運(yùn)用公路法治理念分析交通強(qiáng)國建設(shè)

賀宏斌，李美卓

（長安大學(xué) 人文學(xué)院，西安 710000）

縱覽中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》（以下簡稱《綱要》），依法治國理念引領(lǐng)交通強(qiáng)國建設(shè)，浸染其中的方方面面。首先，在綱要的總體要求中，就提出要協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，“四個全面”包括了全面依法治國這一基礎(chǔ)性內(nèi)容，與其他三個全面之間擁有緊密聯(lián)系。由此可見應(yīng)以全面依法治國為交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。其次，《綱要》要求依照法律法規(guī)對管理制度進(jìn)行逐步完善；在交通安全生產(chǎn)領(lǐng)域，提升相關(guān)法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適配度、先進(jìn)性；有關(guān)交通基礎(chǔ)設(shè)施安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面，應(yīng)進(jìn)行積極落實(shí)及改善，并健全安全責(zé)任制，明確部門監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)主體企業(yè)的責(zé)任。在交通應(yīng)急管理方面，建立健全全面管理制度、法律法規(guī)等，以期實(shí)現(xiàn)及時、完備的應(yīng)急管理?！吨腥A人民共和國公路法》中也提出，公路建設(shè)必須符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。承擔(dān)公路建設(shè)工程的設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，建立健全質(zhì)量保證體系，實(shí)行崗位責(zé)任制。按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的要求進(jìn)行施工和監(jiān)理，以保證公路工程質(zhì)量。這就說明公路法與建立健全完備的交通運(yùn)輸法律法規(guī)、建設(shè)交通運(yùn)輸法治政府部門的要求有著緊密聯(lián)系，應(yīng)以法律規(guī)范交通運(yùn)輸業(yè)，確立高質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，交通運(yùn)輸部的黨委全面實(shí)施的習(xí)近平總書記的依法治國及綜合治理的新理念和新戰(zhàn)略，并深刻理解和把握法治在交通工作整體情況之中的基本地位和作用。將法治觀念貫徹于交通領(lǐng)域管理、運(yùn)營服務(wù)和安全生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和全過程，推動交通運(yùn)輸工作實(shí)現(xiàn)全面法治化。[1]

可見，交通運(yùn)輸部已將法治建設(shè)落實(shí)于交通運(yùn)輸具體工作之中，以法治觀念推進(jìn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施，用法律保障交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè)，為全面建成交通強(qiáng)國開啟蔚然新篇。

一、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施過程中公路法治理念的缺失

（一）智慧交通缺乏法律保障

針對智慧交通，如關(guān)于自動駕駛、網(wǎng)約車等交通新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入門檻、追責(zé)制度等法律法規(guī)不夠完善。

