美國對白令海峽區(qū)域的“再重視”：動因、影響及政策走向

楊慧慧

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

白令海峽區(qū)域(1)本文參考Paul Arthur Berkman，Alexander N. Vylegzhanin和Oran R. Young等學(xué)者的研究，全文所指白令海峽區(qū)域(BSR)為68°N至62°N，160°W到176°E之間的區(qū)域，涵蓋白令海峽、楚科奇海南部、白令海北部以及美國和俄羅斯聯(lián)邦相鄰的沿海地區(qū)。(Bering Strait Region)東西連接美國阿拉斯加州和俄羅斯遠(yuǎn)東楚科奇自治區(qū)，南北聯(lián)通白令海和楚科奇海，是美國和俄羅斯之間戰(zhàn)略互動的前沿地帶。從冷戰(zhàn)時期到后冷戰(zhàn)時期，再到北極地區(qū)大國競爭日益加劇的當(dāng)今，美國在白令海峽區(qū)域的政策經(jīng)歷了“重視—減少投入—再度重視”的過程。

在此背景下，白令海峽區(qū)域也成為國內(nèi)外研究界的重要議題。目前，已有研究主要集中在白令海峽區(qū)域的大國關(guān)系以及國際治理兩個方面。圍繞白令海峽區(qū)域的大國關(guān)系，郭培清[1]、匡增軍[2]、章成[3]、安芳[4]等學(xué)者從美俄兩國在該區(qū)域較量與合作、海洋劃界的具體爭議、爭端的法律適用及其政治解決等角度考察了美俄在該地區(qū)關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀，并對其發(fā)展前景進(jìn)行了展望。Ryan Tice則從美國的戰(zhàn)略利益出發(fā)，認(rèn)為美國在白令海峽區(qū)域面臨來自俄羅斯和中國不斷增加的北極影響力的挑戰(zhàn)，建議成立聯(lián)合特遣部隊(CJTF)以維護(hù)美國在白令海峽區(qū)域乃至整個北極地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)[5]。另外一部分學(xué)者著眼于白令海峽區(qū)域的國際治理，檢視現(xiàn)狀并提出自己的建議。Paul Berkman、Alexander Vylegzhanin和Oran Young綜合考察了適用于白令海峽區(qū)域的現(xiàn)有治理安排和治理需求，建議建立一個美俄聯(lián)合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，為整個白令海峽區(qū)域提供一致、有效和靈活的管理[6]。在具體的航運治理方面，白佳玉、孫妍、張俠[7]，Joshua Owens和鄧云成[8]等研究者檢視了白令海峽的法律地位，均認(rèn)為白令海峽屬于“用于國際航行的海峽”，并且研究了美俄在該地區(qū)的合作機(jī)制，為中國參與白令海峽區(qū)域的國際治理提出了建議。Henry Huntington則研究了白令海峽及其附近水域航運量增加帶來的環(huán)境和文化風(fēng)險，主張為白令海峽船只運輸制定一套全面的規(guī)則[9]。Henry Huntington還同鄒磊磊研究了該地區(qū)的漁業(yè)治理，探討白令海中部(CBS，也稱為“甜甜圈洞”)制定公海漁業(yè)協(xié)定的經(jīng)驗對制定北極中部海域(CAO)國際漁業(yè)協(xié)定，即《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(AgreementtopreventunregulatedhighseasfisheriesinthecentralArcticOcean)的影響[10]。此外，F(xiàn)ran Ulmer[11]、Kevin Hillmer-Pegram和Martin Robards[12]等學(xué)者聚焦于該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理，分析了白令海峽區(qū)域在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的治理真空，并提出了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的具體方案。

國內(nèi)外的既有研究從航運、漁業(yè)、生態(tài)治理、國際競爭與合作等方面對白令海峽區(qū)域進(jìn)行了研究，但關(guān)于美國對白令海峽區(qū)域最近政策動向的研究還存在欠缺。美國是十分重要的白令海峽地緣國家，故筆者將以現(xiàn)有的研究進(jìn)展為基礎(chǔ)，梳理近年來美國“再度重視”白令海峽區(qū)域的政策舉動，探究其內(nèi)在原因和影響，并嘗試對美國未來在白令海峽區(qū)域的政策走向做出回答。

一、美國再度重視白令海峽區(qū)域的政策舉動

冷戰(zhàn)時期，美國曾在白令海峽區(qū)域投入大量的軍事資源，服務(wù)于自己的全球爭霸戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)之后，白令海峽區(qū)域轉(zhuǎn)而成為美俄兩國之間尋求合作和緩和關(guān)系的區(qū)域，雙方共同推進(jìn)白令海峽隧道項目的建設(shè)，美國也削減了在白令海峽區(qū)域的軍事部署。然而，隨著北極冰融和大國競爭加劇，白令海峽的戰(zhàn)略價值得到復(fù)蘇。美國將白令海峽區(qū)域視為與中俄進(jìn)行大國競爭的舞臺之一，再度重視該區(qū)域的戰(zhàn)略利益，在軍事建設(shè)、海峽管控和經(jīng)濟(jì)開發(fā)等領(lǐng)域加強(qiáng)了多方面的行動。

