江蘇水上應(yīng)急力量建設(shè)“民辦公助”模式探析

江 山

（江蘇海事局 指揮中心， 江蘇 南京 210009）

0 引言

水上搜救的成效高低，不僅對人民群眾的生命和財產(chǎn)安全直接帶來影響，也會給水域的環(huán)境污染的風(fēng)險增添變數(shù)，更會直接關(guān)乎政府的形象、權(quán)威和公信力。[1]鎮(zhèn)江古運河西側(cè)的西津古渡，是世界上最早的救生組織的誕生地。經(jīng)過二十多年的不斷建設(shè)，國家建立的海上專業(yè)救助隊伍有了突飛猛進的發(fā)展，但尚不能覆蓋江蘇省漫長的海岸線和廣闊的海域。同時，國家對長江江蘇段水上應(yīng)急力量建設(shè)方面的投入微乎其微，致使江蘇省水上應(yīng)急工作在未來一段時期還依然以社會力量為主。因此，國家及江蘇各級地方人民政府在社會救助力量、民間志愿者隊伍發(fā)揚鎮(zhèn)江濟度救生精神的同時，需要加強對民營救助力量的技術(shù)指導(dǎo)，加大政策傾斜力度和資金扶持，實行搜救資源“民辦公助”，促進江蘇水上應(yīng)急工作高質(zhì)量發(fā)展。

1 江蘇水上應(yīng)急力量建設(shè)問題所在

1.1 沿海搜救力量嚴(yán)重不足

目前，國家專業(yè)救助力量僅有一艘專業(yè)救助船舶“東海救116”在江蘇海上應(yīng)急待命，在連云港基地、通州灣各有一艘“不倒翁”型救助艇，承擔(dān)江蘇沿海的搜尋救助任務(wù)。東海第一飛行救助隊在高東機場部署的4架海上救助直升機，負(fù)責(zé)長江口水域200 公里范圍內(nèi)的救助值班任務(wù)，但單次加油救助能力只能覆蓋北緯33°以南海域，而北緯33°至北緯35°的廣闊海域需要救助直升機先到南通或鹽城的機場二次加油才能覆蓋，這使得江蘇沿海水域搜救力量相當(dāng)薄弱。[2]

1.2 內(nèi)河防船舶污染能力缺乏

一是船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫難以發(fā)揮應(yīng)有功效。盡管江蘇省正逐步建立并不斷完善船舶污染應(yīng)急反應(yīng)體系，在南京、鎮(zhèn)江、張家港、太倉和常州建立了船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，但應(yīng)急資源難以發(fā)揮應(yīng)有的應(yīng)急功效。二是缺少專業(yè)的溢油應(yīng)急隊伍。目前，江蘇省的防污染應(yīng)急隊伍主要由近百家碼頭、船廠、加油站、危化企業(yè)等單位約一千人組成，其中專業(yè)應(yīng)急人員約一百人。以南京為例，南京市現(xiàn)有兼職應(yīng)急隊伍規(guī)模約為300人，其中揚子石化和金陵石化合計約200 人，其余各碼頭單位合計約100 人，應(yīng)急隊伍中通過海事溢油應(yīng)急組織指揮培訓(xùn)的僅1 人，經(jīng)過溢油設(shè)備操作培訓(xùn)的約60 人。三是專業(yè)防化裝備配備嚴(yán)重不足。在水上應(yīng)急過程中，部分搜救人員專業(yè)程度和個人安全意識不足，在接近有潛在危險的區(qū)域開展搜救作業(yè)時不按要求穿戴防護裝備的問題依然存在。

1.3 長江江蘇段應(yīng)急能力低下

一是應(yīng)急拖輪缺乏統(tǒng)一管理。目前，長江江蘇段港口、船廠、打撈企業(yè)共有各類拖輪一百余艘，但主要從事各類生產(chǎn)經(jīng)營，尚未將這些拖輪納入應(yīng)急力量統(tǒng)一管理。二是應(yīng)急過駁浮吊嚴(yán)重缺乏。目前，長江江蘇段浮吊已動態(tài)清零，對船舶沖灘、擱淺后的應(yīng)急處置帶來重大影響。三是應(yīng)急打撈力量逐漸萎縮。以鹽城民營企業(yè)為主的民營打撈公司曾在長江江蘇段迅速發(fā)展，規(guī)模較大的有南京揚子航務(wù)打撈公司、江蘇蛟龍航務(wù)打撈公司、江蘇亞龍航務(wù)打撈公司、鹽城市沿江打撈疏浚工程有限公司、江蘇穩(wěn)強海洋工程公司等十余家企業(yè)，共有打撈工程船、拖輪近百艘，資深潛水員十余人，但近十年來發(fā)展逐步萎縮，有逐步撤離長江江蘇段的趨勢。

2 水上應(yīng)急力量建設(shè)不足歸因探究

2.1 沿海自然及人為因素復(fù)雜

（1）自然因素。江蘇省受風(fēng)、潮、雨、霧影響較大，該行政區(qū)年平均受臺風(fēng)影響3 個，受寒潮大風(fēng)影響5.1個，年平均霧日110.9 天。[3]130-132大風(fēng)、濃霧帶來的惡劣天氣嚴(yán)重影響了水上設(shè)施和船舶的航行安全，給水上應(yīng)急帶來了很大困難。江蘇沿海北起連云港，南至長江口，海岸線長954 公里，海州灣漁場、連青石漁場、呂四漁場、大沙漁場、長江口漁場全面覆蓋搜救責(zé)任區(qū)，交通繁忙的商船南北航線縱貫全境，每天過往船舶眾多。由于沿海大多為灘涂，大噸位、深吃水、抗風(fēng)能力強的船舶難以進入救險，而小噸位、淺吃水的船舶往往抗風(fēng)能力差，在惡劣天氣下船舶遇險時救助船根本無法出航。

