數(shù)字經(jīng)濟(jì)下反壟斷監(jiān)管的執(zhí)法路徑選擇

尹 寧

(安徽大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

《2018全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭力發(fā)展報告》將數(shù)字經(jīng)濟(jì)界定為以數(shù)字技術(shù)為媒介構(gòu)建現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一系列經(jīng)濟(jì)活動的總稱[1]。在國家政策的大力支持下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為驅(qū)動我國經(jīng)濟(jì)增長的核心力量，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了新時代①。

盡管數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的紅利有目共睹，但其所招致的風(fēng)險和本身的壟斷趨向同樣引發(fā)了學(xué)界的擔(dān)憂，學(xué)者們紛紛探尋數(shù)字經(jīng)濟(jì)壟斷的成因及應(yīng)對之策。在魯從春看來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的平臺性和互聯(lián)網(wǎng)本身強(qiáng)壟斷性會給企業(yè)帶來馬太效應(yīng)，使強(qiáng)者恒強(qiáng)[2]。王曉曄等人則指出，可使用反壟斷法作為工具規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)?？v觀世界各國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)中排除、限制競爭問題的呼聲越來越高。反壟斷執(zhí)法措施作為最直接的規(guī)制手段應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，將問題盡可能地化解在執(zhí)法階段是國際社會達(dá)成的共識。因此，加強(qiáng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管，優(yōu)化反壟斷執(zhí)法措施是我國更好地爭奪國際數(shù)字治理話語權(quán)的題中應(yīng)有之義。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷的成因

(一)數(shù)字經(jīng)濟(jì)下易形成“超級平臺”

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本架構(gòu)為數(shù)據(jù)、算法和平臺。其中平臺作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)，是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)獲取海量數(shù)據(jù)并通過設(shè)置算法不斷提高自身實力并最終形成寡頭壟斷地位的重要工具[3]。與傳統(tǒng)工業(yè)成長的方式不同，平臺發(fā)展的驅(qū)動力在于不斷增加用戶數(shù)量以擴(kuò)大自身規(guī)模，用戶數(shù)量被視為判斷競爭優(yōu)勢大小的重要指標(biāo)。在此背景下，許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過向用戶提供免費進(jìn)入和使用平臺服務(wù)的方式不斷提升自身市場優(yōu)勢地位并形成了高集中度的市場結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的傳導(dǎo)下，其他同類競爭者往往只能掌握極少數(shù)的市場份額，“超級平臺”也由此應(yīng)運而生。此外，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵生產(chǎn)工具的算法也進(jìn)一步助推了“超級平臺”的發(fā)展。最常見的情形為，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對利用平臺經(jīng)營的賣家制定違反市場公平競爭的規(guī)則，強(qiáng)制賣家“二選一”，并通過算法監(jiān)測賣家是否存在多平臺經(jīng)營的情形。但當(dāng)角色轉(zhuǎn)換，這些互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)成為賣家時，它們又會利用算法優(yōu)先推送自家產(chǎn)品或者采用低價銷售的方式與平臺上的其他賣家進(jìn)行不公平競爭。更為重要的是，數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身具有動態(tài)競爭的特點和跨界競爭的趨向。憑借零邊際成本，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)可輕易進(jìn)入多個領(lǐng)域開展經(jīng)營活動，形成跨行業(yè)的綜合數(shù)字平臺，“贏者通吃”的地位催生了壟斷行為。