(一)重新審視白令海峽區(qū)域的戰(zhàn)略價值，增強(qiáng)軍事存在

控制全球關(guān)鍵海峽是美國維護(hù)自身的海上霸權(quán)的重要方式，里根政府時期，美國曾明確列出了16條必須掌控的海上咽喉要道，自阿拉斯加灣向北航行的通道即屬于其中之一。伴隨美俄關(guān)系緊張及北極地區(qū)日益重要，白令海峽區(qū)域的軍事戰(zhàn)略價值再次得到美國的戰(zhàn)略關(guān)注。海軍軍官吉爾迪(Michael Gilday)稱白令海峽為“下一個馬六甲海峽”，退役空軍上將弗雷澤(Douglas Fraser)亦稱美國需要像在大西洋的GIUK-N 缺口(Greenland-Iceland-UK-Norway Gap，美國及盟國在這個缺口密集部署偵聽和攔截系統(tǒng)，試圖阻斷俄羅斯核潛艇進(jìn)出北大西洋)一樣關(guān)注白令海峽區(qū)域的變化[13]。 基于此，美國采取了多重措施增強(qiáng)在白令海峽區(qū)域的軍事存在。

一是推動軍事力量的內(nèi)部與外部整合。美國在白令海峽區(qū)域的軍事部署面臨雙重挑戰(zhàn)。就內(nèi)部因素而言，白令海峽區(qū)域處于美國印度洋-太平洋司令部(US Indo-Pacific Command)、美國歐洲司令部(USEUCOM)和美國北方司令部(USNORTHCOM)三個作戰(zhàn)司令部的責(zé)任區(qū)的交界處，涉及海、陸、空等多個軍種的職責(zé)范圍，責(zé)任協(xié)調(diào)成本較高[5]61。從外部因素來看，目前，美國在白令海峽區(qū)域軍事能力欠缺，需要借助盟友的力量彌補(bǔ)自身實力不足。特朗普政府時期美國與盟友關(guān)系受到損害，給北極地區(qū)的軍事協(xié)作和共同行動造成了一定不利影響。目前，美國已經(jīng)采取措施恢復(fù)并增強(qiáng)內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)性。北極軍事部署的重點——空軍明確表示將著眼于北極，注重與現(xiàn)有盟友和伙伴國家的合作，并且與海岸警衛(wèi)隊、海軍、陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊等共同努力，探索“聯(lián)合全域行動(joint all-domain operations)”的可能性[14]。海軍、陸軍和海岸警衛(wèi)隊的北極政策文件也強(qiáng)調(diào)了國內(nèi)北極跨部門合作以及與盟友協(xié)同關(guān)系的重要性。

二是開展軍事演習(xí)。美國認(rèn)為白令海峽區(qū)域的軍事威脅性增大，因此加強(qiáng)軍事演習(xí)，以提升美軍在該地區(qū)的適應(yīng)性和戰(zhàn)斗力。正如北方司令部(NORTHCOM)和北美防空司令部(NORAD)司令、空軍上將范赫克(Glen VanHerck)所說：“美國需要增加在北極水域的實際存在以確保美國的利益得到保護(hù)”[15]。 在2019年9月的北極遠(yuǎn)征能力演習(xí)(AECE)中，美國海軍首次返回冷戰(zhàn)時期在阿留申群島的據(jù)點——阿達(dá)克島(Adak)軍事基地進(jìn)行訓(xùn)練，該基地堪稱白令海峽的門閂，軍事價值舉足輕重。美國在阿拉斯加進(jìn)行的兩年一度的最大規(guī)模軍事演習(xí)——“北極邊緣(Northern Edge)”也越來越著眼于白令海峽區(qū)域乃至整個北極地區(qū)的軍事威脅。通過軍事演習(xí)，美國旨在向競爭對手發(fā)出威懾信號，展示軍事實力，維護(hù)軍事影響力。

