稅務系統干部容錯糾錯制度執(zhí)行現狀及改進路徑
——基于全國708名稅務干部的問卷調查分析*

胡世文

(中共國家稅務總局黨校，江蘇 揚州 225007)

為激勵廣大干部銳意改革進取，勇于擔當作為，2018年5月中央辦公廳印發(fā)《關于進一步激發(fā)廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，并專門就建立健全容錯糾錯機制的適用情形、實施原則、判定標準以及結果應用等內容做出規(guī)定。[1]在黨中央構建容錯糾錯機制的政策推動下，國家稅務總局于2019年先后制定《關于進一步激勵稅務干部擔當作為具體措施》，及《稅務系統容錯糾錯實施辦法(試行)》(以下簡稱《實施辦法》)等規(guī)范性文件，提出激勵稅務干部擔當作為的15條措施以及建立健全稅務系統容錯糾錯機制的具體指導意見。在此背景下，各級地方稅務部門在貫徹落實黨中央、總局上述政策文件的基礎上，也紛紛探索建立適合本地區(qū)本部門特色的稅務干部容錯糾錯制度規(guī)范。至此，稅務系統逐漸形成從稅務總局到地方省、市、縣局的容錯糾錯制度規(guī)范體系，從而有助于進一步激發(fā)廣大稅務干部干事創(chuàng)業(yè)熱情。然而，作為一項新生的稅務干部激勵制度，稅務系統干部容錯糾錯機制在運行中面臨哪些突出問題、容錯糾錯機制的制度效能到底如何等，均是稅務系統當前亟需加以深入研究的重要議題。鑒于此，本研究以稅務系統干部容錯糾錯制度執(zhí)行狀況為調研主題，尤其是以國家稅務總局2021年7月印發(fā)的《實施辦法》政策文件在地方稅務部門的具體實施情況為調研重點，全面考察稅務系統容錯糾錯制度及其在實際運行中所面臨的突出問題，提出進一步完善稅務干部容錯糾錯制度的改進路徑，以期為有效提升稅務系統容錯糾錯制度的激勵作用和治理效能提供參考。

一、調查方法、數據來源和調查對象主要特征

(一)研究方法及數據來源

本文主要采用問卷調查法對稅務系統干部容錯糾錯制度的執(zhí)行狀況展開研究。具體來說，在設計稅務系統干部容錯糾錯實施狀況調查問卷的基礎上，一方面向部分在校培訓班級發(fā)放紙質調查問卷，另一方面則借助“問卷星”這一在線問卷調查平臺，向全國范圍內各地區(qū)各層級的稅務干部發(fā)送和擴散調查問卷，從而較為全面地收集稅務系統容錯糾錯制度執(zhí)行現狀及面臨的突出問題。本研究主要從以下兩個方面獲取稅務系統容錯糾錯機制實施狀況的調查問卷信息。一是向在校參加培訓的第七批全國稅務領軍人才預錄取學員培訓班發(fā)放紙質調查問卷。其中，發(fā)放調查問卷88份，回收77份，共獲取有效問卷75份。二是通過問卷星平臺分別向先前來校培訓的市、縣稅務局主要負責同志的習近平新時代中國特色社會主義思想專題進修班、全國稅務系統青年才俊培訓班、處級領導干部任職培訓班、正處長級領導干部輪訓班等班級微信群發(fā)送在線調查問卷，并由上述班次中領導干部轉發(fā)擴散至其所在單位、部門或條線的稅務干部填寫，共收回反饋問卷633份。綜上所述，本研究獲取稅務系統容錯糾錯機制實施狀況有效調查問卷共計708份。需要指出的是，由于上述班次中的學員及其參與問卷調查的干部基本上涵蓋了全國范圍內各地區(qū)各職位的稅務干部群體，因此，該調查問卷的填寫對象也具有一定的代表性和廣泛性。