(二)反壟斷是數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心

如何對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管是學(xué)界和實務(wù)部門長期熱議的話題。對此，王曉曄指出：“數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不單單是反壟斷，但毫無疑問，反壟斷是監(jiān)管的核心內(nèi)容?！盵4]這一觀點揭示了數(shù)字經(jīng)濟(jì)與反壟斷之間的內(nèi)在聯(lián)系，得到了學(xué)者們的廣泛認(rèn)可。首先，依托互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身就具有壟斷傾向，加上不斷涌現(xiàn)出占據(jù)絕對市場份額的巨頭企業(yè)，市場壟斷、無序擴(kuò)張等問題日益凸顯。這些風(fēng)險和隱患與反壟斷法的理念相悖，是反壟斷法重點規(guī)制的對象,需要采取反壟斷監(jiān)管手段對此作出回應(yīng)。其次，強(qiáng)有力的反壟斷措施更具備威懾力。不同于行業(yè)規(guī)范或指導(dǎo)性政策，反壟斷法是由專門機(jī)關(guān)憑借國家強(qiáng)制力保證實施的。其所設(shè)置的法律責(zé)任，尤其是近幾年開出的“天價罰單”對經(jīng)營者能起到一定的警示作用，從而督促經(jīng)營者謹(jǐn)慎經(jīng)營，以免觸碰壟斷的紅線。最后，公平有序的數(shù)字經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境有賴于反壟斷措施的實施。對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的最終目的在于維護(hù)其平穩(wěn)長足發(fā)展，而反壟斷法的宗旨就在于打擊市場經(jīng)濟(jì)中存在的各種壟斷行為，恢復(fù)被破壞的競爭秩序。因此，以反壟斷為核心對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管是實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展最直接也是最便捷的舉措。

(三)反壟斷是規(guī)范競爭秩序與鼓勵創(chuàng)新的內(nèi)在要求

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般理論，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展要依賴科技創(chuàng)新與新生產(chǎn)品的涌現(xiàn)，而創(chuàng)新活力的激發(fā)必須以公平競爭的市場環(huán)境為土壤。反壟斷法關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的野蠻競爭行為對于規(guī)范競爭秩序、激勵各個企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展有著舉足輕重的意義。但也需要注意的是，我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已向高質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新作為推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長的手段會在一定條件下演化為壟斷的表現(xiàn)形式[5]。此時，我們就不能以“一刀切”的思維徑直去反壟斷，而要通盤考慮國家利益、實際影響、社會進(jìn)步等各項因素，謹(jǐn)慎地處理好反壟斷與鼓勵創(chuàng)新的關(guān)系，更好地發(fā)揮反壟斷法對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)管的作用。

二、中外數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)我國數(shù)字領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管現(xiàn)狀

我國目前對數(shù)字領(lǐng)域壟斷問題大體持包容審慎的態(tài)度。在立法層面，市監(jiān)局于2020年年底發(fā)布了針對平臺經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的反壟斷指南。其中列明的濫用市場支配地位的表現(xiàn)形式和相關(guān)市場界定方面的內(nèi)容為應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的新情況起到了重要補充作用，并前瞻性指出了“算法合謀”“大數(shù)據(jù)殺熟”“二選一”等熱點問題。盡管如此，該指南仍然存在一些值得商榷和完善的地方。如在判斷動態(tài)競爭時采用市場份額的持續(xù)時間為依據(jù)是否可靠、寬大制度減輕的具體量化如何體現(xiàn)、“一事一議”的邊界究竟如何等方面都需要立法者進(jìn)行不斷地探索[6]。在執(zhí)法層面，由國家市場監(jiān)督管理總局統(tǒng)一行使反壟斷職權(quán)，并以2019年出臺的三部涉及互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)的反壟斷配套規(guī)章為前沿執(zhí)法工具。