三是加強(qiáng)軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，破冰船是高緯度地區(qū)軍事實力的決定性工具之一，海岸警衛(wèi)隊于2019年開始建造自己的極地安全護(hù)衛(wèi)艦(Polar Security Cutter)，并準(zhǔn)備在2029年之前擁有一支“可運行并可部署”的破冰船艦隊。其次，緬因州、密西西比州、阿拉斯加州等州長期致力于推動建設(shè)北極深水港，港口選址范圍位于阿留申群島的荷蘭港到阿拉斯加州同加拿大育空地區(qū)的邊界處以內(nèi)。目前，國會已經(jīng)批準(zhǔn)北極深水港項目，將擴(kuò)建位于阿拉斯加州的諾姆(Nome)港，為美國軍艦在該海域的航行活動提供支持和后勤保障。最后，空軍也增加了在阿拉斯加的部署，包括現(xiàn)代化其聯(lián)合太平洋阿拉斯加靶場設(shè)施(Joint Pacific Alaska Range Complex.JPARC)、向艾爾森空軍基地(Eielson Air Force Base)部署更多的第五代戰(zhàn)機(jī)F-35、升級埃爾門多夫-理查德森聯(lián)合基地(Joint Base Elmendorf-Richardson)和克雷爾空軍基地的軍事設(shè)施等。美國在阿拉斯加緊迫的、全面的軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)反映了美國增強(qiáng)北極軍事實力的愿望。

四是加強(qiáng)科學(xué)研究和勘測活動。充足的地理信息是一國開展軍事活動的重要基礎(chǔ)。多年以來，美國海岸警衛(wèi)隊的破冰船“希利號(Healy)”一直在阿拉斯加周邊地區(qū)和白令水域進(jìn)行科學(xué)研究活動。2020年，“希利號”因起火事故而進(jìn)行大規(guī)模整修，海岸警衛(wèi)隊將原本從事南極考察的超高齡重型破冰船“北極星號(Polar Star)”調(diào)往白令海峽區(qū)域，代替“希利號”完成工作。據(jù)“北極星號”指揮官沃蒂拉(William Woityra)稱：此舉一是為了向北極地區(qū)投射力量；二是為北極軍事活動培訓(xùn)和鍛煉人員；三是收集地理信息數(shù)據(jù)[16]。此次部署兼具科學(xué)研究和軍事行動的“雙重性質(zhì)”，體現(xiàn)了美國對白令海峽區(qū)域和北極地區(qū)的軍事存在的高度重視。

白令海峽區(qū)域在美國戰(zhàn)略版圖當(dāng)中的重要性逐漸提升，美國通過上述行動增加了在該區(qū)域的軍事實力，導(dǎo)致地區(qū)安全局勢進(jìn)一步復(fù)雜化。

(二)重新評估白令海峽區(qū)域的航運樞紐地位，加強(qiáng)海峽管控

蘇伊士運河于2021年3月發(fā)生的堵塞事件促使國際社會廣泛關(guān)注北極航線的替代意義。隨著海冰加速融化，北極航線通航的可行性不斷增加，白令海峽區(qū)域的航運價值也水漲船高。自2010年到2020年，白令海峽區(qū)域北部10年間的航行量已增加128%[17]。白令海峽附近的北極水域正在向多樣化、國際化商業(yè)航道的方向發(fā)展，預(yù)計未來的可通航時間和通行量將不斷上升。威爾遜中心極地項目高級研究員、前美國國務(wù)院海洋與漁業(yè)代表巴爾頓(David Balton)曾表示，美國必須重視白令海峽區(qū)域和北極地區(qū)持續(xù)的航運增長，并為此做好準(zhǔn)備[18]。美國通過國際合作與國內(nèi)立法相結(jié)合的方式增強(qiáng)了對白令海峽區(qū)域的航運管理。

2017年底，美俄雙方首次就在白令海峽區(qū)域設(shè)立雙向航運路線以及警戒區(qū)的事項向國際海事組織提出了共同照會，此項提案經(jīng)批準(zhǔn)后于2018年12月1日起正式生效。此后，美國海岸警衛(wèi)隊在白令海峽區(qū)域進(jìn)行了進(jìn)出港航線研究(Port Access Route Study)，旨在規(guī)劃該海域船舶過境的最優(yōu)航線。2018年12月，美國阿拉斯加州的參議員提出了《航運和環(huán)境北極領(lǐng)導(dǎo)力法案》(ShippingandEnvironmentalArcticLeadershipAct)，以推動該地區(qū)航道發(fā)展、港口建設(shè)和海上安全保障，其中還包括成立美國北極航道基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)公司、組成北極航運合作聯(lián)盟以及制定北極水道收費計劃等內(nèi)容。阿拉斯加州還于2019年11月提出了設(shè)立聯(lián)邦北極航運顧問委員會(Arctic Shipping Federal Advisory Committee)的議案，旨在為北極港口和航道的發(fā)展建言獻(xiàn)策。通過這些努力，美國致力于增強(qiáng)對白令海峽區(qū)域的航運管理，維護(hù)在白令海峽區(qū)域乃至北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，確保白令海峽區(qū)域服務(wù)于其“航行自由計劃” (FONOP)。

