全過程民主視域下完善鄉(xiāng)村基層治理路徑探析

過其歡，王義德

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào) “發(fā)展全過程人民民主”［1］。這表明人民民主在中國取得了跨越式發(fā)展，呈現(xiàn)出不同于西方自由民主的新特點(diǎn)。隨著實(shí)踐的發(fā)展，我們黨對人民民主的把握更加深刻，學(xué)者們皆認(rèn)為全過程民主是對中國特色社會(huì)主義民主政治的深入思考，紛紛把全過程民主看成全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要命題進(jìn)行研究，主要觀點(diǎn)有：第一，全過程民主是連續(xù)性的民主。 民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督形成完整持續(xù)的民主鏈條，相互支撐與配合，把人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。 第二，全過程民主是真實(shí)且高效的中國式民主，包括“回應(yīng)式民主、參與式民主、協(xié)商式民主與監(jiān)督式民主四大運(yùn)作形態(tài)”［2］， 是超越西方資本主義式民主的思維性變革。 第三，全過程民主強(qiáng)調(diào)民主的整體性，這一屬性體現(xiàn)為“政治民主與經(jīng)濟(jì)民主、國家民主與社會(huì)民主、選舉民主與協(xié)商民主、實(shí)質(zhì)民主與程序民主的有機(jī)結(jié)合”［3］。 總體來看，這些研究成果是對習(xí)近平總書記全過程民主理論的深入闡述與研究，是提升國家治理效能的積極探索和重要貢獻(xiàn)。

作為社會(huì)主義民主政治理論的重大理論創(chuàng)新，全過程民主展現(xiàn)出富有特色的理論賦能優(yōu)勢，將全過程民主理念嵌入鄉(xiāng)村基層治理中去，對探討新時(shí)代基層善治之路來說，具有重大現(xiàn)實(shí)意義?；诖?，文章首先需要把握全過程民主的深層次邏輯，針對基層治理實(shí)踐努力發(fā)揮全過程民主的嵌入指導(dǎo)作用，思考提升鄉(xiāng)村基層治理效能的行動(dòng)方案。

一、全過程民主：超越西方自由民主的話語權(quán)建構(gòu)

在西方自由民主話語構(gòu)建邏輯中，以人民同意為原則建構(gòu)的自由民主占據(jù)主流地位，而以人民主權(quán)為基礎(chǔ)建構(gòu)的人民民主在西方政治中還無法成為現(xiàn)實(shí)。

從西方自由民主的本質(zhì)來看，它是資產(chǎn)階級維護(hù)自身利益和鞏固統(tǒng)治秩序而創(chuàng)制出來的產(chǎn)物。這種民主充滿著交易色彩：一方面是權(quán)錢交易，在西方多黨政治中，某一政黨想要競選上臺(tái)，掌握執(zhí)政權(quán)離不開金錢的支撐。 各政黨使出渾身解數(shù)搞“政治營銷”，拼宣傳陣地、拼激情講演、拼資源等，歸根結(jié)底是金錢的較量。這時(shí)便出現(xiàn)大資產(chǎn)者與競選集團(tuán)的權(quán)錢交易， 富人用手里的錢與競選者上臺(tái)之后的權(quán)力進(jìn)行交易， 從而影響政府決策以滿足自己的利益訴求。另一方面是選票交易。各政黨為獲得某階層、 某選區(qū)的支持， 采取各種方式取悅于民，做出貌似有利的政策承諾，但其覬覦的只是選民手中的選票， 候選人真正關(guān)注的僅僅是自己能否順利當(dāng)選。

從西方自由民主的過程來看，它又是一種間歇性選舉民主。不可否認(rèn)，經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展與完善，西方國家的一整套選舉程序已發(fā)展得十分成熟，連一些選舉細(xì)節(jié)也都有相應(yīng)的程序規(guī)定。但是選舉投票是人們真正參與到政治生活的唯一方式，就像熊彼特所宣稱“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統(tǒng)治——就“人民”和“統(tǒng)治”兩詞的任何明顯意義而言——民主政治的意思只能是人民有接受或拒絕將要來統(tǒng)治他們的人的機(jī)會(huì)”［4］(P415)。 大選每隔幾年進(jìn)行一次，往往缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，待結(jié)束后當(dāng)時(shí)漫天的政治承諾早已變成空談，大眾的冷漠與精英的虛偽使得他們之間的政治隔閡越來越深。人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，“人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”［5］(P293)。