(二)參與問卷調查稅務干部的主要特征分析

1.在所有受訪的稅務干部中，擔任局(所、校)長的人數為24人，占到總人數比例的3.39%；擔任副局(所、校)長數量為49人，占比6.92%；擔任總經濟師、總會計師或總審計師的人數為9人，占比1.27%；屬于駐稅務局紀檢組組長、副組長、科(處)室負責人或普通干部的人數為27人，占比3.81%；屬于綜合管理科(處)室負責人或普通干部人數為88人，占比12.43%；屬于稅收業(yè)務科(處)室負責人或普通干部的人數為186人，占比26.27%；屬于稅收信息化科(處)室負責人或普通干部的為13人，占比1.84%；屬于派出機構及其所屬科(處)室負責人或普通干部的數量為143人，占比20.2%；屬于其他類別的人數為169人，占比23.87%。其中，選擇“其他”類型的稅務干部大致屬于協稅員、助征員、未定級公務員、財務管理人員、臨聘人員、工勤人員等群體。因此，從受訪稅務干部所擔任職務的角度來看，調查樣本基本上涵蓋了稅務部門的各類崗位，具有一定的代表性。

2.職務級別(專技職稱)分布。在參與問卷調查的稅務干部中，職務級別為科級以下的人數為413人，占到全部受訪人數的58.33%，成為此次問卷調查的最大群體。職務級別為鄉(xiāng)科級的人數為119人，占比16.81%，成為受訪的第二大群體。職務級別為縣處級的人數為100名，占比14.12%，成為問卷調查的第三大群體。此外，擁有專業(yè)技術初級職稱的稅務干部為44人，占比6.21%；擁有中級職稱的人數為6人，占比0.85%；擁有高級職稱的人數為26人，占比3.67%。

3.所在層級分布。在全部受訪稅務干部中，崗位所在層級是總局層面的有9人，占比1.27%；在省級層面的有53人，占比7.49%；在地市局層面為111人，占比15.68%；在縣區(qū)局層面的有316人，占比44.63%；在縣區(qū)局以下有219人，占比30.93%。由此可知，參與問卷調查的稅務干部樣本群體絕大多數來源于縣區(qū)局及其以下層級。

二、稅務系統干部容錯糾錯制度執(zhí)行現狀及存在問題

(一)稅務干部對容錯糾錯制度的功能期待整體較高

作為干部管理領域的一項新型制度安排，容錯糾錯機制的提出、建立及發(fā)展一方面是為了激發(fā)廣大干部投身改革創(chuàng)新實踐熱情，持續(xù)推進全面深化改革進程，另一方面意在治理部分干部畏難避責、為官不為難題，縱深推進全面從嚴治黨步伐。[2]因此，干部容錯糾錯政策的制定在一定意義上擔負著特定的制度功效。在對受訪稅務干部提及“當前的容錯糾錯制度對于消除稅務干部思想顧慮、激勵其干事創(chuàng)業(yè)的效果如何”時，有161人認為非常有效，占比22.74%；有223人回答比較有效，占比31.5%；有193人認為效果一般，占比27.26%；有83人認為效果不明顯，占比11.72%；還有48人認為基本沒效，占比6.78%。綜上所述，對容錯糾錯制度功效持正面積極態(tài)度(選項為“非常有效”和“比較有效”)的稅務干部人數合計為384人，占比為54.24%，超過半數以上。由此可知，稅務干部整體上對該制度的功效發(fā)揮抱有較高期待。值得注意的是，基于受訪稅務干部的職務級別、職務所在層級與其對容錯糾錯制度功效期待的交叉分析發(fā)現，稅務干部職務級別、職務所在層級越低，其對容錯糾錯制度功效期待越高。如職務分別在省局、市局、縣區(qū)局及縣區(qū)局以下的稅務干部對容錯糾錯制度功效期待持正面積極態(tài)度的比例分別為41.51%、43.25%、52.85%、65.3%。職務級別為縣處級、鄉(xiāng)科級及鄉(xiāng)科級以下的稅務干部對容錯糾錯制度功效期待持正面積極態(tài)度的占比分別為39%、49.58%、55.21%。