(三)白令海峽區(qū)域開發(fā)政策反復(fù)，國內(nèi)政治博弈加劇

白令海峽區(qū)域成為美國兩黨競爭和政策博弈的具體場域，以民主黨和共和黨為代表的兩派在該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與能源開發(fā)問題上各執(zhí)己見，展開了一系列政策博弈。共和黨拒絕承認(rèn)氣候變化，將白令海峽區(qū)域的能源資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政策重點，提升美國在北極大國博弈中的競爭力；而民主黨則推行“綠色新政”，以重塑美國在氣候環(huán)境議題中的領(lǐng)導(dǎo)力，力圖把氣候領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為重獲全球領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的“踏板”。

在特朗普執(zhí)政期間，美國退出了《巴黎協(xié)定》(TheParisAgreement)，重啟北極能源辦公室(AEO)，恢復(fù)在北白令海氣候恢復(fù)區(qū)(Northern Bering Sea Climate Resilience Area)以及阿拉斯加的石油勘探和開發(fā)，引起了環(huán)保主義者的反對。拜登政府及民主黨則將應(yīng)對氣候變化作為任期內(nèi)的政策重心之一，上任伊始就簽署行政命令恢復(fù)了特朗普政府時期廢除的北白令海氣候恢復(fù)區(qū)，叫停了諾頓灣(Norton Sound)以及圣勞倫斯島(St. Lawrence Island)周圍水域的近海石油和天然氣租賃，并針對該地區(qū)的航運、海洋污染和石油泄漏等環(huán)境問題制定了政策。目前，拜登政府領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保主義派占據(jù)上風(fēng)，大量油氣開發(fā)項目處于停滯狀態(tài)。然而在雙方利益博弈中，受阿拉斯加州、能源利益集團(tuán)和支持石油開發(fā)的部分原住民部落的壓力，拜登政府仍然支持了“柳樹”(Willow)石油項目，有限度地開放阿拉斯加州的能源開發(fā)。這種立場的不一致體現(xiàn)出美國國內(nèi)在白令海峽區(qū)域以及整個北極地區(qū)能源開發(fā)問題上的兩級對立和激烈博弈。白令海峽區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題被不斷政治化，在美國政治決策中的重要性亦不斷提升。

二、美國再度重視白令海峽區(qū)域的動因

白令海峽區(qū)域的戰(zhàn)略重要性隨著大國競爭加劇和北極地緣政治變化受到更多關(guān)注，美國國內(nèi)政治極化以及利益集團(tuán)博弈則推動其政治地位進(jìn)一步提升，在國際國內(nèi)多種因素的綜合作用下，白令海峽區(qū)域在美國的全球戰(zhàn)略規(guī)劃中發(fā)揮著越來越重要的作用。

(一)北極地區(qū)地緣政治價值上升

2008年的俄羅斯北冰洋“海底插旗”事件之后，北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)潛力(包括能源資源開發(fā)和北極航道利用等)和地緣戰(zhàn)略價值迅速吸引了各國的注意力，增強(qiáng)在該地區(qū)的參與度和影響力成為世界主要大國的目標(biāo)。美國對北極展現(xiàn)出前所未有的關(guān)注，視其為“大國戰(zhàn)略競爭的競技場”，試圖重建北極“領(lǐng)導(dǎo)者”地位[19]。重新獲得國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是民主黨和共和黨之間為數(shù)不多擁有共識的領(lǐng)域，拜登政府延續(xù)了前任政府對北極地區(qū)戰(zhàn)略重要性的判斷，強(qiáng)化了在北極地區(qū)的軍事和外交投入，努力重塑美國在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

白令海峽區(qū)域是進(jìn)入北極地區(qū)的重要跳板，既可成為美國增強(qiáng)北極實力的前沿陣地，又可成為軍事緊張時期美國的軟弱腹地，其地緣政治地位不言而喻。美國2019年6月發(fā)布的《國防部北極戰(zhàn)略》(ReporttoCongressDepartmentofDefenseArcticStrategy)、2020年6月發(fā)布的《保護(hù)美國在北極和南極地區(qū)的國家利益?zhèn)渫洝?MemorandumonSafeguardingU.S.NationalInterestsintheArcticandAntarcticRegions)、2021財年《國防授權(quán)法案》以及美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》(StrategicCompetitionActof2021)草案等文件，都表示了對北極的戰(zhàn)略重視，并提出一系列強(qiáng)化存在的具體措施，包括在白令海峽區(qū)域建造北極深水港、加強(qiáng)通信能力和科學(xué)研究等行動。作為一個北極國家，美國重新加強(qiáng)在白令海峽區(qū)域的存在，是北極地緣政治價值增長以及北極國際局勢迅速變化等國際環(huán)境作用的結(jié)果。

