農(nóng)村建設(shè)用地供給城市保障性住房建設(shè)的“困局”與“破局”1

李永安，張旭文

（1.宿遷學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 宿遷 223800；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013）

有關(guān)保障性住房土地供應(yīng)方面的學(xué)術(shù)關(guān)注并不算太多，趙茜宇等［1］分析了北京市面向保障性住房的土地供應(yīng)存在效率低下、規(guī)劃和布局短視等問題，提出土地供應(yīng)的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。鄭思齊等［2］認(rèn)為，保障性住房雖是公益性事業(yè)，但土地出讓收入的機(jī)會(huì)成本高，為此設(shè)計(jì)了根據(jù)不同層次收入的保障性住房選址偏好指數(shù)，旨在保障性住房社會(huì)效益與土地供應(yīng)的機(jī)會(huì)成本之間取得平衡。張鶴［3］則關(guān)注了保障性住房土地供應(yīng)的數(shù)量對(duì)商品房價(jià)格的影響。而更多的文獻(xiàn)，是從土地財(cái)政的角度剖析保障性住房土地供給與保障性住房有效供給的關(guān)聯(lián)性。相關(guān)領(lǐng)域的研究不足在于：第一，多停留在城市本身面向保障性住房的土地儲(chǔ)備問題，較少從農(nóng)村集體土地入市供給保障性住房建設(shè)的文獻(xiàn)。即便有相關(guān)實(shí)踐，也僅限于城市周邊農(nóng)村集體土地上建設(shè)租賃房入市的改革試驗(yàn)［4］，而未涉及邊遠(yuǎn)農(nóng)村；第二，就保障性住房的土地供給談保障性住房，未見從城鄉(xiāng)一體化的宏觀視角研究保障性住房的土地供應(yīng)問題。目前，城市產(chǎn)業(yè)工人的主體，往往是最需要保障性住房的農(nóng)民工，這些人是城市新型弱勢群體，且一般老家有宅基地。為此，農(nóng)村建設(shè)用地入市對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，對(duì)于農(nóng)民工“帶著”宅基地遷徙城市，以及農(nóng)村分享城市化紅利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有重要意義。

十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)村建設(shè)用地入市并與城市土地同地同權(quán)同價(jià)的政策精神。然而，幾年過去了，由于一系列的體制機(jī)制慣性，包括“集體所有”的“共有”模式下的主體虛位，集體成員權(quán)資格等條件限制，我國并沒有發(fā)育成較完備的農(nóng)村建設(shè)用地的集體外部流轉(zhuǎn)市場；理論上看，又因?yàn)椤耙粦粢徽闭?，集體內(nèi)部成員如果分家另立新戶，沒有宅基地者可以申請(qǐng)，這說明集體內(nèi)部的市場化流轉(zhuǎn)也變得幾乎沒必要。而城市保障性住房建設(shè)的土地供應(yīng)緊張，土地供給成本及機(jī)會(huì)成本高。在土地財(cái)政下，地方政府供給保障房用土地激勵(lì)不足［5］。探索將農(nóng)村土地通過市場經(jīng)濟(jì)對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，不失為降低保障性住房建設(shè)中高昂的土地成本，使保障性住房歸于中低收入住房困難戶“可負(fù)擔(dān)得起”的定位的有效手段。同時(shí)，借此激活農(nóng)村和農(nóng)民土地資源的財(cái)產(chǎn)性收益，也可以使農(nóng)村獲得城市化的紅利。但是，農(nóng)村建設(shè)用地通過市場機(jī)制對(duì)接保障性住房建設(shè)，須跨域一系列的障礙，從體制機(jī)制改革方面去“破局”。

一、三重困局：農(nóng)村建設(shè)用地難以對(duì)接城市保障性住房建設(shè)