《綱要》提出，要持續(xù)加強(qiáng)交通領(lǐng)域新興的科技攻關(guān)，瞄準(zhǔn)新一代智能制造、智慧交通、人工智能、新能源等新時代尖端科技，加強(qiáng)前瞻性和顛覆性的技術(shù)研究，推動大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云系統(tǒng)、人工智能等創(chuàng)新技術(shù)融入交通運(yùn)輸新舊行業(yè)，關(guān)注交通運(yùn)輸領(lǐng)域的數(shù)據(jù)庫及信息化建設(shè)基礎(chǔ)支撐的打磨開發(fā)。這意味著國家鼓勵交通新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是交通運(yùn)輸行業(yè)現(xiàn)代化、數(shù)字化、多元化的集中體現(xiàn)。然而，新行業(yè)的興起不僅喻示著科技革命，也亟須相關(guān)法律法規(guī)的完善。2021 年8 月，福建車主林某駕駛蔚來ES8，在開啟NOP 領(lǐng)航狀態(tài)下，于沈海高速涵江段追尾前方高速公路養(yǎng)護(hù)施工車后不幸去世。而據(jù)該案車主方代理律師透露，在林某發(fā)生車禍前幾天，上海一輛蔚來EC6 汽車在開啟NOP領(lǐng)航（即蔚來輔助駕駛系統(tǒng)）模式下也發(fā)生了交通事故。[2]事故發(fā)生后，如何歸責(zé)、怎樣擔(dān)責(zé)成為了行業(yè)新問題。我國尚未建立完善的自動駕駛法律與政策體系，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第六十條規(guī)定了交通事故發(fā)生時有關(guān)部門應(yīng)依據(jù)當(dāng)事人雙方的過錯程度及其行為引起的后果等進(jìn)行交通事故責(zé)任劃分，當(dāng)事人可能承擔(dān)全部責(zé)任、同等責(zé)任及次要責(zé)任等責(zé)任類別；我國《民法典》第1165條及第1166 條規(guī)定，侵權(quán)責(zé)任的分配有過錯責(zé)任原則及無過錯責(zé)任原則兩個依據(jù)，并且對于有無過錯這一方面可以進(jìn)行推定，而無過錯侵權(quán)責(zé)任必須符合法律規(guī)定的內(nèi)容。其并沒有直接規(guī)定自動駕駛的各種侵權(quán)責(zé)任問題以及與這些問題相關(guān)的責(zé)任的分配，因此，涉及自動駕駛事故只能適用過錯責(zé)任原則。過錯責(zé)任原則要求滿足四個要件，即加害行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系以及當(dāng)事人的主觀過錯，四者缺一不可，而自動駕駛汽車一般由智能感應(yīng)系統(tǒng)及時感知路況、操控行駛，即便案件具備行為及因果關(guān)系等要素，也因無法敲定駕駛?cè)说闹饔^心態(tài)，進(jìn)而難以歸責(zé)。如果駕駛?cè)藢κ鹿实陌l(fā)生具有故意或重大過失，則具備過錯責(zé)任原則的主觀要素。而重大過失的認(rèn)定，則應(yīng)分辨事故當(dāng)事人是否違反了一般人的注意義務(wù)，若違反，則應(yīng)承擔(dān)過錯責(zé)任。由于自動駕駛汽車一般具有智能性、自動性，在事故發(fā)生時駕駛員可能并非實(shí)際控制車輛者。如果駕駛員沒有任何駕駛行為，就不能認(rèn)為其未盡到合理注意義務(wù)，不能認(rèn)為其是故意或重大過失，其主觀上是否具有過錯難以斷定。由此可見，智慧化駕駛狀態(tài)下的侵權(quán)人責(zé)任難以通過傳統(tǒng)的過錯責(zé)任理論進(jìn)行分析，并直接表現(xiàn)在駕駛?cè)说呢?zé)任的模糊性上。[3]因此，自動駕駛所造成的人身財(cái)產(chǎn)損害的侵權(quán)責(zé)任主體難以確定，受害人的損失賠償由誰承擔(dān)亟須解決。

并且，由于現(xiàn)代都市中動輒出現(xiàn)因共享單車、共享電動車等共享經(jīng)濟(jì)未加以妥善運(yùn)用而產(chǎn)生的各種問題，譬如ofo 公司破產(chǎn)，無力償還客戶押金，北京男子將共享單車扔到河里，某些地方甚至出現(xiàn)了對單車進(jìn)行私鎖、破壞的惡劣行徑。究其根本，是共享經(jīng)濟(jì)初始發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)的不完備所導(dǎo)致。習(xí)近平總書記提出，新業(yè)態(tài)雖是后來者，但依法規(guī)范不要姍姍來遲，要及時跟上研究，把法律短板及時補(bǔ)齊，在變化中不斷完善。[4]這一意見明確指出了各類新行業(yè)發(fā)展的法治保障必須緊跟行情。試舉一例說明，共享單車的押金難退問題已牽涉經(jīng)濟(jì)法這一公私結(jié)合的領(lǐng)域，非單純民事訴訟能夠解決。[5]必須完善《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，由檢察院、有關(guān)社團(tuán)法人等提起消費(fèi)民事公益訴訟，即對于侵害、威脅眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益或者具有危及其人身、財(cái)產(chǎn)安全的行為，法律授權(quán)的機(jī)關(guān)或者社會組織提起的民事訴訟。上述不安定現(xiàn)象意味著交通強(qiáng)國戰(zhàn)略中提倡的共享經(jīng)濟(jì)仍存在法治方面的缺陷，法律法規(guī)不能全面覆蓋其所引發(fā)的社會、民生問題，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而導(dǎo)致人民生活不便、出行受阻，完善相關(guān)法律規(guī)范刻不容緩。