(二)大國競爭日趨激烈

在百年未有之大變局下，大國關(guān)系發(fā)生了深刻變化，中美和美俄在戰(zhàn)略互動中的競爭性因素都逐漸上升，成為美國再度重視白令海峽區(qū)域的重要原因之一。2014年克里米亞危機(jī)之后，以美國為首的西方國家對俄羅斯進(jìn)行了嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁，俄美關(guān)系持續(xù)倒退，在眾多事項上存在立場沖突。此外，中國綜合實力和國際影響力的不斷上升也引起了中美關(guān)系的變化，美國對華焦慮感上升，在多個領(lǐng)域強(qiáng)化了對華競爭。以2017年的《國家安全戰(zhàn)略》(TheNationalSecurityStrategy)和2018年的《美國國防戰(zhàn)略》(TheNationalMilitaryStrategyoftheUnitedStatesofAmerica)為代表的美國戰(zhàn)略高度重視中國和俄羅斯，將中俄視為挑戰(zhàn)美國安全與繁榮的主要威脅。作為美國面向俄羅斯的側(cè)翼和脆弱“腹地”，也作為應(yīng)對“冰上絲綢之路”的關(guān)鍵地帶，白令海峽區(qū)域越來越吸引美國的注意力，美國逐漸將該地區(qū)納入其全球戰(zhàn)略。

白令海峽區(qū)域是推動北方航道的發(fā)展和實現(xiàn)《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》(RussianArcticStrategyUntil2035)中提出的北極地區(qū)商業(yè)化愿景的關(guān)鍵隘口；又是中國參與北極事務(wù)、推動建設(shè)“冰上絲綢之路”的咽喉區(qū)域，對中俄的國家利益意義重大。美國將白令海峽以及阿留申群島作為降低北方航道商業(yè)競爭力、在太平洋一端阻塞“冰上絲綢之路”的戰(zhàn)略要點，試圖對中國和俄羅斯的發(fā)展形成制約[20]。由此可見，再度重視白令海峽區(qū)域背后反映了美國根本的地緣政治目的，美國試圖將其作為遏制俄羅斯和中國的戰(zhàn)略發(fā)展、贏得大國競爭的重要杠桿之一。

(三)美國國內(nèi)政治極化程度加深

當(dāng)前美國政治極化加劇，兩黨在公共政策領(lǐng)域的合作與妥協(xié)越來越少，而分歧和沖突卻越來越多，成為美國政治制度面臨的巨大考驗。環(huán)境和氣候領(lǐng)域是政治極化的主要表現(xiàn)形式之一，白令海峽區(qū)域也成為美國氣候博弈的重要場所。共和黨、阿拉斯加州政府以及部分能源開發(fā)商在氣候問題上采取保守立場，支持該區(qū)域以及整個美國北極領(lǐng)土上的石油、天然氣、礦產(chǎn)資源開發(fā)；而民主黨政府、環(huán)保主義者、部分原住民群體則強(qiáng)調(diào)該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境敏感性、氣候治理以及原住民的傳統(tǒng)生活方式的重要性，反對在美國北極區(qū)域內(nèi)的一切勘探開發(fā)活動。雙方通過改變立法、發(fā)布行政命令、干擾投資、提起訴訟以及示威游行等方式，在政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會等多個領(lǐng)域進(jìn)行了激烈的斗爭和博弈。北白令海氣候恢復(fù)區(qū)一波三折的命運——2016年12月建立(奧巴馬政府時期)、2017年5月被撤銷(特朗普政府時期)、2021年1月重新恢復(fù)(拜登政府時期)——充分體現(xiàn)了政策斗爭的痕跡。白令海峽區(qū)域成為能源資源開發(fā)倡導(dǎo)者和環(huán)保主義者之間政治拉鋸戰(zhàn)的前沿陣地，一定程度上抬升了白令海峽區(qū)域在美國國內(nèi)政治考量中的重要性。

(四)相關(guān)利益集團(tuán)的推動

利益集團(tuán)政治是美國政治的一大特色，深刻影響著美國公共政策的制定和實施，白令海峽區(qū)域再次受到美國的重視，離不開其國內(nèi)利益相關(guān)者的廣泛游說和宣傳。長期以來，阿拉斯加州的國會議員們一直致力于推動阿拉斯加石油開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及漁業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展，在美國的府會雙層博弈過程中向總統(tǒng)及國防部進(jìn)行了大量游說。美國軍方也將白令海峽區(qū)域與美國的北極命運緊密聯(lián)系，將其作為部署美國北極實力的重要地點之一。軍方領(lǐng)導(dǎo)人的公開發(fā)言、北極戰(zhàn)略文件以及軍方機(jī)構(gòu)的相關(guān)分析大肆兜售“大國競爭”這一概念，鼓吹中國和俄羅斯的“威脅”，并呼吁更多的資金投入。此外，美國漁業(yè)協(xié)會也對俄羅斯在白令海峽區(qū)域軍事活動的增加表示擔(dān)憂。阿拉斯加的商業(yè)捕魚在數(shù)量和價值上分別占據(jù)美國整體的60%和23%[21]，白令海/阿留申群島地區(qū)是阿拉斯加州最具生產(chǎn)力的漁業(yè)區(qū)，在強(qiáng)大的利益驅(qū)動力之下，美國漁業(yè)利益集團(tuán)呼吁美國在該地區(qū)建立強(qiáng)大軍事存在，以確保該地區(qū)商業(yè)捕魚的穩(wěn)定發(fā)展。