(二)發(fā)達(dá)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管現(xiàn)狀

1.美國：由寬松走向?qū)徤?/p>

美國最初對反壟斷整體持包容寬松、保護(hù)消費者權(quán)益的態(tài)度。在立法上仍然沿用傳統(tǒng)的反壟斷法。在執(zhí)法上則大多采取和解的方式終結(jié)反壟斷調(diào)查。寬松的態(tài)度帶來了正反兩方面的效果。一方面，它催生了創(chuàng)新浪潮，涌現(xiàn)出以蘋果、谷歌、微軟為代表的超級數(shù)字平臺。另一方面，恰恰是這些超級數(shù)字平臺的出現(xiàn)拉大了貧富差距、造成了失業(yè)率攀升的局面，并由此引發(fā)了國內(nèi)中小平臺高漲的反壟斷呼聲。此外，歐盟嚴(yán)格的反壟斷執(zhí)法也對美國施加了較大的外部壓力，美國的態(tài)度也因此逐漸發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變[7]。2020年10月7日，美國眾議院反壟斷委員會公布了《數(shù)字競爭調(diào)查報告》，詳述自2019年6月起對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果四家主要數(shù)字平臺的重大反壟斷調(diào)查結(jié)果并分析了它們?yōu)E用市場權(quán)力的情況[8]。美國一系列的舉動表明了其對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷審慎的態(tài)度，也是應(yīng)對全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變化發(fā)展的新舉措。

2.歐盟：一貫嚴(yán)苛

歐盟對數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管一直持嚴(yán)苛態(tài)度。在立法上，對違反競爭的界定非常嚴(yán)格，并且與其他領(lǐng)域法規(guī)相互配合，進(jìn)一步強(qiáng)化了反壟斷規(guī)制的嚴(yán)格程度。在執(zhí)法上，歐盟采用多元化的執(zhí)法手段進(jìn)行反壟斷監(jiān)管，主要包括高額罰款等結(jié)構(gòu)性救濟(jì)與行為性救濟(jì)[9]。從2017年至2019年3月，歐委會針對谷歌操縱搜索結(jié)果、捆綁銷售Chrome瀏覽器、阻止競爭對手發(fā)布搜索廣告的行為共計處以82.5億歐元的罰款，是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域目前數(shù)額最高的反壟斷罰單[10]。但嚴(yán)苛的反壟斷監(jiān)管政策也是一把“雙刃劍”。中小企業(yè)和消費者的利益因強(qiáng)硬的反壟斷執(zhí)法而得到充分保護(hù)，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會因此受阻。歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)實力相對較弱，本土超大型數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)產(chǎn)生困難，在科技創(chuàng)新、用戶服務(wù)領(lǐng)域動力不足。

(三)歐美共同的反壟斷政策走勢對我國的啟示

首先，歐美持續(xù)關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷議題，并不斷地將其納入反壟斷監(jiān)管體系中。大數(shù)據(jù)壟斷、算法合謀與歧視等問題都是當(dāng)下歐美反壟斷監(jiān)管的重點。我國應(yīng)同樣關(guān)注這些問題，將更多的重心放在對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域前沿問題的調(diào)查上，并通過完善指南的方式厘清不同行為類型之間的界限，為執(zhí)法提供明確的指引。其次，歐美在實踐中常常采用執(zhí)法探索的形式代替直接立法。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭要求立法必須具備一定的前瞻性，通過執(zhí)法的靈活探索可以提高立法的科學(xué)性與時代性。因此，我國在參考西方立法時可以將反壟斷實踐放在重要的位置，降低直接修法的頻率，在具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)靈活處理。最后，要結(jié)合我國的具體國情制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷政策。不同于歐盟，我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，若照搬歐盟嚴(yán)苛的反壟斷政策則會大大阻礙其拉動國民經(jīng)濟(jì)增長作用的發(fā)揮，最終損害了消費者的利益。因此，我國反壟斷政策的制定要寬嚴(yán)相濟(jì)，既不能一味嚴(yán)苛也不能放任自由，在保證政策有效性的同時兼顧數(shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)對我國反壟斷執(zhí)法的挑戰(zhàn)

(一)傳統(tǒng)競爭分析工具適用性不強(qiáng)

1.相關(guān)市場準(zhǔn)確界定難

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的市場競爭具有較大的模糊性，跨界競爭的存在進(jìn)一步加劇了市場邊界的模糊化，傳統(tǒng)靜態(tài)、單邊的反壟斷判斷規(guī)則難以直接運用于多邊、動態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。此外，采用以市場份額、利潤率為主要指標(biāo)評估市場地位或競爭效果的方式也缺乏較強(qiáng)的適用性。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下不僅計算市場份額的難度加大，且存在著高市場份額不一定與市場支配地位相一致的情形，任何企業(yè)的暫時領(lǐng)先地位都可能隨時被科技創(chuàng)新所改變。一直虧損的企業(yè)在相關(guān)市場的影響力也是不容小覷的，不能單純只看利潤來判斷其是否存在競爭優(yōu)勢。