(二)稅務干部對容錯糾錯制度的認知程度有待提高

盡管廣大稅務干部對容錯糾錯機制整體上抱有較高的功能期待，意識到其可能會在消除思想顧慮、激勵擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)熱情方面發(fā)揮一定的治理效能，然而他們對于稅務系統制定的容錯糾錯制度規(guī)范具體內容的了解程度并不高。如在對受訪稅務干部問及“您是否了解稅務總局印發(fā)的《稅務系統容錯糾錯實施辦法(試行)》的具體內容”時，回答為“非常了解”的人數僅有81人，占比11.44%；答案為“比較了解”的人數是201人，占比28.39%；回應是“一般”的人數為272人，占比38.42%；回答為“不太了解”的人數是121人，占比17.09%；答案為“沒聽說過”的人數為33人，占比4.66%。綜上所述，受訪稅務干部中對《實施辦法》政策文本了解程度較高的人數僅為282人，占比僅為39.83%。與之相對應的是，對該制度了解程度一般及以下的人數則高達426人，占比為60.17%。此外，基于受訪稅務干部獲取《實施辦法》渠道的分析發(fā)現，通過單位組織學習方式了解到該制度文本的人數為377人，占比為53.25%；通過個人自主獲取的人數為89人，占比12.57%；從同事處獲知的人數為81人，占比11.44%；目前尚未了解的人數有135人，占比19.07%；其他方式獲取人數為26人，占比為3.67%。剛超五成的稅務干部是通過單位組織集體學習方式了解到該政策文本，且尤其值得注意的是，目前仍有近兩成的稅務干部尚未了解過容錯糾錯制度規(guī)范。因此，從整體上看，稅務系統對干部容錯糾錯制度規(guī)范的組織學習、宣傳教育力度明顯不夠廣泛深入，廣大稅務干部對該制度機制的認知了解程度還有較大的提升空間。

(三)稅務系統容錯糾錯制度體系建設需進一步完善

完善的容錯糾錯制度體系建設是有效推進容錯糾錯工作實踐、顯著提升容錯糾錯制度效能的重要前提。然而，當前稅務系統容錯糾錯制度體系建設并不完善，還存在著較大的提升空間。

一是部分地方稅務部門或機構尚未頒布相對應的容錯糾錯制度規(guī)范。如對受訪稅務干部問及“您所在的單位或部門是否制定了相應的容錯糾錯制度文件”時，有265人回答為“已制定過”，占比37.43%；105人回應為“正在制定”，占比14.83%；有261人回答為“情況不詳”，占比36.86%；還有77人回答為“尚未制定”，占比10.88%。由此觀之，除已制定容錯糾錯政策文本的稅務部門以外，仍有六成多的受訪稅務干部所在單位或機構目前尚未完成容錯糾錯制度規(guī)范的制定出臺。

二是稅務系統容錯糾錯的尺度標準和適用范圍有必要進一步細化。首先，大部分受訪稅務干部認為容錯糾錯與問責追責的邊界不易清晰區(qū)分。如在問及容錯糾錯與問責追責之間的界限區(qū)分難度情況時，僅有141人回答為“非常清晰，容易把握”，占比19.92%；有166人認為“較為清晰，較易把握”，占比23.45%；共有242人指出“存在交叉，不易把握”，占比34.18%；有114人回答為“較為模糊，較難把握”；占比16.1%；還有45人認為“非常模糊，很難把握”，占比6.36%。由此觀之，將近六成受訪稅務干部認為兩者間的界限范圍存在交叉或模糊地帶，整體上難以清晰區(qū)分。其次，大部分受訪稅務干部認為對部分容錯條件進行精準研判也存在一定難度?？v觀主動動機、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響、糾錯態(tài)度等六項容錯條件，在稅務干部看來較難予以精準區(qū)分判斷的兩個條件則分別是主觀動機和客觀條件。其中，有509位稅務干部認為在容錯實踐中較難精準區(qū)分其主觀動機，占比71.89%；有388名稅務干部指出客觀條件也是較為難以精準識別的因素，占比54.8%。最后，現有容錯情形的內容整體上還不夠完備充分。如部分稅務干部在《實施辦法》所規(guī)定的七種適用情形之外，還提出了“由于上級不同工作內容的沖突，或既有規(guī)定已與現實工作不相適應，導致工作出現的失誤偏差”等情形。

