全民所有自然資源資產清查的整體思路與運行要素

葉 紅

（福建省地質測繪院，福建 福州 350000）

0 引言

在十三屆全國人大一次會議提出針對自然資源資產管理的機構改革前，我國自然資源的清查與管理工作一直交由不同部門負責。各部門考察周期不協(xié)調、評估標準不統(tǒng)一、管理體制不健全、自然資源資產的所有者職責落實不到位，進而引發(fā)了資源開采過度、利用率不足、配置不合理等問題并遺留至今，極大阻礙了全國尺度上的全民所有自然資源資產清查工作［1］。為此，需要綜合運用地質學、概率論、統(tǒng)計學、管理學、法學等學科理論及現(xiàn)代化信息技術為資產清查筑牢理論基礎、優(yōu)化方式方法，以期在提高自然資源利用率、保護生態(tài)環(huán)境的同時促進全民所有自然資源資產所有者職責的履行、管理體系的健全與市場配置的優(yōu)化。

1 全民所有自然資源資產清查的整體思路

1.1 理論支撐

當前，我國在部分省市開展了全民所有自然資源資產清查試點工作，并在一定程度上為后續(xù)的資產清查積累了經驗。在清查工作中自然資源實物量的統(tǒng)計、資產價值量的權衡、資源的權責從屬關系認定等需要地球系統(tǒng)科學理論、自然資源價值理論與產權理論的支撐。

1.1.1 地球系統(tǒng)科學理論。地球系統(tǒng)科學從地理、物理、生物等各方面綜合研究地表各圈層的相互作用，最終目的是研究人類對環(huán)境的影響［2］。這種廣博的研究目標與我國全面清查自然資源資產、切實摸清“家底”的戰(zhàn)略目標一致，同時，其“天人合一”的科研理念又與我國當前生態(tài)文明建設理念相契合。地球系統(tǒng)科學經過30余年的發(fā)展，形成了一套完善的技術體系，其中包括觀測、勘探、建模、演算等，能夠對全域全要素資源的質量、存量、演化趨勢、權益歸屬等進行精準研判。地球系統(tǒng)科學理論廣而精，在該學科技術加持與理論指導下清查工作的開展將會更加高效。

1.1.2 自然資源價值理論。自然資源作為客觀存在的物質資源，在具備有形的產品供給服務價值的同時也具有無形的生態(tài)服務價值，在資源的探測與發(fā)掘過程中又融入了人們的勞動價值。可以說自然資源的價值是由其稀缺性、市場需求量以及開采難度所決定的，但是這些決定自然資源價值的條件受到勘探技術的精進、市場需求的變化、開采技術的革新、市場交易的變數與管理成本的不確定性的影響，使得資產清查工作中各類資源的價值量依然難以估算［3］。為此，需要使用自然資源價值理論分步測算、科學衡量蘊含在資源內的產品價值、需求價值與勞動價值，利用價格理論給出合理價格。

1.1.3 產權理論。根據憲法第九條、民法典第二百四十八條，自然資源資產歸全民所有，表面上看權責歸屬清晰明朗，但自然資源產權是一系列可分解的權力集合如所有權、使用權、處置權、管理權、收益權等。隨著我國的改革開放，社會主義市場經濟浪潮下各類經濟模式、經營理念層出不窮，自然資源資產收益主體模糊、產權邊界不明、監(jiān)管力度較弱等問題愈漸突顯［4］。此類問題造成資源開發(fā)過度、受益率低，引發(fā)環(huán)境污染、自然資源資產貶值等問題。在此背景下，需要利用產權理論明確自然資源的權責歸屬，促進權益主體資源高效、高利用率開發(fā)的同時承擔環(huán)境保護責任，優(yōu)化自然資源資產市場配置。

1.2 清查內容

全民所有自然資源資產指的是屬于國家所有的各類自然資源資產，主要包括山嶺、荒地、農業(yè)用地、建筑用地、礦物、海洋、濕地、林地、草地、水資源等［5］。該解釋由法律、憲法作為根據，本研究緊扣該定義，并綜合考慮中共中央國務院機構改革方案中對全民所有自然資源資產的規(guī)定，將清查對象劃為七類：土地、草原、森林、濕地、水、海洋以及礦物，清查內容包含各類資源的儲量、質量、體量、權屬、收益等。具體見表1。

在確定內容、獲取各類資源的實物量、價值量參數后，需要按照統(tǒng)一標準對各自然資源資產清查結果進行統(tǒng)計分析，以便掌握我國自然資源的底圖底數。統(tǒng)計方法有分類統(tǒng)計與分區(qū)統(tǒng)計。分類統(tǒng)計針對資源中的單一門類設計資產負債表及統(tǒng)計報表，掌握一定時空范圍內此類自然資源的儲量、質量、特征、變化趨勢等數據。分區(qū)統(tǒng)計則是在分類統(tǒng)計的基礎上將地理空間劃分為不同層級、類別的自然地域或行政區(qū)域，根據劃分結果，綜合考慮不同地區(qū)擁有資源的差異將數據分區(qū)統(tǒng)計、填報，再將各地區(qū)資產的統(tǒng)計報表按照縣—省—國家的脈絡逐級上交，最終形成國家級自然資源資產數據庫。