2.算法合謀隱蔽性強(qiáng)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下平臺可以通過后臺算法隱蔽地實現(xiàn)與對手的互動，在不留下任何明確或暗示的反競爭協(xié)議的前提下，改變產(chǎn)品和服務(wù)的價格、產(chǎn)量等，最終實質(zhì)性地排除、限制競爭[11]。這就意味著算法合謀能夠繞過明示壟斷協(xié)議達(dá)到合謀的效果，它的這種隱蔽性向現(xiàn)有的合謀識別機(jī)制發(fā)起了挑戰(zhàn)。算法無須經(jīng)營者進(jìn)行信息交流就能自動獲取并處理商品的價格、數(shù)量等各種信息，經(jīng)營者在無意思聯(lián)絡(luò)的情況下即可達(dá)成共謀。這在主觀上就無法判定是否有達(dá)成合謀的意圖，客觀上也沒有壟斷協(xié)議等確切的證據(jù)，這些都增加了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷壟斷行為是否存在的難度。

3.跨界壟斷界限模糊

平臺允許跨界競爭，良性的跨界競爭對于鼓勵和引導(dǎo)創(chuàng)新，保護(hù)消費者的權(quán)利有著重要的意義。但互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)往往通過實現(xiàn)市場勢力的傳遞來降低跨界成本，實現(xiàn)跨界競爭。在此過程中極易產(chǎn)生不正當(dāng)競爭行為，進(jìn)而形成跨界壟斷的效果。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的市場邊界存在極強(qiáng)的模糊性，在一個領(lǐng)域內(nèi)具備優(yōu)勢地位的企業(yè)依靠自身積累的力量能輕易將新技術(shù)應(yīng)用到其他領(lǐng)域以進(jìn)一步擴(kuò)展自身的經(jīng)營范圍，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步性與跨界方式的多元化導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)很難判斷某一企業(yè)是否實施了跨界壟斷。

(二)執(zhí)法的及時性和有效性不足

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的市場環(huán)境瞬息萬變，動態(tài)、激烈的競爭對執(zhí)法的及時性與有效性提出了新要求。對于包括平臺商家、消費者等在內(nèi)的受壟斷行為侵害的人而言，反壟斷法需要具備更好的救濟(jì)功能才能切實保護(hù)他們的合法權(quán)利，彌補受損的利益?？v觀我國目前的司法判例，賠償力度不足、救濟(jì)措施針對性不強(qiáng)、填平損失不充分等問題突出，如何提高執(zhí)法的及時性與有效性是執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的一項重大考驗。我國反壟斷法僅有對經(jīng)營者集中的反壟斷救濟(jì)規(guī)定，且救濟(jì)方式僅以罰款的方式體現(xiàn)。面對數(shù)字市場的新需求，救濟(jì)措施執(zhí)行難、監(jiān)督不足、手段單一的問題就更加突出了。

(三)執(zhí)法時機(jī)與力度確定不易

適宜的執(zhí)法時機(jī)與恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法力度對于有效規(guī)制數(shù)字領(lǐng)域內(nèi)的壟斷行為，兼顧執(zhí)法效果與保護(hù)創(chuàng)新精神至關(guān)重要。就執(zhí)法時機(jī)而言，認(rèn)定企業(yè)市場支配地位的困難造成反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)無法找到適宜的干預(yù)時機(jī)。干預(yù)過早可能會限制競爭，干預(yù)過晚可能已經(jīng)形成壟斷地位，需在二者間取舍。就執(zhí)法力度而言，僅憑行業(yè)自我規(guī)范的克制執(zhí)法在超級數(shù)字平臺面前無異于“隔靴搔癢”，而采取嚴(yán)苛的執(zhí)法手段又可能會削弱數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。在動態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭市場中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要厘清的問題包括但不限制于某一企業(yè)何時可被視為具有市場支配地位進(jìn)而構(gòu)成壟斷；反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對不同企業(yè)的壟斷行為是否采用統(tǒng)一執(zhí)法手段；同一企業(yè)在不同階段的干預(yù)手段是否應(yīng)具有差異化等。