（二）新能源汽車相關(guān)法律綠色理念缺失

雖以綠色環(huán)保為出發(fā)點(diǎn)，新能源汽車相關(guān)法律尚不能滿足我國《環(huán)境資源保護(hù)法》及相關(guān)節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)的要求。首先，關(guān)于新能源汽車的發(fā)展問題，國家基于綠色環(huán)保、節(jié)能減排的目的給予新能源汽車行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，意在通過宏觀調(diào)控手段調(diào)節(jié)市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新能源汽車、鋰電池等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。涉及政策執(zhí)行問題時，一些政府存在盲目追求完成新能源汽車推廣任務(wù)而忽略汽車質(zhì)量、后續(xù)使用、技術(shù)較不成熟、電力能源存在環(huán)保隱患等現(xiàn)實(shí)性問題，這就導(dǎo)致新能源汽車銷量雖然有所上升，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果并不理想。其次，根據(jù)我國《交通行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》第三條，交通行業(yè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的任務(wù)是加強(qiáng)管理，促進(jìn)交通企事業(yè)單位在生產(chǎn)、建設(shè)過程之中合理利用各種資源、能源，控制及逐步消除污染，保障人民身體健康，推進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展。這一條例說明我國已有于交通運(yùn)輸領(lǐng)域節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的意識，但尚未制定相關(guān)上位法。我國《能源法》的立法進(jìn)程較為緩慢，其處于能源治理與開發(fā)法律體系的核心地位，由于受到政治、經(jīng)濟(jì)等因素的影響一直未能頒布實(shí)施，導(dǎo)致新能源汽車相關(guān)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的上位法引領(lǐng)?，F(xiàn)階段新能源汽車政策的制定主要依據(jù)《節(jié)約能源法》，新能源汽車的法律體系與《環(huán)境資源保護(hù)法》存在斷層，未能完全接軌。[6]綜上，制定保障新能源汽車行業(yè)良性發(fā)展的法律法規(guī)應(yīng)提上日程。

二、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略法治缺陷的學(xué)理分析

（一）法律法規(guī)制定存在缺陷

從法理學(xué)學(xué)理角度分析，在公路法與交通運(yùn)輸法規(guī)體系中存在過于分散、法條交叉重疊的現(xiàn)象。我國立法體制的結(jié)構(gòu)為一元二級多層次多分支，地方及行政機(jī)關(guān)享有一定的立法權(quán)；由于各種運(yùn)輸方式長期分別隸屬于不同的主管部門，各部門大多都僅從自身專門化角度制定法律、發(fā)布相關(guān)規(guī)章，久而久之便造成了四散流移的碎片化局面，致使交通運(yùn)輸法規(guī)體系中有些法律規(guī)章的內(nèi)容存在著交叉重疊現(xiàn)象，有些相互之間還存在著矛盾。[7]對于公路法與交通運(yùn)輸法這一新興法律領(lǐng)域的立法若不加以規(guī)制或備案審查，各部門立法可能產(chǎn)生重疊甚至矛盾，從而導(dǎo)致法律法規(guī)體量過于龐雜，影響具體適用。

（二）交通新領(lǐng)域立法欠缺完備性

現(xiàn)階段公路立法缺乏一定的科學(xué)性，未能完全貼合實(shí)際，也未能于實(shí)際上從社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化的客觀需要出發(fā)，面對交通新行業(yè)的立法尚未完善。如在自動駕駛侵權(quán)責(zé)任問題上，權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任分配不盡合理，尤其對于智慧交通領(lǐng)域，法律規(guī)范缺乏針對性和可執(zhí)行性，例如自動駕駛相關(guān)法律仍不夠完備，僅依靠《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》、最新出臺的《汽車駕駛自動化分級》等政策、標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)制，缺乏具體的責(zé)任分擔(dān)制度；《道路交通安全法》和《公路法》中的有關(guān)條文指出,自動駕駛汽車目前尚不被允許上路行駛，僅能在封閉的場所進(jìn)行檢測、試驗(yàn)等活動。而根據(jù)《公路法》第十二條，公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展以及國防建設(shè)的需要進(jìn)行編制，應(yīng)與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和其他模式的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)?？梢?，交通新領(lǐng)域立法應(yīng)與實(shí)際相統(tǒng)一，滿足民眾出行、生活的需要，才能為社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