1.3 基本思路

清查的整體思路可以分為五個步驟：①依托已有自然資源清查數據成果，對各類資源的特征數據進行全面、徹底、系統(tǒng)的采集。②對收集到的數據進行整理、轉換、填報，并建立索引以保證入庫的數據來源清晰、查驗方便。③核查并驗收上一步所獲得的數據成果，再將數據逐級上報，搭建起海量資產清查數據庫。④依托資產清查數據庫，對數據展開分類、分區(qū)統(tǒng)計及多層級、多角度分析，將清查成果應用于自然資源資產的配置優(yōu)化與增值保值等重要領域。⑤利用可視化技術和面向各級政府清查報告編制進行數據成果展示，使清查成果能夠切實為自然資源資產所有者權益服務。

2 全民所有自然資源資產清查的相關運行要素

資源考察方法的革新與信息技術的高速發(fā)展息息相關，以內外業(yè)核查為主要方法，結合抽樣盤存法，運用空天地一體化技術、大數據技術及數據核查技術等清查手段能夠推動資產清查工作的進展，實現(xiàn)全民所有資源資產配置的優(yōu)化與保值增值。

2.1 主要方法

資產清查的主要方法是內外業(yè)核實對比法與抽樣盤存法。內外業(yè)核實對比法主要用在自然資源實物量數據采集工作中。內業(yè)核實旨在核查數據質量、發(fā)現(xiàn)資產清查數據庫中的不良數據并判定數據失真的原因。內業(yè)核實常采用計算機模擬演算與目視判讀相結合的手段，利用GIS、遙感、衛(wèi)星、圖斑影像等技術，結合已有數據對各類自然資源數據進行檢查。如果存在內業(yè)無法確定的異常數據、工作底圖無法判明的地域邊界，則需要外業(yè)核查為數據的準確性做出堅實保障。外業(yè)核查的主要形式是實地考察，首先找出內業(yè)核查中不合格的數據、無法定性的地物信息、存在疑問的圖斑影像，以此確定補測資源的位置，然后利用現(xiàn)代信息技術如GPS、PDA、5G網絡、高清攝像等確定勘探物屬性、記錄考察航跡、拍攝實物影像、匯總數據信息。在內外業(yè)核查工作的基礎上使用抽樣盤存法能夠高效計算出勘探物的總質量、總面積、總體積等，進而合理估算資源總量。抽樣盤存法用于體量較大的核查工作能夠有效節(jié)約資源，將有限的時間、人力、財力投入到更為細致的專項工作中。

2.2 關鍵技術

2.2.1 空天地一體化觀測技術?？仗斓匾惑w化觀測借助高分辨率攝像、航空遙感技術，實現(xiàn)非接觸、遠距離探測，利用圖斑分析、信息識別、目標提取等技術準確發(fā)現(xiàn)有用的地物信息，隨后派發(fā)專業(yè)人員到達資源所在地區(qū)進行實地考察、實時分析并將數據即時上傳。空天地一體化探測技術能夠通過對觀測對象宏觀、立體、準確的監(jiān)測為清查工作提供實時、多樣、多態(tài)的數據報告。比如，高精度雷達技術廣泛應用于地下水探測中，為資源體積、位置、變化規(guī)律的探測提供高精度、多階段的技術支撐；三維勘探技術在以往電磁波探測的基礎上增加重力儀、大功率變電磁探測、深部礦床探測等技術，能夠為地球深部的清查工作帶來更為深層、精確、廣博的勘探成效。

2.2.2 多源大數據整合技術。在自然資源資產使用制度改革前，我國在土地、林地、海洋、草地、礦物等項目上已經積累了一定的調查數據。利用多元大數據整合技術將此類基礎數據收集、分類、轉換后形成統(tǒng)一的數據集，為后續(xù)的查驗工作搭建底圖底數；在數據儲存階段，大數據整合技術能夠提供便捷檢索、對比參照與整體分析等存儲優(yōu)化方法；在數據可視化階段，大數據技術利用數據渲染、數據表達、網格拓撲、智能建模等技術將各類數據轉為更加直觀、可視、符合用戶需求的信息。