(四)調(diào)查取證成本高

鑒于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)壟斷行為的強(qiáng)隱蔽性、跨區(qū)域性、高度動態(tài)性，對事實的認(rèn)定需要極其復(fù)雜的證明過程，大量跨區(qū)域的工作需要耗費巨大的人力物力財力。這些因素都極大地挑戰(zhàn)了反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)收集處理數(shù)據(jù)進(jìn)行實證研究的能力，也大幅度地增加了取證成本。相較于傳統(tǒng)的反壟斷調(diào)查程序，算法的存在提高了精準(zhǔn)識別的難度，執(zhí)法人員的工作量及工作難度呈指數(shù)級增長。如何透過精密、復(fù)雜的表現(xiàn)形式收集證據(jù)證明實質(zhì)的壟斷行為是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的難題[12]。

(五)執(zhí)法隊伍建設(shè)滯后

數(shù)字時代平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，新技術(shù)與新業(yè)態(tài)不斷更迭，執(zhí)法隊伍需與時俱進(jìn)，充分利用最新的法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識分析反壟斷案件。但目前我國面臨著反壟斷執(zhí)法隊伍知識更新能力有限，經(jīng)濟(jì)學(xué)知識儲備不足，人才缺乏等問題。依托互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的專業(yè)性，執(zhí)法人員要兼?zhèn)渖詈竦姆膳c經(jīng)濟(jì)學(xué)知識才能了解數(shù)字經(jīng)濟(jì)的具體運行機(jī)制。較之于發(fā)達(dá)國家，我國在執(zhí)法力量、人才數(shù)量、執(zhí)法資源等方面形勢更加嚴(yán)峻?，F(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)計與層級設(shè)置的合理性需要改進(jìn)；人才數(shù)量和質(zhì)量也需提升；機(jī)制體制保障等多個方面都需要加強(qiáng)。

四、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的優(yōu)化路徑

(一)更新競爭分析工具

1.以數(shù)據(jù)為核心界定相關(guān)市場

如前所述，以市場份額、利潤率為核心界定相關(guān)市場的傳統(tǒng)競爭分析工具在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適用性不強(qiáng)。在價格仍然是重要變量的前提下，用戶的需求、數(shù)據(jù)與商品質(zhì)量等因素都是影響相關(guān)市場的必要變量，需要采取全新的競爭分析工具對相關(guān)市場予以界定。面對海量的商品與服務(wù)，用戶基于自身的情況有著不同的需求，能夠精準(zhǔn)把握用戶需求并提高用戶黏性在很大程度上決定著經(jīng)營者在相關(guān)市場上競爭優(yōu)勢的維持[13]。同時，用戶需求是以數(shù)據(jù)的形式展現(xiàn)的，經(jīng)營者基于數(shù)據(jù)提供各類服務(wù)與產(chǎn)品，數(shù)據(jù)由此成為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)最核心的資產(chǎn)。在這種情況下，對相關(guān)市場界定就必須由以價格為核心轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)為核心。但在以數(shù)據(jù)為核心界定相關(guān)市場時，也要防范相關(guān)市場范圍過寬的風(fēng)險。若數(shù)據(jù)本身就是商品或者服務(wù)，則可以直接劃分獨立的相關(guān)市場；若數(shù)據(jù)只是工具，就需要結(jié)合具體的情況來判斷是否有必要設(shè)置單獨的數(shù)據(jù)市場防止和其他的市場混雜。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代技術(shù)發(fā)展日新月異，不僅要立足現(xiàn)有的競爭狀況，還應(yīng)將潛在的競爭者考慮在內(nèi)，將數(shù)據(jù)所展現(xiàn)的產(chǎn)品、服務(wù)等綜合起來以科學(xué)界定潛在的數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場。