從西方自由民主的內(nèi)容來看，它也僅是一種過度競爭性民主。 有競爭是好事，但是過度競爭則會(huì)產(chǎn)生消極影響。 由于“勝者全包”的規(guī)則，再加上協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，各黨派和利益集團(tuán)為了維護(hù)和爭取自己的利益排斥異己，進(jìn)行誹謗式的激烈競爭甚至傾軋，導(dǎo)致不同政治力量之間的嚴(yán)重對立，使得整個(gè)政治生態(tài)烏煙瘴氣。 例如美國的兩黨政治、府會(huì)制衡和利益集團(tuán)政治更多反映了美式民主的政爭表征，因此，有學(xué)者認(rèn)為美國政治制度在政治極化條件下已經(jīng)形成了否決性政體。而這種“否決式政治導(dǎo)致否決為上、治理為下，政爭不斷而效率低下”［6］。

由此可見，西方自由民主是局部的、有限的民主。 而全過程民主是植根于中國大地、以人民為中心、有著完整的制度體系支撐、煥發(fā)強(qiáng)大生機(jī)的人民民主， 凝結(jié)著黨和人民的偉大創(chuàng)造和卓越智慧。不同于西方自由民主那種由少數(shù)有產(chǎn)者享有，全過程民主將范圍覆蓋到最廣大的人民群眾，是真正的普惠民主。 不同于西方自由民主間歇進(jìn)行的形式化、娛樂化民主，全過程民主能夠形成制度支撐力，用更加健全的制度體系支持和保證人民民主，將以人民為中心的政治原則始終貫徹在政治、社會(huì)生活等領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)、各層面，堅(jiān)持民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督五大民主形式的有機(jī)統(tǒng)一。不同于西方自由民主過度競爭出現(xiàn)零和博弈現(xiàn)象， 全過程民主謀求最大范圍的政治共識(shí)， 一方面有效發(fā)揮共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的主心骨作用，另一方面不斷吸納各社會(huì)力量平等參與到國家建設(shè)中來，主張事事勤商量、件件真商量，爭求畫出最大的政治同心圓。 因此，全過程民主的核心要素在于過程，呈現(xiàn)出的是一個(gè)政治訴求和支持通過溝通和協(xié)商轉(zhuǎn)換成權(quán)威性結(jié)果的過程，反映的是公民個(gè)人和組織參與政治決策和執(zhí)行決策的實(shí)際狀況,包括訴求表達(dá)過程、利益綜合過程、政策制訂過程和政策執(zhí)行與反饋過程。

二、現(xiàn)實(shí)需要：全過程民主嵌入鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐形態(tài)

“基層”不牢，地動(dòng)山搖。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“‘十四五’時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。 ”植根于我國獨(dú)特的政治生態(tài)，全過程民主理論所彰顯出來的中國式民主優(yōu)勢與鄉(xiāng)村基層治理的理念、 目標(biāo)和手段等不謀而合，基層治理中主體的廣泛多元性、村民參與的過程規(guī)范性、群眾自治的形式豐富性等都為全過程民主嵌入鄉(xiāng)村基層治理提供了必要條件，但與全過程的人民民主理念以及理想運(yùn)作狀態(tài)相比，當(dāng)前的鄉(xiāng)村基層治理仍然存在一些不足，人民民主實(shí)踐受到多方面因素制約而不夠完善， 亟需全過程民主嵌入，以充分發(fā)揮優(yōu)勢。

（一）村民的參與權(quán)并未得到有效激活

“政策問題的建構(gòu)、議程設(shè)置到制定和實(shí)施，再到政策評估的所有環(huán)節(jié)，都需激活公眾完整的參與權(quán)”［7］，包括議程參與、規(guī)劃參與、管理參和評估參與，而且全過程民主要求這一參與必然是公開透明的，能夠讓參與其中的人可以感受到民主的真實(shí)過程。 然而，現(xiàn)實(shí)的基層治理實(shí)踐中卻存著一些值得注意的問題。 一是群眾對“為什么參與”缺乏認(rèn)知，對自身的參與權(quán)利認(rèn)知不足，有些群眾甚至認(rèn)為參與只是走過場，形式大于內(nèi)容；二是群眾在“怎樣參與”方面仍需加強(qiáng)，亟需建立健全群眾參與的制度機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制，激發(fā)群眾參與的內(nèi)生動(dòng)力。 此外，不可否認(rèn)的是，大部分村民普遍重視切實(shí)利益能否得到滿足， 對大多數(shù)基層公共事務(wù)抱持“各人自掃門前雪”的觀念，參與意識(shí)不強(qiáng)，參與熱情不高， 家園歸屬感日漸淡薄， 村莊整體認(rèn)同感較低。 因此， 公民的有序參與需要進(jìn)行全過程引導(dǎo)。