三是稅務系統容錯糾錯的操作程序仍需進一步充實完善。首先，容錯程序的部分環(huán)節(jié)缺乏明確的時限規(guī)定?；凇秾嵤┺k法》中容錯程序的內容分析發(fā)現，除了反饋、申訴兩個環(huán)節(jié)規(guī)定了1個月的時限要求外，啟動、調查及認定環(huán)節(jié)均未明確相應的時限條款和內容，進而不利于稅務系統容錯糾錯工作在特定的時限條件下加以有效開展和推進。其次，容錯認定的實施主體仍然不夠清晰。盡管依據《實施辦法》規(guī)定“由各級稅務局黨委及紀檢機構、人事、督查內審等相關職能部門按照管理權限實施”，但并未明確統一的容錯免責機構，導致稅務干部對容錯糾錯的實施主體還存在著較大的認知差異。如將稅務局黨委、督查內審部門、駐稅務局紀檢機構、人事部門視為容錯糾錯實施主體的人數占比分布為67.66%、62.99%、58.05%、49.44%。此外還有47.74%、46.05%、36.58%的受訪稅務干部分別把稅收業(yè)務部門、政策法規(guī)部門、黨建工作部門視為容錯糾錯實施主體。再次，容錯調查的參與主體范圍還不夠廣泛。盡管《實施辦法》提出在容錯調查中會充分聽取各方意見建議，并在涉及專業(yè)性或技術性問題時，成立專家評估組，充分聽取有關部門或者專家學者的意見，但并未吸納被問責追責稅務干部的管理和服務對象、社會公眾、新聞媒體等主體的廣泛參與，缺乏足夠的民主性和公開性。最后，容錯糾錯的配套制度還不夠完善。如當前《實施辦法》較為缺乏對推進改革創(chuàng)新稅務干部的風險防范機制、正向激勵機制、澄清保護機制等內容的規(guī)定。

(四)稅務系統干部容錯糾錯制度的執(zhí)行力有待提升

據當前問卷調查結果顯示，稅務系統干部容錯糾錯制度的執(zhí)行力整體不高，容錯免責或減責機制與糾錯改正機制啟用實施的頻次普遍較低。如在向受訪稅務干部問及“您所在單位或部門啟用容錯免責減責機制的情況如何”時，有180人選擇“已啟用多次，并形成示范案例”，占比25.42%；有35人回答“僅啟用過一次，尚處于探索之中”；有311人回應“正在實施之中，容錯過程未完成”，占比43.93%；還有182人回答“從未啟動實施過該機制”，占比25.71%。由此觀之，尚有近七成稅務干部所在單位或部門還未有效實施過容錯免責減責機制。此外，在提及“您所在單位或部門運用糾錯改錯機制的情況如何”時，共有143人回答“已啟用多次”，占比20.2%；有17人回應“僅啟用一次”，占比2.4%；有238人選擇“正在實施中”，占比33.62%；有253人回答“尚不清楚”，占比35.73%；還有57人回應“從未啟用”，占比8.05%。由此看來，仍有近八成稅務干部所在單位或部門尚未有效啟用過糾錯改正機制。

三、提升稅務系統干部容錯糾錯制度效能的路徑

(一)有效提升稅務系統容錯糾錯政策宣傳教育質效

面對廣大稅務干部對容錯糾錯機制普遍抱以較高功能期待以及部分稅務干部對容錯糾錯政策認知程度相對較低的情境，有必要通過多種方式加大對稅務系統容錯糾錯政策制度的宣傳教育力度，提升其宣傳教育質效，使廣大稅務干部能夠深刻理解其價值意圖與功能定位，精準把握其政策界限和實踐要求，從而為扎實有效推進稅務系統容錯糾錯實踐工作提供堅強思想保障。