在國際國內(nèi)因素的綜合作用下，美國重新審視白令海峽區(qū)域在其戰(zhàn)略坐標(biāo)軸中的位置，賦予該地區(qū)更多的政策重視。

三、美國再度重視白令海峽區(qū)域的影響

美國再度重視白令海峽區(qū)域的軍事安全、海峽管控以及能源開發(fā)，最終目的都是為了增強(qiáng)美國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這些行動不僅影響著白令海峽區(qū)域，還對整個北極地區(qū)的安全局勢以及“冰上絲綢之路”產(chǎn)生了溢出影響。

(一)北極安全局勢進(jìn)一步復(fù)雜化

大國競爭在北極地區(qū)的蔓延使北極地區(qū)的安全形勢迅速改變。對比美國2013年、2016年和2019年的三大北極戰(zhàn)略的主導(dǎo)敘事話語， 2019年的《國防部北極戰(zhàn)略》對北極安全局勢的判斷不再樂觀，力圖建立威懾力量，應(yīng)對中國和俄羅斯的影響力。美國的海岸警衛(wèi)隊、空軍、海軍、國土安全部以及陸軍也都相繼發(fā)布了自己的北極文件，足見其對北極的軍事重視。與此同時，俄羅斯也向包括白令海峽區(qū)域在內(nèi)的北極地區(qū)部署了更多軍事力量。在美俄關(guān)系惡化的背景下，這些行動無疑加大了地區(qū)緊張局勢以及雙方戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險。2020年8月，俄羅斯北方艦隊在阿拉斯加附近的白令海進(jìn)行“海洋之盾-2020(Ocean Shield 2020)”軍演期間，由于美國海岸警衛(wèi)隊的工作失誤而未提前向美國漁民通報相關(guān)信息，因而導(dǎo)致俄羅斯軍機(jī)與美國商業(yè)漁民發(fā)生短暫的摩擦，引起了人們對該地區(qū)安全局勢的擔(dān)憂。

盡管白令海峽區(qū)域發(fā)生直接武裝沖突的可能性很小，但美俄兩國在白令海峽區(qū)域軍事活動不斷增多，雙方的角色定位仍是競爭性因素占主導(dǎo)，難以避免新的摩擦點產(chǎn)生，為該地區(qū)的安全局勢蒙上了一層陰影。

(二)“冰上絲綢之路”阻礙加大

白令海峽區(qū)域是溝通太平洋和北冰洋的唯一海上通道，直接影響“冰上絲綢之路”的發(fā)展前景。在北極地區(qū)現(xiàn)實主義回歸以及大國競爭的背景下，“冰上絲綢之路”被美國視為中俄進(jìn)一步鞏固雙邊關(guān)系和展現(xiàn)北極雄心的重要標(biāo)志和依托。如前所述，美國試圖控制北極航道的關(guān)鍵海峽和島嶼，分別在“冰上絲綢之路”大西洋一端的GIUK-N 缺口和太平洋一端的白令海峽區(qū)域加強(qiáng)軍事存在，通過構(gòu)筑一種“鉗形戰(zhàn)略”來限制其發(fā)展。

此外，拜登政府將氣候政策視為重獲美國全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵。白令海峽區(qū)域的氣候和環(huán)境問題涉及少數(shù)群體權(quán)益、動物保護(hù)等民主黨十分關(guān)心的議題，對于拜登政府展現(xiàn)氣候治理決心極具代表性。作為北極地區(qū)的一部分，白令海峽區(qū)域環(huán)保態(tài)勢的加強(qiáng)將作為美國北極政策的重要特征之一，對整個北極地區(qū)的氣候和環(huán)境治理產(chǎn)生溢出效應(yīng)。在其影響之下，反對北極地區(qū)石油和天然氣開發(fā)與貿(mào)易的力量增加，重油(HFO)使用、黑碳排放等與船舶在北極地區(qū)通行緊密相關(guān)的問題也將受到更嚴(yán)格的限制，不可避免地影響到“冰上絲綢之路”的發(fā)展。目前北極氣候治理訴求開始占據(jù)上風(fēng)，大量企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)表示不再支持北方航道和北極石油天然氣開發(fā)，客觀上增加了“冰上絲綢之路”的壓力。