（一）國家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村集體主體土地權(quán)益消解的困局

我國農(nóng)村基本的土地制度是農(nóng)村土地集體所有制。對(duì)于農(nóng)村集體所有制一直以來多有詬病，主要在于集體主體的虛位狀態(tài)。集體主體的制度安排順應(yīng)了過去為了支援國家工業(yè)化城市化對(duì)農(nóng)村物資的“一平二調(diào)”，而且順應(yīng)了國家為快速城市化目標(biāo)的征地需要，有利于國家對(duì)于土地強(qiáng)有力的控制與壟斷。因?yàn)楸M管是農(nóng)村土地集體所有，在國家征地的過程中，集體無力與國家抗衡，集體事實(shí)上被國家行政權(quán)力消解，變成了國家終極所有［6］。集體組織雖名為農(nóng)民的集體，卻異化為政府的派出組織，在征地拆遷等政府行為中，集體卻少有發(fā)揮增強(qiáng)農(nóng)民博弈能力的“屬農(nóng)”作用。被國家（政府）權(quán)力消解的集體成了政府權(quán)力的延伸，甚至異化為農(nóng)民的對(duì)立面。在農(nóng)村社會(huì)治理中，村干部往往執(zhí)行的是基層政府的意志，而非體現(xiàn)農(nóng)民自治力量的農(nóng)民意志。

此背景下，農(nóng)村土地供應(yīng)保障性住房建設(shè)，則難以跨越農(nóng)村集體主體性缺乏的障礙，因?yàn)檗r(nóng)村土地供應(yīng)保障性住房建設(shè)的前提是農(nóng)村建設(shè)用地入市，市場交易的本質(zhì)是權(quán)益所有者將權(quán)益通過市場讓渡給其他主體。如果作為所有者主體的集體組織是誰都所指不清，或是是集體與政府、集體與農(nóng)民的關(guān)系不明確，即連是“誰的集體”都不清楚，則無法形成交易契約并達(dá)成交易。

（二）集體“綁死”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)使農(nóng)村土地?zé)o法外部流轉(zhuǎn)的困局

農(nóng)村建設(shè)用地供給保障性住房建設(shè)，前提是農(nóng)村建設(shè)用地與城市保障性住房市場對(duì)接順暢，交易主體明確。農(nóng)村集體所有制的土地等不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，看似保護(hù)集體的財(cái)產(chǎn)不向外流失，似乎有利于集體組織的穩(wěn)定，卻反而以“共有”的形式，“綁死”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)。表現(xiàn)為集體土地不能抵押、無法向集體以外的人流轉(zhuǎn)，大大限定了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的可交易的市場范圍，縮小了需求，從而使農(nóng)村的土地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值大大縮水。同時(shí)，這也是阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的主要體制障礙因素。如果集體成員戶口遷出或是外嫁，因?yàn)槭ゼw成員資格，無法通過市場化交易，變現(xiàn)自己在農(nóng)村的資產(chǎn)，當(dāng)其重回農(nóng)村時(shí)，則無法通過市場重新獲取其在農(nóng)村賴以生存的土地等資產(chǎn)；城市工作的退休精英因早已失去集體成員資格而無法“落葉歸根”。因?yàn)橥恋厥羌w的，自己不是集體成員，即便繼承自己的“祖業(yè)”也遭受很大限制。由此，斬?cái)嗔送獬龉ど虡I(yè)者或是退休鄉(xiāng)賢與家鄉(xiāng)的臍帶，同時(shí)也無形中阻礙了相當(dāng)一部分有消費(fèi)能力的人返回農(nóng)村消費(fèi)的渠道，間接影響了農(nóng)村服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果恪守相關(guān)法律的規(guī)定，村集體成員只能一戶一宅，而沒有宅基地者原則上是可以向村集體申請(qǐng)的，從而使農(nóng)民手上持有的住宅不僅不能對(duì)外交易，對(duì)內(nèi)交易也因?yàn)闆]有必要而幾乎不可能，也就意味著農(nóng)民手上的不動(dòng)產(chǎn)無法像城市一樣實(shí)現(xiàn)市場自由流轉(zhuǎn)機(jī)制中的增值保值。從大的方面來說，難以通過城鄉(xiāng)資源雙向互動(dòng)打破城鄉(xiāng)壁壘，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，集體事實(shí)上不僅是公有制的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的要求，也理應(yīng)是農(nóng)民聲張權(quán)益的組織，是解決原子式的農(nóng)民與政府、商業(yè)組織博弈過程中單個(gè)力量不足困境的有力工具，是做實(shí)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的有效組織方式。在機(jī)制不健全的背景下，集體負(fù)面的作用被放大，積極的、正面的作用卻沒有發(fā)揮出來，這也正是對(duì)集體妖魔化認(rèn)識(shí)的原因。從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（新農(nóng)村建設(shè)）的農(nóng)村土地整治來看，集體的作用具有不可替代性。在集體所有制的土地制度框架下，由集體組織協(xié)調(diào)和實(shí)施，通過有一定標(biāo)準(zhǔn)限制的一戶一宅的限額分配和集中規(guī)劃、整治，將釋放出大量的閑置土地。這里需要說明的是，既然一戶一宅事實(shí)是靜態(tài)化了農(nóng)民土地及房產(chǎn)，排除了市場流動(dòng)機(jī)制形成的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格機(jī)制，從而，農(nóng)村多余的宅基地就難以通過市場化的方式，進(jìn)入到保障性住房土地供給市場，形成農(nóng)村空置宅基地對(duì)接城市保障性住房建設(shè)的制度壁壘。