（三）交通強(qiáng)國戰(zhàn)略各領(lǐng)域未能完全落實(shí)交通及公路法治理念

在落實(shí)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》時，應(yīng)將交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施與交通及公路法治思想緊密結(jié)合起來。從公路法角度出發(fā)，交通強(qiáng)國戰(zhàn)略處處體現(xiàn)著諸如公路規(guī)劃、公路建設(shè)、路政管理等公路法進(jìn)行規(guī)制的內(nèi)容?！毒V要》明確提出要打造“全國123出行交通圈”“全球123 快貨物流圈”，構(gòu)建一體化交通網(wǎng)，這皆離不開法治公路的規(guī)劃與建設(shè)。落實(shí)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，必須以依法治國為指導(dǎo)思想，發(fā)揮法治政府的作用。對法治公路進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，是國家依法治理公路、完善公路設(shè)施的宏觀性手段，是對公路行政適用公路法律規(guī)范的表現(xiàn)形式之一。政府在公路工作中應(yīng)依法行政是法治公路的重要意義,其關(guān)鍵要求是交通主管部門在公路的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、養(yǎng)護(hù)、管理和使用等各個公路活動中，均須嚴(yán)格遵守法律規(guī)范。[8]

《綱要》提出，建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，構(gòu)建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)，推進(jìn)各類交通運(yùn)輸方式融會貫通、協(xié)同發(fā)展。遵循當(dāng)?shù)厣鐣鞣矫姘l(fā)展的客觀規(guī)律，對當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化職能及分區(qū)布局進(jìn)行系統(tǒng)化安排，制定、實(shí)施、貫徹落實(shí)先進(jìn)、科學(xué)的城市綜合交通體系規(guī)劃。這充分體現(xiàn)了《公路法》第十二條，即公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展以及國防建設(shè)的需要進(jìn)行編制，應(yīng)與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和其他模式的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！豆贩ā分嘘P(guān)于公路規(guī)劃的要求，包括公路規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、符合社會實(shí)際狀況、遵循客觀規(guī)律，應(yīng)考慮“三個需要”“兩個協(xié)調(diào)”與“一個符合”，即公路規(guī)劃應(yīng)滿足和服從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體綜合要求，應(yīng)服從社會發(fā)展的總體要求，應(yīng)服從國防建設(shè)的總體要求；與城市建設(shè)規(guī)劃及其他方式的交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)；應(yīng)符合國家土地利用總規(guī)劃，當(dāng)年建設(shè)用地需納入年度建設(shè)用地計(jì)劃。由此可見，交通強(qiáng)國戰(zhàn)略以公路法治思想為指引，必須牢牢把握這一理念內(nèi)核，才能更好地實(shí)施《綱要》，建設(shè)優(yōu)良的現(xiàn)代化交通治理體系。

三、關(guān)于完善交通強(qiáng)國戰(zhàn)略公路法治體系的建議

（一）完善規(guī)制、保護(hù)交通新業(yè)態(tài)的法律法規(guī)

盡快設(shè)立自動駕駛汽車、新能源汽車、共享單車等交通新業(yè)態(tài)上路標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任制度。根據(jù)《立法法》規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從客觀實(shí)際出發(fā),對公民、法人及其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與職責(zé)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。新行業(yè)法規(guī)訂立需要科學(xué)合理、符合實(shí)際。要做到這一點(diǎn),法規(guī)的制定者必須十分熟悉相關(guān)行業(yè)規(guī)則，掌握大量判例，再認(rèn)真論證，謹(jǐn)慎試點(diǎn)，最終才能獲得一部較為完善的法律法規(guī)。因此，面對新行業(yè)，立法者可以積極調(diào)研實(shí)踐，大量收集違法事實(shí)，分析現(xiàn)行法律之不足，并調(diào)查民意，提升公眾參與程度，緊靠民眾生活修改、訂立法律法規(guī)，從而使其民主化、科學(xué)化，為智慧交通領(lǐng)域提供更好的法律保障。