2.以動態(tài)視角界定市場支配地位

相關(guān)市場的確定只是過程，它最終服務(wù)于市場支配地位的準(zhǔn)確界定。作為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)核心資產(chǎn)的數(shù)據(jù)本身是一種流量，它可以在極短的時間內(nèi)發(fā)生激烈的變動。同時，數(shù)據(jù)是伴隨著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動源源不斷產(chǎn)生的，但即使是新產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也可能會因為更先進(jìn)的技術(shù)出現(xiàn)失去現(xiàn)有的價值。因此，對于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)是否具有市場支配地位的分析必須向動態(tài)轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)壟斷是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代一種全新的壟斷方式，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)有時無需通過達(dá)成壟斷協(xié)議而僅憑壟斷數(shù)據(jù)就可獲取市場支配地位，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)不能囿于傳統(tǒng)靜態(tài)的市場支配地位分析原理，而要以互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對實時變動的數(shù)據(jù)流量的壟斷程度作為判斷是否具備市場支配地位的主要依據(jù)。

3.修正算法合謀認(rèn)定規(guī)則

基于算法合謀的強(qiáng)隱蔽性，可以從主客觀兩個方面修正算法合謀認(rèn)定規(guī)則，為反壟斷執(zhí)法厘清障礙。從客觀方面來看，對壟斷協(xié)議的認(rèn)定應(yīng)該更加關(guān)注實質(zhì)性要件，即該行為是否損害了良性市場競爭秩序。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)無須尋求共謀的直接證據(jù)，而是綜合算法審查證據(jù)、經(jīng)濟(jì)證據(jù)等間接證據(jù)進(jìn)行合理推定。從主觀方面來看，認(rèn)定算法合謀應(yīng)從靜態(tài)和動態(tài)兩個層面進(jìn)行。靜態(tài)的審查是在程序不運行的情況下進(jìn)行的，通過查詢算法的代碼程序設(shè)計檢驗其本身是否具有合謀動機(jī)。動態(tài)的審查是在程序?qū)嶋H運行時進(jìn)行的，將樣本數(shù)據(jù)輸入程序得到相應(yīng)的輸出結(jié)果，并根據(jù)該結(jié)果來判斷算法運行時是否會產(chǎn)生合謀的效果。

4.強(qiáng)化跨市場監(jiān)管

對于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的跨界競爭不能一概而論，它既有正面的作用也有消極的影響，強(qiáng)化跨市場監(jiān)管力度則是有效防范跨界競爭異化為跨界壟斷的重要方法。不同于傳統(tǒng)企業(yè)的是，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)本身就是一個市場，在它的商業(yè)體系內(nèi)部有著超越企業(yè)自身實力的市場力量，企業(yè)可以操縱這種力量在其他相關(guān)市場形成一定的壟斷地位。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化自身與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)同與合作，大力發(fā)展跨市場監(jiān)管科技，通過大數(shù)據(jù)共享的方式實現(xiàn)有關(guān)部門間的暢通，加強(qiáng)跨部門、跨市場協(xié)同監(jiān)管。

(二)提升反壟斷執(zhí)法實效

1.多種執(zhí)法手段并用

對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行反壟斷監(jiān)管與消費者、平臺賣家的合法權(quán)益息息相關(guān)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)必須要采取多種方法提升反壟斷執(zhí)法效果，維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。首先，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)要廣泛征求各方人士的意見，不斷優(yōu)化辦案流程，科學(xué)精簡執(zhí)法環(huán)節(jié)，降低因環(huán)節(jié)手續(xù)復(fù)雜延誤執(zhí)法時機(jī)的可能性。其次，要合理利用外部資源，吸收法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家的意見。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭問題往往需要專業(yè)的經(jīng)濟(jì)分析與評估，在執(zhí)法隊伍建設(shè)相對滯后的情況下，采納專家建議可以提升反壟斷執(zhí)法的科學(xué)性。最后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要提高執(zhí)法的透明度，通過擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法公開的范圍來提升社會公信力。執(zhí)法機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對自身執(zhí)法成果的宣傳，將辦案的程序與可公布的證據(jù)提供給社會，并保障公眾自由查閱的權(quán)利。讓公民在透明的程序中感受到案件處理的公平正義，提升對執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案執(zhí)法的認(rèn)同感。