（三）地理空間限制難以對(duì)接保障性住房建設(shè)需要的困局

保障性住房的地理空間選址問題，無疑關(guān)聯(lián)著級(jí)差地租帶來的成本的考量，以及基于科學(xué)規(guī)劃的角度的決策。有人從政府、開發(fā)商和保障戶三方博弈的角度，探討了三個(gè)主體的不同需求以及力量對(duì)比導(dǎo)致的博弈結(jié)果是“邊緣化集中布局”及保障房小區(qū)的設(shè)施缺乏等問題［7］。由于土地的不可移置性，農(nóng)村建設(shè)用地入市供給城市保障性住房建設(shè)，無疑天然的限制條件是地理空間。在城市的郊區(qū)，或是屬于農(nóng)村集體的城中村，無疑可以直接通過市場化的方式供給保障性住房建設(shè)，而在邊遠(yuǎn)農(nóng)村似乎難以跨越地理空間障礙。然而，即便是郊區(qū)和稍微偏遠(yuǎn)的地方，由于配套不到位，保障性住房建設(shè)的新樓盤由于易于導(dǎo)致保障戶主體的就業(yè)與居住分離、戶口與居住地分離、小孩就學(xué)難等一系列問題，使保障性住房申請(qǐng)積極性不高。保障性住房制度的目的在于為中低收入住房困難戶提供可負(fù)擔(dān)得起的居所，保障對(duì)象本來就是經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難者，一旦將保障性住房建于偏遠(yuǎn)地方，由于級(jí)差地租的原因，雖然保障房本身的成本降下來了，但又有可能大大增加了保障戶生活成本、工作機(jī)會(huì)成本、交通成本等，使保障失去意義。為此，跨域地理空間障礙是農(nóng)村集體土地對(duì)接保障性住房建設(shè)需求的前提條件。

二、機(jī)制“破局”：實(shí)現(xiàn)政府、保障房主體和農(nóng)民三贏局面

（一）以法制硬核強(qiáng)化集體主體性地位，形成政府與集體地權(quán)的制衡機(jī)制

如前所述，農(nóng)村土地集體所有制的集體主體虛位，集體權(quán)力在國家（政府）權(quán)力下被消解。這是因?yàn)?，沒有法制硬核保障土地集體所有的排他性權(quán)力，包括免于政府非公益性征地的權(quán)力損害。這樣，所謂集體所有事實(shí)上異化為國家（政府）所有。從土地的主權(quán)性來說，一切土地都承載著公共性和公益性屬性，而國家（政府）正是維護(hù)公益性、公共性的主體，從這個(gè)角度看，一切的土地在公益性、公共性權(quán)力方面，事實(shí)上均屬于國家屬有，包括明確規(guī)定土地私有制的國家，也無法排除國家（通過政府代理實(shí)施）的主權(quán)屬性，在國家主權(quán)范圍內(nèi)，存在著生態(tài)維護(hù)、國土空間規(guī)劃等權(quán)力。但是，土地對(duì)于農(nóng)民來說，又有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，政府的國土空間規(guī)劃權(quán)與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)要達(dá)到均衡。