（二）以公路法為交通強(qiáng)國建設(shè)的行動指南

提升公路法在交通強(qiáng)國戰(zhàn)略中實(shí)施的可行性，將法律法規(guī)落實(shí)到《綱要》中的各個領(lǐng)域之中。譬如公路規(guī)劃、公路建設(shè)、路政管理等《公路法》內(nèi)容，應(yīng)與《綱要》中有關(guān)“四好農(nóng)村路”、一體化交通網(wǎng)、打造現(xiàn)代物流系統(tǒng)等方面相銜接?！八暮棉r(nóng)村路”要求建好、護(hù)好、管好、運(yùn)營好農(nóng)村公路，優(yōu)化農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，對路產(chǎn)路權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)，維護(hù)優(yōu)美整潔的農(nóng)村陸域環(huán)境，加快建成城鄉(xiāng)一體化格局，這些構(gòu)想都離不開公路法的規(guī)范與調(diào)整。具體措施有制定相關(guān)地方法規(guī)、部門法、規(guī)章等，提升公路法的可實(shí)施性，將其落實(shí)到各個農(nóng)村；加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等，如提升農(nóng)村公路質(zhì)量監(jiān)管，加強(qiáng)公路安全設(shè)施建設(shè)，各級政府依法撥付財(cái)政資金到農(nóng)村等。例如，上海市松江區(qū)深刻認(rèn)識到農(nóng)村公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)、管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，在區(qū)交通委的引導(dǎo)建議下，于2020 年出臺《松江區(qū)區(qū)級建設(shè)財(cái)力支持“四好農(nóng)村路”建設(shè)方案》，在全區(qū)各鎮(zhèn)實(shí)行農(nóng)村公路提檔升級工程資金市級補(bǔ)貼和區(qū)級配套補(bǔ)貼1:1 補(bǔ)貼政策。[9]

（三）促進(jìn)公路法及交通法規(guī)綜合化、體系化

加快完善公路法及交通法規(guī)體系，整合分散的規(guī)章、文件，建設(shè)現(xiàn)代化公路法治。整合、聯(lián)系各類交通運(yùn)輸領(lǐng)域的法律制度與規(guī)范，建立健全符合交通強(qiáng)國戰(zhàn)略總體要求的綜合性交通法規(guī)體系，配合完成海上交通安全法等專門法律的頒布及實(shí)施、宣傳工作，積極推動海商法、民用航空法等立法修改進(jìn)程。嚴(yán)格落實(shí)“放管服”等改革要求，做好法規(guī)清理及立改廢釋工作。[10]

例如，交通運(yùn)輸部在2020 年度研究編制了交通運(yùn)輸五年立法專項(xiàng)規(guī)劃，出臺《交通運(yùn)輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》，意在促進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域立法，對交通運(yùn)輸法規(guī)頂層設(shè)計(jì)不斷進(jìn)行完善，構(gòu)建現(xiàn)代化交通強(qiáng)國。這一舉措促進(jìn)了交通運(yùn)輸領(lǐng)域立法一體化，為地方實(shí)施交通強(qiáng)國戰(zhàn)略提供了法治引領(lǐng)，推動戰(zhàn)略進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

可以對國省市縣鄉(xiāng)五級立法的初期階段進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與編制，完善立法項(xiàng)目搜集、闡釋、論證以及對公眾廣泛征求意見等各類程序，對于實(shí)現(xiàn)全國及地方交通領(lǐng)域立法的綜合發(fā)展，應(yīng)圍繞建設(shè)綜合性交通運(yùn)輸體系這一目標(biāo)，加強(qiáng)立法項(xiàng)目實(shí)質(zhì)審查及調(diào)研。各地對尚不能進(jìn)行立法工作的領(lǐng)域，需深化相關(guān)政策和規(guī)范性文件的制定效果，并使之與我國綜合交通運(yùn)輸法規(guī)體系相融合。[11]