一是通過召開稅務局黨委理論學習中心組會議或擴大會議等方式，促使稅務局領導班子成員及其中層領導干部深入學習稅務總局印發(fā)的包括《實施辦法》等文件在內相關容錯糾錯政策制度，首先確保“關鍵少數”對容錯糾錯制度的廣泛認知，并深刻領會其價值功效和實踐要求，進而有助于提升稅務局相關負責同志，尤其是主要負責同志在推進本單位本部門容錯糾錯工作時的思想自覺和擔當意識。

二是有必要把稅務系統相關容錯糾錯政策文件列為本單位各黨支部“三會一課”制度的重要學習內容，充分動員本支部黨員干部積極參與到對該制度的大學習、大討論中來，從而一方面可以增強廣大干部職工對于容錯糾錯制度的深入了解，另一方面也可以充分聽取和收集基層黨員干部對容錯糾錯制度的意見和建議，進而促進該制度在廣大干部群體中形成廣泛共識。

三是組織開辦稅務系統監(jiān)督執(zhí)紀與容錯糾錯實務專題培訓班，并充分利用總局干部學院、省局稅務學校等平臺加大對實施容錯糾錯工作的相關機構、部門及人員的教育培訓力度，使其精準把握監(jiān)督執(zhí)紀與容錯糾錯間的界限區(qū)分及其操作規(guī)范。

(二)持續(xù)完善稅務系統干部容錯糾錯制度體系建設

完備的容錯糾錯制度體系是扎實推進容錯糾錯工作，有效提升容錯糾錯質效的基本前提和重要遵循，因此持續(xù)完善稅務系統干部容錯糾錯制度體系建設就顯得格外重要。

一是地方稅務部門應盡快制定相應的容錯糾錯實施細則。在參照總局《實施辦法》的基礎上，地方稅務部門應結合本地區(qū)本部門具體工作實際，盡快出臺本單位的干部容錯糾錯制度規(guī)范，從而為開展所在地區(qū)和部門的干部容錯糾錯實踐提供相應的政策指引。

二是要進一步明晰容錯糾錯的尺度范圍。一方面可以采用“定性+定量”相結合的方式進一步細化容錯判定條件，從而精準區(qū)分容錯糾錯與追責問責之間的政策界限。如在區(qū)分性質程度、后果影響等條件時，除了使用“輕微影響”或“重大損失”等定性詞語外，還可通過評估量表予以量化判定。另一方面則可以運用“正面清單+負面清單”相結合的方式分別詳細列舉可容之錯適用情形和不予容錯具體事項，進而從正反兩個方面厘清容錯糾錯的界定范圍，并同時增加相應的兜底條款，增強容錯內容覆蓋面和周延性。

三是要進一步完善容錯糾錯運行程序。首先，規(guī)定容錯程序中有關環(huán)節(jié)的時限要求。如在啟動環(huán)節(jié)，可以規(guī)定被問責對象認為符合容錯條件和情形時，應在啟動問責程序后的10個工作日內，向問責實施機關或部門提出書面容錯申請報告。此外，還有必要在調查、認定等環(huán)節(jié)也給予明確的時限規(guī)定。其次，明確容錯認定的實施主體。如可以設立在稅務局黨委領導下的，由駐稅務局紀檢機構負責牽頭，吸納督查內審、組織人事、相關職能部門參加的容錯糾錯事務處置委員會，專門負責本單位干部容錯糾錯事宜。再次，擴大容錯調查參與主體范圍。在開展容錯調查中，問責實施機關或部門除了應充分聽取追責問責對象的意見外，還應該廣泛聽取被追責問責對象所在組織的同事、問責追責對象的管理和服務對象、專家學者、群眾代表，甚至還可以邀請新聞媒體等力量，進而提升容錯糾錯調查的民主性、開放性。最后，完善容錯糾錯配套制度。如應建立健全與稅務干部容錯糾錯機制相適應的公平公正的績效考核機制、風險防范機制、正向激勵機制、澄清保護機制等，尤其應善于運用澄清保護制度，既為容錯免責或受到誣告陷害的稅務干部及時公開澄清，消除負面影響，保護干部聲譽，又要嚴厲懲治惡意誣告陷害他人的行為。