為此，要強(qiáng)化集體所有制的法制保障，恪守征地的公益屬性限制，通過法律保障集體的主體性地位，并且明確集體的農(nóng)民屬性，才能保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而土地在公益性、公共性屬性方面，作為國家代理的政府責(zé)無旁貸，政府在維持土地的生態(tài)承載、功能屬性（實(shí)為初始產(chǎn)權(quán)界定）、公益性的規(guī)劃等國土空間規(guī)劃權(quán)方面不能缺位。即便行使國土規(guī)劃權(quán)，政府也不能侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是以市場為參照進(jìn)行合理合法的補(bǔ)償。只有通過法律保障農(nóng)民集體的主體性地位，才能打破土地財(cái)政及政府命令經(jīng)濟(jì)的路徑依賴，形成有利于供給城市保障性住房的農(nóng)村土地的市場化配置機(jī)制。

（二）揚(yáng)長避短破解集體困局，“一戶一宅”確立“公平起點(diǎn)”與整合閑置土地

如前所述，集體所有制在沒有得到完善的情況下，往往成了農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)立面，而在集體所有制下的宅基地分配中，實(shí)施“一戶一宅”制無形中又縮減了農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地交易的對(duì)象范圍，從而導(dǎo)致集體事實(shí)上捆綁了農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)。然而，一戶一宅制度仍不失為一個(gè)良好的制度，它的優(yōu)勢功能在于：第一，“一戶一宅”可以確立一個(gè)公平的新起點(diǎn)。鑒于農(nóng)村包括宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地，或是可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的“四荒”地普遍閑置，而對(duì)于“四荒”地，部分地區(qū)村民亂搭亂占更是嚴(yán)重。通過“一戶一宅”的規(guī)范化分配，可以形成一個(gè)公平的新起點(diǎn)。當(dāng)有新戶開立，則可以領(lǐng)得一份合乎一定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，從而體現(xiàn)“人人平等”原則。而所謂公平的新起點(diǎn)，在于集體成員一戶只能獲得一次宅基地資格，除非家庭成員根據(jù)年齡和婚姻狀況，達(dá)到條件開立新戶。后續(xù)如果通過市場交易等方式，失去宅基地，只能通過交易復(fù)得，不可再次免費(fèi)申領(lǐng)。第二，可以通過“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，整合農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源，這是農(nóng)村建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)。為此，要通過制度改良，揚(yáng)長避短，發(fā)揮“一戶一宅”對(duì)于土地整治和確立公平新起點(diǎn)的優(yōu)勢，避免其反而成為約束農(nóng)村資源盤活的因素。