四、美國再度重視白令海峽區(qū)域的政策走向

美國對白令海峽區(qū)域的重視將成為長期趨勢。美國不僅將白令海峽區(qū)域的行動作為增強(qiáng)北極存在的籌碼，還將以該區(qū)域為基礎(chǔ)聯(lián)動北極地區(qū)與印太地區(qū)，繼續(xù)增加軍事存在。與此同時，美國在該區(qū)域的“低政治”領(lǐng)域合作仍將繼續(xù)存在。

(一)評估北極資源，加強(qiáng)白令海峽區(qū)域的軍事化

軍事存在是美國增強(qiáng)北極影響力,重獲北極地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要方式。由于目前美國北極實力“相對落后”，未來美國在白令海峽區(qū)域的軍事建設(shè)和部署會更加頻繁，軍事化特色會更加突出。2021年6月24日，美國參眾兩院的多個議員聯(lián)合發(fā)起了《北極安全倡議法案》(ArcticSecurityInitiativeActof2021)，要求國防部評估北極地區(qū)的安全態(tài)勢，并為國防部和各軍種頒布的北極戰(zhàn)略提供充足資源。該法案旨在明確美國在北極地區(qū)所需的資源和活動，以便在阿拉斯加北極地區(qū)形成更強(qiáng)有力的安全態(tài)勢[22]。2022財年《國防授權(quán)法案》的1057條同樣要求評估2023—2027財年美國實現(xiàn)軍方北極目標(biāo)所需的活動和資源，以維持或恢復(fù)美國在北極地區(qū)的相對軍事優(yōu)勢[23]。可見，美國正著眼于較長時期的北極大國競爭，評估自身的資源、實力和能力，落實軍方北極戰(zhàn)略，加強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事相對優(yōu)勢。白令海峽區(qū)域正是美國北極戰(zhàn)略的關(guān)鍵，美國正采取一系列措施加強(qiáng)在該地區(qū)軍事化存在：包括建設(shè)“泰德·史蒂文斯北極安全研究中心(Ted Stevens Center for Arctic Security Studies)”；支持海岸警衛(wèi)隊擴(kuò)大破冰船計劃；提高極地通信能力；敦促在白令海峽區(qū)域建設(shè)深水港口的進(jìn)程，方便美國在北極的軍事部署。

美國在白令海峽區(qū)域的軍事化部署著眼于北極地區(qū)的長期競爭，以重獲北極領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為最終目的，將不受政治極化和領(lǐng)導(dǎo)人換屆的影響，在未來一段時期內(nèi)不斷增強(qiáng)。

(二)以阿拉斯加為節(jié)點，聯(lián)動北極和印太地區(qū)的戰(zhàn)略布局

21世紀(jì)以來，中美之間實力對比關(guān)系的變化促使美國產(chǎn)生了嚴(yán)重的“地位焦慮”，美國將中國視為美國最大的“競爭者”，試圖平衡中國的影響力，維護(hù)自身的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。隨著北極地區(qū)全球戰(zhàn)略地位上升，美國愈發(fā)警惕中國的北極影響力及“冰上絲綢之路”建設(shè)。美國聯(lián)動北極與印太地區(qū)(Indo-Pacific region)的戰(zhàn)略布局，將北極作為關(guān)鍵地區(qū)，并以阿拉斯加為印度-太平洋地區(qū)的關(guān)鍵行動基地。2021年7月24日，美國國防部部長奧斯汀在到訪阿拉斯加時表示，美國既是印度-太平洋國家，又是北極國家，而阿拉斯加可以保證美國“同時向兩個地區(qū)投射力量”，應(yīng)將其作為國土防御、印太地區(qū)以及北極地區(qū)的戰(zhàn)略要點[24]。日本海上自衛(wèi)隊指揮官Sonoko Kuhara也表示，為了防止中國或俄羅斯在北極地區(qū)實現(xiàn)利益融合，美國應(yīng)當(dāng)同日本合作，將“自由開放的印太”戰(zhàn)略目標(biāo)擴(kuò)展到北極地區(qū)，并開展北極聯(lián)合演習(xí)等項目的密切合作[25]?？紤]到美日同盟的特殊關(guān)系，該軍官的言論是否得到美國的支持不得而知。2021年9月25日，日本海上自衛(wèi)隊 “鹿島號”(Kashima) 訓(xùn)練艦在阿留申群島的荷蘭港同美國海岸警衛(wèi)隊一起進(jìn)行了聯(lián)合演習(xí)，訓(xùn)練軍官以及提高北極搜救技能，釋放出日本與美國就北極事務(wù)展開合作的訊號。

