(zhí)行不到位；院內(nèi)政府采購工作需要各承辦科室和采購部門的聯(lián)動，由于部分部門存在政府采購意識滯后和宣傳不充分問題，影響全院政府采購效率。

2.院內(nèi)采購計劃編制不完備

部分公立醫(yī)院由于全年采購預(yù)算和編制不完備、導(dǎo)致部分設(shè)備未被納入年度采購計劃中，存在預(yù)算編制不及時和不準(zhǔn)確的問題，繼而影響采購效率。

3.供應(yīng)商履約不力問題

在中標(biāo)通知書下達(dá)之后，一些供應(yīng)商遲遲不供貨或以貨物供應(yīng)不足為理由，要求醫(yī)院更換其他同類產(chǎn)品，或者以低價中標(biāo)后，提供不滿足質(zhì)量要求的產(chǎn)品，亦或是存在售后服務(wù)不滿足要求的問題，導(dǎo)致臨床科室對招標(biāo)結(jié)果不滿意，影響醫(yī)療業(yè)務(wù)的正常開展[5]。

4.對公立醫(yī)院政府采購監(jiān)管要求越來越高的問題

國家近年推進(jìn)“放管服”改革要求，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，對采購程序監(jiān)管延展到采購全過程監(jiān)管，旨在著力強(qiáng)化政府采購執(zhí)行率。而公立醫(yī)院全面進(jìn)入政府采購時間并不長，采購人員人手和專業(yè)性存在不足，院內(nèi)采購程序尚在完善階段，加上臨床采購需求旺盛，日常性事務(wù)較為繁雜以及部門聯(lián)動性存在銜接不成熟的問題。

三、供給側(cè)改革背景下公立醫(yī)院執(zhí)行政府采購政策的SWOT策略分析

（一）SO策略：抓住外部機(jī)遇充分挖掘內(nèi)在優(yōu)勢

公立醫(yī)院應(yīng)該充分利用國家對政府采購的重視以及互聯(lián)網(wǎng)時代科技發(fā)展的趨勢，在前沿政策的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范指導(dǎo)下，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，補(bǔ)齊短板，重點在需求管理方面通過充分的市場調(diào)研科學(xué)制定采購計劃并嚴(yán)格實施，重視院內(nèi)政府采購工作的開展，為臨床及全院產(chǎn)生最大的功能與效益，同時做到廉潔性和高效性的貫徹統(tǒng)一。

（二）ST策略：發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢克服外部威脅

公立醫(yī)院應(yīng)該客觀認(rèn)識目前政府采購中存在的問題，加強(qiáng)制度宣傳、人才培訓(xùn)和部門聯(lián)動，有效解決院內(nèi)人員采購意識和流程梳理問題，加強(qiáng)全過程執(zhí)行監(jiān)管力度和內(nèi)控工作，以更好地迎接上級部門的監(jiān)督檢查，保證政府采購工作的公正性。

（三）WO策略：抓住外部機(jī)遇克服內(nèi)在劣勢

公立醫(yī)院應(yīng)充分利用國家宏觀層面的制度設(shè)計和網(wǎng)絡(luò)平臺，利用多種形式更高效地規(guī)范院內(nèi)采購規(guī)程以及對代理機(jī)構(gòu)和評審專家的培訓(xùn)和監(jiān)管，建立動態(tài)評價體系；同時，加強(qiáng)對接電商大數(shù)據(jù)以建設(shè)供應(yīng)商誠信體系建設(shè)，減少圍串標(biāo)和履約不力問題，保證采購質(zhì)量。

（四）WT策略：克服內(nèi)在劣勢應(yīng)對外部威脅

公立醫(yī)院應(yīng)著力政府采購管理體系的搭建，著力采購人員和院內(nèi)評審專家的培養(yǎng)，克服部門信息孤立的情況，打通流程，從加強(qiáng)內(nèi)部控制和監(jiān)管為抓手，做好風(fēng)險防控，積極應(yīng)對上級部門的監(jiān)管，促進(jìn)政府采購對醫(yī)院功能的增值提效[6]。