（二）主體間民主協(xié)商機(jī)制缺乏必要規(guī)范

基層協(xié)商民主是一個(gè)聽取民意、 集中民意、整合民意求同存異的過程，“把村民力所能及的事情交給村民共同體，把村民力所不及的事情交給他們的代表”［8］。 首先，協(xié)商程序缺乏相應(yīng)的規(guī)范，具有很大的不確定性和不穩(wěn)定性。 協(xié)商是一個(gè)過程，從公共議題的選擇，到協(xié)商主體資格的確定和協(xié)商規(guī)模的控制， 再到協(xié)商采取的各種手段來推動(dòng)工作，最后到協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化成決策，這一系列連續(xù)完整的協(xié)商環(huán)節(jié)都需要規(guī)范和強(qiáng)化。而現(xiàn)實(shí)中協(xié)商活動(dòng)的開展往往是有事才協(xié)商，定期化、常態(tài)化協(xié)商沒有得到有效落實(shí)；再次，協(xié)商過程過分依賴于當(dāng)?shù)卣?，各類組織的參與主體地位明顯弱化。 地方政府、村委會(huì)、民間組織、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等在黨的領(lǐng)導(dǎo)下相互合作，以增進(jìn)基層利益最大化為目標(biāo)參與鄉(xiāng)村治理，這是毋庸置疑的。在協(xié)商前期，需要黨和政府來召集和主導(dǎo)，有利于提高決策效率，但隨著協(xié)商活動(dòng)的開展，各類組織主體應(yīng)該發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，暢通互動(dòng)協(xié)商渠道，積極建言獻(xiàn)策，而不是由黨和政府“一拍既定”。 最后，在具體的協(xié)商活動(dòng)中也存在一些問題，如協(xié)商手段比較單一，一般選擇會(huì)議形式來推動(dòng)工作，重排場而輕效果。此外，協(xié)商的議題時(shí)常脫離基層群眾，與基層群眾切身相關(guān)公共利益的緊密度不高，因此，基層民主協(xié)商機(jī)制建設(shè)需要全過程規(guī)范。

（三）村民自治的功能弱化普遍存在

基層治理涉及的主體眾多，黨組織、基層政府、群眾自治組織均有其明確的職能分工，必須明確權(quán)責(zé)，劃分邊界，凝聚共識(shí)，形成合力。 黨組織的政治引領(lǐng)和基層政府的服務(wù)功能，以及村民自治組織的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育應(yīng)協(xié)同推進(jìn)、并行不悖，在系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性上下功夫。然而，這并不意味著基層治理的多元主體功能上的相互替代和不加區(qū)分。 黨組織要在政治引領(lǐng)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力上深度著力，管長遠(yuǎn)、管根本、管宏觀；基層政府要落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念，在依法行政、科學(xué)行政、提升服務(wù)上深度著力，不斷滿足人民對美好生活的向往；群眾基層組織則是要將黨的意志、政府的決定與村民的利益有機(jī)結(jié)合，打通“最后一公里”，讓黨和政府惠民政策的紅利真正惠及村民。現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐由于“村委會(huì)自治權(quán)的功能失調(diào)， 村委會(huì)所起的制度空間小”［9］，村委會(huì)的定位發(fā)生偏離。 此外，部分地方基層黨組織凝聚力分散，不能夠有效發(fā)揮基層的橋頭堡作用，自身建設(shè)不夠完善，難以引領(lǐng)農(nóng)村各類自治組織創(chuàng)新發(fā)展了。 因此，村民自治功能亟待加強(qiáng)和完善。

（四）監(jiān)督機(jī)制貫徹落實(shí)不夠有力

民主也需要監(jiān)督。 但在基層治理民主實(shí)踐中，監(jiān)督機(jī)制往往存在一定漏洞。 從監(jiān)督主體來看，憲法賦予廣大村民擁有對各類主體的監(jiān)督權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行體系往往是單向度的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村兩委進(jìn)行的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，基層治理主體往往更加關(guān)注來自上級的監(jiān)督而忽視村民監(jiān)督，往往是村民通過信訪、郵箱向上級反映問題之后才能夠得到重視。 從監(jiān)督內(nèi)容來看，村民最關(guān)心的村內(nèi)大事無外乎村務(wù)、財(cái)務(wù)兩公開，而部分村莊在公開過程中卻進(jìn)行選擇性公開，或者只公布結(jié)果，具體的使用細(xì)節(jié)沒有公開，透明性不高；從監(jiān)督形式來看，大部分村內(nèi)的“公告通知欄”或者線上網(wǎng)站、“微信公眾號(hào)”是使用較多的監(jiān)督公開渠道， 但這些渠道所呈現(xiàn)出的信息仍為村委會(huì)主導(dǎo)，監(jiān)督形式單一且收效甚微。因此，監(jiān)督機(jī)制需要全過程依法貫徹落實(shí)。