在此背景下，將北極地區(qū)與印太地區(qū)的戰(zhàn)略布局進(jìn)行聯(lián)動或?qū)⒊蔀槊绹酉聛淼膽?zhàn)略選擇，而白令海峽區(qū)域作為聯(lián)結(jié)節(jié)點，其重要性也將日益攀升。

(三)“低政治”領(lǐng)域國際合作將持續(xù)進(jìn)行

大國關(guān)系往往競爭性因素與合作性因素并存，美國和俄羅斯在白令海峽區(qū)域的關(guān)系也不例外，在“高政治”領(lǐng)域呈現(xiàn)整體對抗態(tài)勢，同時也在一些“低政治”領(lǐng)域保持常態(tài)化的合作[25]。官方層面，俄羅斯聯(lián)邦安全局邊防軍海巡隊和美國海岸警衛(wèi)在白令海和楚科奇海區(qū)域維持著牢固的合作關(guān)系，圍繞污染防治、執(zhí)法、搜救等方面例行聯(lián)合演練。2021年2月1日，俄羅斯聯(lián)邦海上救援局還與美國海岸警衛(wèi)隊簽署了旨在共同應(yīng)對跨界海洋污染事件的雙邊合作協(xié)議——《2020年美國和俄羅斯聯(lián)邦防治白令海和楚科奇海污染聯(lián)合應(yīng)急計劃》(the2020JointContingencyPlanoftheUnitedStatesofAmerica&theRussianFederationinCombatingPollutionontheBering&ChukchiSeas),更新了1989年最初制定的合作計劃，為兩個部門之間未來的持續(xù)性跨界合作建立了機(jī)制，并設(shè)立了新的國際協(xié)調(diào)干事角色，以促進(jìn)協(xié)調(diào)和關(guān)鍵信息的共享[26]。民間層面，美俄兩國的科學(xué)家們也高度重視近年來白令海峽區(qū)域的海冰迅速消退對漁業(yè)的影響，雙方在2020年針對鱈魚在白令海的分布和遷徙模式進(jìn)行了首次合作研究，并計劃在未來對整個生態(tài)系統(tǒng)的變化進(jìn)行更多的合作研究。

在2021年6月日內(nèi)瓦峰會期間，美俄領(lǐng)導(dǎo)人一致將北極地區(qū)作為雙方尋求戰(zhàn)略合作的“窗口”，俄羅斯總統(tǒng)普京尤其強(qiáng)調(diào)了白令海峽區(qū)域作為“通往北極的門戶”的重要價值，并且展望了兩國未來在白令海以及附近海域的環(huán)境、搜救、航道以及漁業(yè)方面的更多合作[27]。這些趨勢表明，雙方都努力防止軍事等“高政治”領(lǐng)域問題對已有的合作協(xié)議和合作成果造成的影響，維護(hù)該地區(qū)“低政治”領(lǐng)域的國際合作。

總體來看，未來一段時期，美國在白令海峽區(qū)域的戰(zhàn)略選擇將呈現(xiàn)出大國競爭與“低政治”領(lǐng)域合作并存，同時競爭不斷升級的圖景。

總而言之，美國再度增強(qiáng)了對白令海峽區(qū)域的重視，關(guān)注白令海峽區(qū)域的軍事和航運價值，增強(qiáng)軍事存在和海峽管控，并且圍繞該區(qū)域的能源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)問題展開了激烈的國內(nèi)政治博弈，其根本目標(biāo)是增強(qiáng)自身國際影響力，保持在白令海峽區(qū)域乃至整個北極地區(qū)的主導(dǎo)地位。美國重新關(guān)注白令海峽區(qū)域?qū)?dǎo)致這一地區(qū)地緣政治競爭更為激烈，進(jìn)而影響該區(qū)域的安全形勢以及“冰上絲綢之路”建設(shè)。美國將白令海峽區(qū)域作為增強(qiáng)北極存在和贏得大國競爭的籌碼，未來或?qū)⒁攒娛禄ㄔO(shè)為基礎(chǔ)增強(qiáng)影響力，并以阿拉斯加為樞紐聯(lián)動北極地區(qū)與印太地區(qū)的戰(zhàn)略布局，以維持自身的全球主導(dǎo)權(quán)。雖然白令海峽區(qū)域大國競爭態(tài)勢增強(qiáng)，但是仍不影響該區(qū)域“低政治” 領(lǐng)域國際合作的持續(xù)進(jìn)行。白令海峽區(qū)域包括公海區(qū)域，涉及中國的合法利益，中國需要密切關(guān)注白令海峽區(qū)域的政治法律局勢及其變化，以便依托國際海事組織積極參與海峽規(guī)則談判與治理，在尊重沿岸國家利益的同時維護(hù)自身的合法權(quán)益，促進(jìn)“冰上絲綢之路”的進(jìn)一步發(fā)展。