2.完善懲罰措施體系

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的壟斷行為具有多樣化、智能化的新特點，因而它對其他經(jīng)營者與消費者福利的損害程度更深，對市場競爭秩序影響的范圍更廣。在此背景下，建立完備的懲罰措施體系，加大對壟斷行為的處罰力度是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提升執(zhí)法效果的重要保障。當(dāng)前反壟斷處罰僅涵蓋經(jīng)營者集中，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須對所有類型的壟斷行為都設(shè)置懲罰措施。一方面，針對不同類型的壟斷行為要設(shè)置不同的制裁手段。例如，對“算法合謀”“二選一”等新型壟斷行為采用罰款的形式作用不明顯，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以對該平臺企業(yè)采取限制下載或者暫時停用的懲罰措施，情節(jié)嚴(yán)重的可以下架處理[14]。完善的懲罰措施要做到懲罰手段的多元化，并能夠結(jié)合不同類型壟斷行為的特性有針對性地規(guī)制。另一方面，要提升罰款的數(shù)額。盡管罰款具有一定的局限性，但高額甚至巨額的罰款對某些企業(yè)還是具有較強(qiáng)的威懾力。高額的壟斷成本迫使互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)謹(jǐn)慎行動，且向社會公布的處罰決定書也會給企業(yè)的經(jīng)營造成一定的輿論壓力。

3.建立反壟斷執(zhí)法評估機(jī)制

建立反壟斷執(zhí)法評估機(jī)制有利于實現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的長效，避免“一禁了之”“一罰了之”的尷尬局面。首先，要設(shè)立反壟斷執(zhí)法效果的標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)絕不是罰款數(shù)額或者案件數(shù)量的多少，而是數(shù)字市場競爭的恢復(fù)狀況以及對受損者的彌補程度。其次，要建立事前預(yù)警機(jī)制。事后的調(diào)查和補救處罰措施給當(dāng)前本就匱乏的反壟斷執(zhí)法資源增加了巨大的壓力，因而可以采用數(shù)字化手段對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)控，并且將事前監(jiān)控措施的及時性和有效性納入評估的范圍[15]。最后，要定期跟蹤執(zhí)法效果，追求維護(hù)市場競爭秩序的實效。反壟斷執(zhí)法并非是一蹴而就的，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動態(tài)性要求執(zhí)法措施具有長期性與穩(wěn)定性。定期跟蹤執(zhí)法效果可以保證執(zhí)法效果的持續(xù)性，也提升了執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。

(三)提高反壟斷執(zhí)法靈活性

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面對的數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境是極具動態(tài)性的，只有提高反壟斷執(zhí)法的靈活性并深入具體的案例中，才能準(zhǔn)確把握執(zhí)法的時機(jī)與力度以應(yīng)對困境。第一，反壟斷執(zhí)法要注重對個人信息的保護(hù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，用戶個人信息泄漏的方式更加多樣，故而加強(qiáng)個人信息保護(hù)是維護(hù)消費者權(quán)利的一個重要方面。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對某一經(jīng)營者進(jìn)行調(diào)查時，要兼顧執(zhí)法效果與個人信息保護(hù)，在保障辦案透明度的同時采取技術(shù)手段防止用戶個人信息泄漏，并可以將個人信息較大規(guī)模泄露作為執(zhí)法干預(yù)的時間節(jié)點。第二，要靈活使用反壟斷執(zhí)法工具，避免執(zhí)法過度。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)品、新商業(yè)模式要求反壟斷執(zhí)法工具與時俱進(jìn)，才能更好地發(fā)揮維護(hù)市場公平競爭和消費者權(quán)益的作用。一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)要及時吸收先進(jìn)的競爭理論，對各類新問題展開前瞻性的調(diào)研與分析，對重難點問題加強(qiáng)專題研究，提高運用執(zhí)法工具對具體案件的適用性。另一方面，要更多地依賴個案分析，提高認(rèn)定壟斷行為的準(zhǔn)確性。要破除僅依靠法律規(guī)定預(yù)判“本身違法”的傾向，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)、算法等因素的考量，準(zhǔn)確把握干預(yù)的時間與范圍，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的靈活性。