正是在一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行土地整治，不僅可以清理長期以來的建設(shè)用地亂象，而且可以使規(guī)劃如期進(jìn)行，大大降低美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等農(nóng)村建設(shè)和治理的交易成本。通過一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)綜合整治釋放的閑置土地，可依據(jù)十八屆三中全會(huì)以來“同地同權(quán)同價(jià)”的政策精神，通過土地開發(fā)的增減掛鉤，將多余的建設(shè)用地以市價(jià)“賣”給城市，即便除去國家的稅收，但比之于國家直接征地補(bǔ)償所得每畝2萬～3萬甚至幾千元，仍有相當(dāng)大的價(jià)值剩余。這樣，可以激活農(nóng)村大量土地等資本要素，用于美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等農(nóng)村治理和建設(shè)的資金積累，一定程度避免單純由政府不知何處是盡頭的“支援性”投入導(dǎo)致農(nóng)民“等、拿、要、靠”等弊病，改變鄉(xiāng)村治理和建設(shè)中政府急農(nóng)民不急，政府與農(nóng)民“剃頭的挑子一頭熱一頭冷”的狀態(tài)［8］。通過在集體成員權(quán)框架下的一戶一宅，形成前述公平起點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再探索探索通過修改法律，放松建設(shè)用地的管制，擴(kuò)大農(nóng)民宅基地交易對(duì)象（如可向城里人交易等），建立健康的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民住宅的改善性需求、外出精英回鄉(xiāng)居住和回報(bào)鄉(xiāng)里的需求、工商業(yè)者對(duì)農(nóng)村的投資需求、農(nóng)村外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)者的空間自由遷徙需求等，都得到極大程度釋放。這樣，通過制度特別是土地等不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)避集體組織捆綁農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)活力的負(fù)面因素，發(fā)揮集體組織的正面作用，以城鄉(xiāng)互動(dòng)正能量激發(fā)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)活力，才是改造農(nóng)村的根本方向。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)普遍空心化，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的下一代也未必就當(dāng)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)情況下，通過制度松綁，實(shí)現(xiàn)包括人力資源在內(nèi)的資源城鄉(xiāng)互動(dòng)，改變農(nóng)村的人氣上不來，農(nóng)村敗落必將依舊的現(xiàn)狀。改變農(nóng)村建設(shè)用地及其附著物（房屋）等，無法對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，使農(nóng)村與農(nóng)民資源的財(cái)產(chǎn)性增收效率與城市保障性住房土地成本降低效率出現(xiàn)雙重?fù)p失的現(xiàn)狀。

（三）落實(shí)農(nóng)村土地改革與保障房新政策，優(yōu)化適應(yīng)保障房市場的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

2021年7月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號(hào)）一文，提出，對(duì)于部分城市，“保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，其中以出讓或租賃方式供應(yīng)的，可將保障性租賃住房租賃價(jià)格及調(diào)整方式作為出讓或租賃的前置條件，允許出讓價(jià)款分期收取”。這就意味著保障性住房租賃價(jià)格的可承受性，是政府考慮的重點(diǎn)，并且其價(jià)格的依據(jù)在于土地的出讓或租賃價(jià)格。而農(nóng)村土地如果能夠在適合的機(jī)制下供應(yīng)城市保障性住房，則無疑可以大大節(jié)約保障性住房的土地成本。

首先是要落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策精神，保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，從而更好地使農(nóng)村和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過市場對(duì)接保障性住房承建和代理管理的企業(yè)，將相關(guān)的權(quán)益向這些機(jī)構(gòu)有償讓渡。所謂“三權(quán)分置”，就是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中集體有土地的所有權(quán)，村集體成員有經(jīng)營承包權(quán)“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，從而形成堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民集體成員承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局。改革的重點(diǎn)是放活和保障經(jīng)營權(quán)，以適應(yīng)不斷深化的市場經(jīng)濟(jì)體制；旨在還權(quán)賦能，激活農(nóng)村土地等資源活力，奠定農(nóng)村長期、可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。2018年12月29日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，使“三權(quán)分置”由思想層面向法制化發(fā)展。

“三權(quán)分置”不僅適應(yīng)于農(nóng)業(yè)用地，而且對(duì)于宅基地等農(nóng)村其他土地有指導(dǎo)意義［9］。即宅基地的所有權(quán)歸集體所有；宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，類似于經(jīng)營承包權(quán)，作為一種物權(quán)，歸于作為集體成員的農(nóng)民所有；宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)可以實(shí)現(xiàn)分離，其中使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓的收益歸宅基地出讓方所有，但其前提是不能改變土地的性質(zhì)和用途。農(nóng)村宅基地為主體的建設(shè)用地對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，這樣的好處在于：從農(nóng)村方面來說，一方面可以保證集體土地資產(chǎn)不會(huì)流失，另一方面又可以打破集體所有的束縛，通過市場激活農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入；從城市保障性住房制度利好方面來說，可以大大降低保障性住房土地成本，由企業(yè)與農(nóng)民直接對(duì)接，大大節(jié)約保障性住房的制度成本；從政府方面來說，可以大大提高政府提供保障性住房的公共性效能，政府要做的，只是提供標(biāo)準(zhǔn)、提供政策、做好稅收；從社會(huì)公平價(jià)值方面來說，由于保障性住房的土地產(chǎn)權(quán)是歸農(nóng)民集體所有，保障戶在獲得高質(zhì)量居住條件的同時(shí)，又不違背公平原則，在于其土地產(chǎn)權(quán)的限制，使其享受到居住質(zhì)量的同時(shí)，又避免保障戶獲取別人奮斗一輩子才有的、與商品房無差別的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（四）實(shí)行土地指標(biāo)交易，打破保障性住房建設(shè)地理空間局限性