(三)不斷增強稅務系統干部容錯糾錯制度執(zhí)行力度

正如習近平總書記所強調的“制度的生命力在于執(zhí)行。”因此，各級各地稅務部門應該多措并舉，不斷增強稅務系統干部容錯糾錯制度執(zhí)行力度以實現該項制度真正落地見效。

一是有效激發(fā)稅務機關“關鍵少數”在容錯糾錯中的擔當盡責。據調查問卷顯示，在受訪的708名稅務干部中，有365人認為稅務系統容錯糾錯制度效能發(fā)揮有賴于“敢于擔當負責的領導班子和主要負責人”，占比51.55%。由此可見，各級稅務機關中的“關鍵少數”在容錯糾錯制度執(zhí)行中的重要作用。因此，一方面，將容錯糾錯議題列入稅務機關領導班子成員，尤其是主要負責同志年度述職述廉的重要內容，并接受廣大黨員干部職工的民主評議；另一方面，建立健全下級稅務局黨委定期向上級稅務局黨委匯報本級容錯糾錯實施情況的請示報告制度，并將具體執(zhí)行情況列入黨建工作責任制考核的重要內容，以便加強上級對下級的督促指導，從而既有利于激發(fā)“關鍵少數”在容錯糾錯問題上的主動擔當作為，又有助于形成上級做給下級看，一級帶著一級干的良好局面。

二是高度重視編寫和應用《稅務系統容錯糾錯典型案例選編》。為提升稅務系統容錯糾錯機制的操作性，促進稅務系統容錯糾錯實踐的規(guī)范化，稅務總局層面有必要組織多方面力量形成工作專班，專門負責編寫《稅務系統容錯糾錯典型案例選編》。其中，容錯糾錯案例編寫工作專班人員應該包括紀檢監(jiān)察、組織人事、督查內審、黨建、相關稅收業(yè)務等部門的稅務干部，尤其應充分吸納上述部門的基層稅務干部參加，同時還應注重邀請干部監(jiān)督問責與容錯糾錯研究領域的專家學者參與。此外，該典型案例選編既應該包含稅務系統容錯糾錯的正面典型案例，還應該收錄有關反面典型案例，并應詳細描述案例的來龍去脈、容錯糾錯的適用情形、操作過程、結果應用等內容，進而為各級稅務部門，尤其是基層稅務部門精準開展本地區(qū)本部門容錯糾錯工作提供標準尺度和示范參考。

三是大力營造包容性的容錯免責減責的外部制度環(huán)境。任何一項制度都不可能存在于真空之中，其有效運行需要良好的外部環(huán)境為支撐。同理，稅務系統容錯糾錯機制的有效運行也需要有包容性的容錯免責減責的外部制度環(huán)境為保障。一方面，要注重培育包容性的社會輿論氛圍。包容性的社會輿論氛圍意味著廣大民眾能夠對干部在改革創(chuàng)新和履職盡責中所出現的失誤錯誤給予一定的寬容理解，而不會將容錯糾錯行為誤以為是對犯錯官員的權力救贖和腐敗庇護。因此，有必要創(chuàng)建稅務系統容錯糾錯政策的教育引導機制，面向公眾加大對該制度體系的宣傳教育力度，逐步培育有益于改革創(chuàng)新的包容性社會輿論氛圍，進而有效避免不良社會輿論對容錯糾錯對象的裹挾和傷害。[3]另一方面，要善于塑造包容性的稅務組織文化氛圍。包容性的稅務組織文化氛圍意味著稅務組織內部對于稅務干部在改革創(chuàng)新、擔當作為中的失誤行為保持一定寬容態(tài)度，而非不問是非曲直、青紅皂白，動輒加以追責問責。因此，上級稅務領導干部有必要重塑現有領導方式，養(yǎng)成包容型領導風格以營造積極的容錯文化氛圍。[4]同時，還應注重發(fā)揮干部選拔任用機制的導向作用，大膽使用因改革創(chuàng)新和擔當作為而犯錯的領導干部，從而促進稅務系統容錯糾錯組織文化建設。