三、路徑探析：全過程民主嵌入鄉(xiāng)村基層治理效能提升

中國的治理改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，有效的鄉(xiāng)村基層治理并非單一的、集權(quán)的、局部的治理，而是一種面向鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的復(fù)合型治理。全過程民主理論的提出和發(fā)展為新時(shí)代鄉(xiāng)村基層治理的效能提升提供了理論邏輯，“這一論斷回答了并將繼續(xù)回答人民進(jìn)入國家的新課題”［10］。

（一）堅(jiān)持示范治理，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿治理全過程

一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中需要強(qiáng)化基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。 基層事務(wù)多而雜，各種矛盾糾紛相互交織，往往需要多方主體協(xié)同處理，所有治理主體依照各自職權(quán)有序參與的活動(dòng)就需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)組織進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 統(tǒng)一協(xié)調(diào)、 統(tǒng)一調(diào)度，這時(shí)，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就顯得十分重要而必要。 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、農(nóng)民等主體在治理過程中存在著不同的利益需求，基層黨組織要協(xié)調(diào)和整合各方利益訴求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念， 全心全意為人民服務(wù)， 以為民、務(wù)實(shí)、清廉的形象取信于民。另一方面，需要?jiǎng)?chuàng)新黨組織在基層中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是提升政治領(lǐng)導(dǎo)力、 創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的重要內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)自始至終都直接服務(wù)于群眾，將“相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾、深入群眾、發(fā)動(dòng)群眾和組織群眾融貫于全方位的民主治理之中”［11］， 同時(shí)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作， 支持村委會(huì)積極行使自治權(quán)，提供鄉(xiāng)村組織與精英參與平臺(tái)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村民眾有序政治參與，努力保障國家對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策真正落地， 保障鄉(xiāng)村民眾能夠?qū)嶋H享受到優(yōu)惠福利。 此外，農(nóng)村基層黨組織也培育和輸出大量具有服務(wù)和奉獻(xiàn)意識(shí)的黨員同志。農(nóng)村黨員愿意主動(dòng)傾聽群眾的心愿和呼聲，“抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，爭取早見成效”［12］(P346)，在行使權(quán)力、發(fā)揮作用、尊重民意、凝聚民智的過程中不斷增強(qiáng)“逆向公眾參與”能力。

（二）堅(jiān)持依法治理，推進(jìn)法治思維貫穿治理全過程

全過程民主的運(yùn)作需要法治保障。 一方面，需要營造為農(nóng)村民眾所認(rèn)可的法治治理環(huán)境。 基于此，基層治理主體應(yīng)培養(yǎng)法治思維，善于運(yùn)用法律規(guī)范和規(guī)則貫穿于認(rèn)識(shí)、 分析和處理問題全過程，并從內(nèi)心建構(gòu)起對憲法和法律的權(quán)威信仰?；鶎狱h組織要做到依法執(zhí)政， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做到依法行政，基層自治組織要做到依法自治。但法治思維并非與生俱來，這便要借助基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，不僅要促進(jìn)對各治理主體的法治教育和培訓(xùn)的常態(tài)化與長效化，更要通過多種渠道加強(qiáng)法治宣傳和法律教育， 通俗易懂地增強(qiáng)普通村民對法律的認(rèn)知，能夠遇事找法、辦事靠法，把法律當(dāng)成維護(hù)自身合法權(quán)利的有力武器， 在法治框架內(nèi)有效解決矛盾糾紛。另一方面，建構(gòu)科學(xué)完備的治理規(guī)范體系，這套規(guī)范體系既包含硬性層面相關(guān)的法律法規(guī)體系，也包含軟性層面上因地制宜形成的政策和村規(guī)民約等。在法律法規(guī)體系方面，要“處理好“增量優(yōu)先”和“存量優(yōu)化”的關(guān)系”［13］。 根據(jù)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的變化發(fā)展，及時(shí)對現(xiàn)有的法律內(nèi)容進(jìn)行修訂更新，如有關(guān)村民自治、稅費(fèi)改革等方面的法規(guī)，以保證法律的科學(xué)性和時(shí)效性。 同時(shí)，及時(shí)將改革創(chuàng)新的成果用法律和制度固定下來，以便更好地保護(hù)農(nóng)民的合法正當(dāng)權(quán)益。 在村規(guī)民約方面，由于村規(guī)民約是不同村莊長期以來約定俗成的具有地區(qū)特色的行為規(guī)范， 對于鄉(xiāng)村治理可能產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，也可能產(chǎn)生負(fù)面的阻礙作用，因此對于負(fù)面的村規(guī)民約要及時(shí)清除和修改，尊重當(dāng)?shù)厝宋拿袂椋麚P(yáng)積極向上的鄉(xiāng)村風(fēng)氣，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興背景下的法治、德治和自治的深度融合。