土地指標(biāo)交易典型性的例子是始于2008年的重慶地票模式探索。地票模式的改革旨在保護(hù)耕地、打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置的渠道、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等［10］。重慶地票模式本質(zhì)上是土地跨屬性占補(bǔ)平衡的指標(biāo)交易。指標(biāo)是中央政府對(duì)地方政府或是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府維持土地功能管理的手段，在土地跨功能轉(zhuǎn)用定量控制中設(shè)定指標(biāo)，而指標(biāo)交易則體現(xiàn)了在維持土地總體功能目標(biāo)的前提下，上級(jí)政府規(guī)制的松動(dòng)性與調(diào)整性［11］。土地指標(biāo)交易的意義在于，它可以實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡、異地流轉(zhuǎn)，通過經(jīng)濟(jì)學(xué)手段，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村宅基地減少之間的平衡，避免交易過程中背離土地功能限制的生態(tài)目標(biāo)。其突出的特點(diǎn)是可以打破地理空間限制，實(shí)行跨地區(qū)甚至跨省交易。如前所述，農(nóng)村建設(shè)用地與城市保障性住房建設(shè)對(duì)接，最大的困局在于地理空間的限制。土地指標(biāo)交易可以使保障性住房的用地指標(biāo)，來自邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置的建設(shè)用地（主要是宅基地）出讓，而具體落實(shí)到城市近郊的位置，即邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的宅基地復(fù)墾，變成耕地，將自身的宅基地指標(biāo)賣給城市周邊的農(nóng)村集體。再由城市周邊農(nóng)村集體劃出與購買到指標(biāo)等量的耕地，出讓給保障性住房牽頭企業(yè)。通過這種交易鏈，對(duì)于邊遠(yuǎn)農(nóng)村來說，其交易的意義在于分享了城市化的紅利；對(duì)于城市周邊來說，通過打通農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的互換機(jī)制，破解功能區(qū)劃約束對(duì)于城市周邊級(jí)差地租的價(jià)值約束；對(duì)于保障性住房供給主體的政府來說，可以緩解農(nóng)地非農(nóng)化征地過程中的政農(nóng)矛盾，并降低保障性住房的成本，從而增強(qiáng)保障性住房供給的有效性。

三、結(jié)語

保障性住房在國外又稱為可負(fù)擔(dān)得起的住房（Affordable housing），“而可負(fù)擔(dān)得起”的前提是要降低成本。當(dāng)前我國城市住宅成本的大部分在于土地成本。為此，我國保障性住房建設(shè)如何降低土地成本，從而使保障戶住得起，體現(xiàn)更大的保障性，是值得關(guān)注的問題。而我國“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻，在于農(nóng)村資源特別是閑置的土地資源沒有充分通過市場去激活。由此，思考農(nóng)村以宅基地為主的建設(shè)用地對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，一方面可以實(shí)現(xiàn)城市保障性住房供給成本的大幅度降低，另一方面可以使農(nóng)村哪怕是最邊遠(yuǎn)的農(nóng)村參與到城市化的紅利中，從而加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是，農(nóng)村建設(shè)用地通過入市對(duì)接城市保障性住房建設(shè)，仍然存在著一系列的體制機(jī)制障礙?？缭竭@些障礙，能更好地實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村宅基地入市分享城市化紅利”與“城市保障性住房成本降低”兩者之間的帕累托改進(jìn)。