2.2.3 數據核查技術。資產清查成果集合了各類空間數據，其中部分數據具有一定的時效性、模糊性、遷移性，而這部分數據可能又與其他數據存在密切聯(lián)系，因此在數據的采集、整合與分析過程中容易出現(xiàn)質量問題。需要使用數據核查技術檢查各類空間數據質量，確保數據的精確性、一致性、可靠性。數據核查技術普遍應用到礦物資源質量評價、土地利用率計算、國土空間變更監(jiān)測等領域，運用概率論、模態(tài)邏輯、統(tǒng)計學等理論對圖形、圖斑、影像等所包含的拓撲結構與演變趨勢做出精準評價。對于不合格的數據，可以應用坐標改正、地形圖分塊改正、三角網改正、GIS誤差分析系統(tǒng)等手段對其加以矯正。

2.2.4 大數據分析技術。資產清查涉及諸多特征不一、樣態(tài)迥異的數據類型，利用大數據分析技術可以將多樣數據提煉并構建成為統(tǒng)一、抽象、顯明的模型，利用人工智能、計算機科學、匯編語言、指令集等技術手段實現(xiàn)空間數據與自然資源數據的協(xié)同分析。基于地理空間的自然資源數據分析從資源表征量變化趨勢與人類動勢、環(huán)境改變趨勢等相關因素之間的關系入手，旨在深入剖析自然資源變化的基本規(guī)律與整體機制。其中，大數據分析所涵蓋規(guī)范分析、系統(tǒng)分析、優(yōu)化分析等技術能夠依照各類資源的歷史數據，構造從資源應用投射到價值收益上的效用函數，以尋找資源開發(fā)最為高效的方式方法，為全民所有自然資源資產的配置優(yōu)化與保值增值提供理論支撐。

2.3 平臺建構

全民所有自然資源資產清查平臺由制度保障平臺與方法保障平臺組成，其中，制度保障平臺能夠從政策規(guī)章層面為資產清查提供保障，方法保障平臺則從數據共享、數據核查、數據管理、用戶服務等技術層面為資產清查提供保障。

2.3.1 制度保障平臺。為確保清查工作的順利開展，需要構建制度保障平臺。平臺的建設包括清查工作的基本規(guī)章、實施準則、數據抽查隨機性指標、數據成果的統(tǒng)計標準、數據分析的準確性要求、數據處理的規(guī)范流程?？梢哉f，制度保障平臺是資產清查各環(huán)節(jié)、各部分的基本保障機制，它能切實提高清查工作高質量實施與高效率運行。

2.3.2 數據共享平臺。標準數據庫共享平臺主要功能是采集自然資源實物量信息以形成基礎數據集合。實物量數據的采集工作可以借助環(huán)境、國土、資源等相關信息系統(tǒng)平臺所審批、收集、公布的數據，還可利用第三次全國國土調查數據、各地林業(yè)局統(tǒng)計數據、氣象記錄氣候變化數據、礦產資源國情調查數據、草原資源調查數據、濕地調查監(jiān)測數據等。并將上述數據全面檢驗、二次加工，使七類自然資源資產的實物量數據匯集成統(tǒng)一的基礎數據圖件。

2.3.3 數據核查平臺。數據核查平臺以基礎數據集為依托，由國家設立統(tǒng)一的數據庫建設標準與質量要求，增加財政投入以研發(fā)數據核查及質檢軟件，保證清查數據邏輯形式一致、拓撲結構準確、屬性特征明顯、溯源明確可查。對質檢中不合格的數據加以重視，進行多方比對與人工驗算，然后將其置于下一輪檢測中直至檢驗合格，構建完整、準確、統(tǒng)一的全民所有自然資源資產清查成果數據庫。

2.3.4 數據管理平臺。數據管理平臺用于數據成果的統(tǒng)計與分析，使數據跳出紙面進入應用領域。平臺的首要功能是面向全國不同區(qū)域的不同清查數據管理需求，建立統(tǒng)計分析、成果管理、實踐應用于一體的管理系統(tǒng)，從而實現(xiàn)對資產數據采集、統(tǒng)計、分析工作的統(tǒng)一管理。

2.3.5 用戶服務平臺。在工作實踐中，審計報表人員、管理人員、業(yè)務干部、技術人才及社會公眾所需服務均存在差異。針對不同部門、不同級別、不同專業(yè)的用戶開發(fā)界面統(tǒng)一、功能全面、滿足各類服務需求的系統(tǒng)是實現(xiàn)資產數據共享、國土空間知識共享及成果可視化的有效舉措。

3 結語

當前，我國全民所有自然資源資產清查工作正處于起步階段，雖然在清查工作中總結了一定的經驗，但尚未形成系統(tǒng)的清查體系。過去，自然資源的考查與管理職責分散在各相關部門，應當從各部門以往工作所采集的基礎數據入手，提煉我國自然資源底數，其后以內外業(yè)結合的清查方法獲取、修正、擴充數據。在這個過程中，功能完備的服務保障平臺能夠有效助力清查工作的各環(huán)節(jié)。資產清查工作是我國自然資源管理體制改革深化階段的重要任務，必須以開闊的視野、多樣的方式、扎實的理論推進清查工作的開展。