（三）堅(jiān)持責(zé)任治理，推進(jìn)主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一貫穿治理全過程

善治的要素有十個(gè)方面：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔與公正。其中， 責(zé)任性即管理者應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)，“全過程的民主權(quán)利也就意味著全過程的民主責(zé)任”［14］。在鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和民間組織等多元主體扮演著不同的參與角色，承擔(dān)著不同的治理責(zé)任，為防止治理過程中出現(xiàn)權(quán)力錯(cuò)位越位現(xiàn)象，需要明晰治理主體權(quán)責(zé)，完善多元主體體系。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是治理體系中的主要責(zé)任主體，需要建立清晰的權(quán)力責(zé)任清單，將權(quán)力清單的內(nèi)容公開于眾，定期公布權(quán)力責(zé)任的履行情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。此外，還要向基層社會(huì)分權(quán)放權(quán)，提高鄉(xiāng)村公共物品的供給能力，努力向法治型、服務(wù)型、民主型政府轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，無論是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”還是“強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)”，其關(guān)鍵都在于“權(quán)責(zé)一致”，“財(cái)權(quán)、執(zhí)法權(quán)應(yīng)與事權(quán)相匹配”［15］(P130)；村委會(huì)是治理體系中的基本責(zé)任主體，從理論上來說，村委會(huì)的自治活動(dòng)與基層黨組織和政府之間的治理活動(dòng)并不沖突，因此需要厘清村委會(huì)與基層黨組織和基層政府之間的關(guān)系，科學(xué)劃分權(quán)力邊界，合理確定職能范圍。作為村民自治組織，村委會(huì)的自治活動(dòng)是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)以及他們的共同監(jiān)督下開展的，既需要配合、協(xié)助上級開展治理工作，也需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整合，廣泛實(shí)行基層民主；鄉(xiāng)村組織和農(nóng)村精英是治理體系中的有益責(zé)任主體，要重視他們在協(xié)同治理中活躍鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、完善公共服務(wù)、穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序等的重要作用。 相關(guān)部門需要營造民間組織良好的發(fā)展環(huán)境，明確民間組織在某一領(lǐng)域的治理權(quán)利和范圍， 同時(shí)要吸引農(nóng)村人才返鄉(xiāng)， 挖掘和培育鄉(xiāng)村內(nèi)部有能力有聲望的精英群體，“形成‘愛家愛鄉(xiāng)、守望相助、誠信敬業(yè)、平等包容’的鄉(xiāng)賢文化”［16］(P175)。