(四)實現(xiàn)與行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的有序協(xié)作

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管涉及消費者權(quán)益保護(hù)、國家稅收、市場公平競爭等多方面，需要多部門共同推進(jìn)[16]。行業(yè)主管機(jī)構(gòu)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具備豐富的行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗與專業(yè)的知識儲備，他們往往能夠及時調(diào)取證據(jù)并對行為定性，進(jìn)而采取干預(yù)手段進(jìn)行綜合監(jiān)管。然而他們卻無法從反壟斷法的視角出發(fā)，以反壟斷法的宗旨為執(zhí)法的價值依歸。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的目標(biāo)是維護(hù)市場競爭秩序，并對實施壟斷行為的經(jīng)營者處以巨額罰款。因此，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的有序協(xié)作對于保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)行業(yè)的公平競爭，突破當(dāng)前因證據(jù)調(diào)取困難而無法定案的執(zhí)法瓶頸有著重要的意義。行業(yè)主管機(jī)構(gòu)出臺法規(guī)政策要從反壟斷的視角出發(fā)，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)行業(yè)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行公平競爭審查，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在法規(guī)政策的指引下，加強(qiáng)與行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的信息交換，獲取自身無法調(diào)取的證據(jù)，在一定程度上可以降低調(diào)查取證的難度，在法律的框架下科學(xué)地界定某一行為是否構(gòu)成壟斷。

(五)加強(qiáng)反壟斷專業(yè)人才隊伍建設(shè)

我國反壟斷執(zhí)法資源相對于歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)而言是極度匱乏的，必須要通過整合反壟斷執(zhí)法資源、加強(qiáng)反壟斷專業(yè)人才隊伍建設(shè)才能應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)下執(zhí)法力量不強(qiáng)的局面。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是技術(shù)性極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)模式，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)要提升監(jiān)管手段的科技含量，采用現(xiàn)代化的強(qiáng)監(jiān)管手段對是否存在壟斷行為進(jìn)行監(jiān)測。這就要求反壟斷執(zhí)法部門強(qiáng)化對反壟斷人才的培養(yǎng)，建設(shè)一支能夠綜合運用計算機(jī)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科知識的人才隊伍，必要時可吸納外部技術(shù)專家、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)性。同時也要進(jìn)一步提高現(xiàn)行反壟斷機(jī)構(gòu)的層級并擴(kuò)大人員編制，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)內(nèi)置部門，配備充足的綜合性執(zhí)法人員，提升執(zhí)法效率與科學(xué)性。

五、結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的一種形式已經(jīng)成為拉動國民經(jīng)濟(jì)增長的重要動力，伴隨而來的全新的競爭特征也給傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法帶來了巨大的挑戰(zhàn)。對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的新型壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的目的是維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，實現(xiàn)各方主體尤其是消費者權(quán)益的最大化。如何在保證不損害數(shù)字企業(yè)創(chuàng)新激情與活力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的前提下精準(zhǔn)認(rèn)定與有效規(guī)制需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行更多有益的探索。

注釋：

① 中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2020)》報告顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在2020年的經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模已達(dá)39.2萬億元，占GDP比重達(dá)到38.6%，已經(jīng)成為驅(qū)動我國經(jīng)濟(jì)增長的核心力量。