（四）堅(jiān)持參與治理，推進(jìn)民眾有效參與貫穿治理全過程

在全過程民主條件下，需要真正激發(fā)民眾參與的積極性和主動(dòng)性， 審慎思考村民參與的多種途徑，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)民眾參與的合理方案。 在民主選舉環(huán)節(jié)， 需要建立和完善民眾與候選人的直接溝通機(jī)制，使村民們的利益訴求和偏好與候選人的發(fā)展想法能夠通過對話形式進(jìn)行有效地傳遞和互動(dòng)，“民主選舉的質(zhì)量直接決定著民主治理的實(shí)現(xiàn)程度”［17］。在民主協(xié)商環(huán)節(jié)， 協(xié)商應(yīng)該選擇那些公眾反映強(qiáng)烈、關(guān)乎鄉(xiāng)村公共利益的議題開展活動(dòng)，也應(yīng)該按照“利益涉及到誰，就和誰商量”的原則，遴選密切相關(guān)的群眾代表，充分整合多方意見，在協(xié)商討論中凝聚利益共識(shí)。 在民主決策環(huán)節(jié)，需要讓村民擁有自由、平等表達(dá)的機(jī)會(huì)，在決策過程中享有更多的話語權(quán)，在眾多方案中做出選擇和判斷，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的合理化。 在民主管理環(huán)節(jié)中，積極推動(dòng)農(nóng)民群眾參與到扁平化、 網(wǎng)格化的服務(wù)管理中來，努力豐富農(nóng)民群眾的公共生活，引導(dǎo)農(nóng)民群眾與各基層組織之間形成互相理解、包容的關(guān)系，“民眾只有擁有真實(shí)的管理權(quán)，才有可能影響或決定公共權(quán)力的走向”［18］。在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，不僅要健全村務(wù)公開制度，主動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)公開、重大事務(wù)公開，還要通過制約規(guī)則消除廣大農(nóng)民群體對監(jiān)督的后顧之憂，從事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變， 并充分結(jié)合線上、線下渠道。 村民監(jiān)督權(quán)的有效落實(shí)，意味著村民能夠更有保障地參與鄉(xiāng)村治理的全過程。

（五）堅(jiān)持?jǐn)?shù)字治理，推進(jìn)技術(shù)賦能貫穿治理全過程

在全過程民主嵌入鄉(xiāng)村治理有效中，數(shù)字技術(shù)也成為不可或缺的重要條件之一。 一方面，需要鄉(xiāng)村治理主體打破數(shù)據(jù)壁壘，搭建多個(gè)基層治理數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，包括在各行政村內(nèi)部的鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)庫和作為補(bǔ)充在互聯(lián)網(wǎng)上運(yùn)行的微信小程序或數(shù)據(jù)APP，這些數(shù)據(jù)平臺(tái)成為采集民情、吸納民意、匯聚民智、展現(xiàn)民風(fēng)的關(guān)鍵載體。另一方面，需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行功能優(yōu)化，提升服務(wù)效能。 真正實(shí)現(xiàn)“全程性”需要解決一個(gè)重要問題，即“如何在不增加過多決策和協(xié)商成本的基礎(chǔ)上，更大程度地拓展民眾參與的民主程序”［19］。 后臺(tái)工作人員通過查詢與回應(yīng)流程，可以對相關(guān)問題進(jìn)行答疑解惑，將服務(wù)延伸至家門口，或是通過評價(jià)與反饋流程，實(shí)現(xiàn)與村民的雙向良性互動(dòng)，進(jìn)一步提高工作效能。 此外，還需要繼續(xù)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，對多方碎片化的數(shù)據(jù)之間進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，以總結(jié)治理工作的開展情況并預(yù)測后續(xù)治理工作的發(fā)展方向。通過數(shù)字化分類展示和交叉比對，治理主體可以將基層黨建工作和各基層組織的治理數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對，對鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作進(jìn)行圖像化、可視化分析，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供的技術(shù)便利為依托，將大數(shù)據(jù)分析運(yùn)用于治理的具體實(shí)踐，以期提升政府施策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

四、結(jié) 語

以全過程民主理念嵌入基層治理是深化基層民主的必然要求，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下優(yōu)化和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的邏輯導(dǎo)向。從理論上看，“全過程民主”將范圍覆蓋到最廣大的人民群眾，將以人民為中心的政治原則始終貫徹在政治、社會(huì)生活等領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)、各層面，其所彰顯的中國式民主優(yōu)勢與鄉(xiāng)村基層治理的理念、 目標(biāo)和手段等不謀而合；從現(xiàn)實(shí)上看，基層治理中主體的廣泛多元性、村民參與的過程規(guī)范性、群眾自治的形式豐富性等都為全過程民主嵌入鄉(xiāng)村基層治理提供了必要條件，但與全過程的人民民主理念以及理想運(yùn)作狀態(tài)相比，當(dāng)前的鄉(xiāng)村基層治理仍然存在村民的參與權(quán)未得到有效激活、 主體間民主協(xié)商機(jī)制缺乏必要規(guī)范、村民自治的功能弱化普遍存在、監(jiān)督機(jī)制貫徹落實(shí)不夠有力等問題， 亟需全過程民主嵌入其中，發(fā)揮作用。 隨著新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)以及扎實(shí)做好鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作的走深走實(shí)， 全過程民主的實(shí)現(xiàn)邏輯要求基層政府應(yīng)從示范治理、 依法治理、責(zé)任治理、參與治理、數(shù)字治理五個(gè)維度出發(fā)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理新體系， 不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理。