（2）人為因素。沿海大開發(fā)，給江蘇沿海搜救帶來巨大壓力。近年來，江蘇沿海的大開發(fā)，各類水上水下建筑、設(shè)施的興建，特別是鹽城、南通沿海風(fēng)電場的建設(shè)和維護，造成大量施工船舶、施工人員在海上作業(yè)，險情時有發(fā)生，臺風(fēng)、寒潮大風(fēng)時人員撤離困難，極易造成群死群傷事件發(fā)生。此外，水上養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)、旅游業(yè)、海洋資源勘探、海上旅游等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，也給沿海搜救帶來巨大壓力。

2.2 船舶防污染應(yīng)急能力薄弱

長江江蘇段大部分航段河道寬闊，航路曲折，洲汊縱橫，河灘眾多，長江干線、捷水道、內(nèi)河航道相互交匯，通航條件較為復(fù)雜；部分航道彎曲狹窄，水流條件復(fù)雜，船舶航行困難；部分航段航槽變化無常，影響船舶航行和進出港安全。此外，沿岸碼頭林立，取水口、危險品碼頭、過江管線、大橋、錨地、停泊區(qū)和服務(wù)區(qū)遍布長江江蘇段，通航條件較為復(fù)雜，使得碰撞、擱淺等事故風(fēng)險較高，客觀上對船舶防污染應(yīng)急能力提出了極大挑戰(zhàn)。

一是船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫難以發(fā)揮應(yīng)有功效。長江江蘇段雖然建成了船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫，但受缺乏專門運作資金、未設(shè)置專職管理人員等因素影響，沒有組建起專業(yè)的船舶溢油、危化品應(yīng)急隊伍，也尚未建立完善的維護、更新與補充機制。各溢油應(yīng)急設(shè)備庫雖然配備了溢油類應(yīng)急物資設(shè)備，但極少配備?；窇?yīng)急物資設(shè)備，僅有港口、?；反a頭根據(jù)自身需求配備部分較為專業(yè)的危化品應(yīng)急物資設(shè)備。二是專業(yè)防化裝備配備嚴(yán)重不足。在當(dāng)前的專業(yè)防化裝備條件下，搜救人員安全防護裝備基本達(dá)不到接觸?；返姆雷o要求，一旦遇到船舶?；沸孤┦鹿?，多數(shù)情況下都是直接暴露在危險環(huán)境下。此外，各溢油設(shè)備庫和配置點均無?；废聪O(shè)備，無法對接觸過危化品的搜救人員進行洗消和檢測。

2.3 應(yīng)急資源配備不足

（1）應(yīng)急拖輪管理不規(guī)范。目前，長江江蘇段的南京港（集團）有限公司輪駁分公司、南京長江油運有限公司、南通中遠(yuǎn)海運船務(wù)工程有限公司等近30 家企業(yè)共有各類拖輪100 余艘，盡管沿江各水上應(yīng)急中心均跟這些拖輪企業(yè)建立了一定的合作關(guān)系，在處置各類險情時，可以協(xié)調(diào)這些拖輪從事人命救助、船舶拖帶等應(yīng)急工作，但缺乏相應(yīng)的管理機制，尚未將這些拖輪納入應(yīng)急力量統(tǒng)一管理。在需要拖輪參與水上應(yīng)急工作，特別是惡劣天氣情況下的應(yīng)急駐守時，由于搜救專用資金尚未納入各級地方財政預(yù)算，在對這些應(yīng)急工作補償資金不到位的情況下，應(yīng)急工作直接影響了企業(yè)的經(jīng)濟活動，造成拖輪參與水上應(yīng)急的積極性不高。而且，拖輪尚未按應(yīng)急工作需求在人命救助、溢油應(yīng)急、消防、醫(yī)療等方面，配備必需的救生圈、拋繩器、應(yīng)急燈、急救箱、擔(dān)架等物資。

（2）應(yīng)急工程船嚴(yán)重短缺。2017 年5 月19 日，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《長江江蘇段水上過駁專項整治工作方案》，要求2020 年底前按照國家有關(guān)規(guī)定全面取締長江江蘇段水上過駁作業(yè)。沿江各市人民政府、省各有關(guān)部門和單位全面開展長江江蘇段水上過駁專項整治，2020 年底，實現(xiàn)長江江蘇段過駁浮吊全部動態(tài)清零，也致使該水域應(yīng)急過駁作業(yè)浮吊嚴(yán)重短缺，對船舶沖灘、擱淺后的應(yīng)急處置帶來重大影響。

（3）救助打撈能力下降。南京以下12.5 米深水航道投入運營后，航行在長江江蘇段水域上的船舶專業(yè)化、大型化越來越明顯，而小型內(nèi)河船舶越來越少。水上安全監(jiān)管部門開展的各類專項整治行動成效明顯，長江江蘇段安全形勢越來越穩(wěn)定，但民營打撈公司在船舶打撈方面業(yè)務(wù)也隨之減少，不得不逐步撤離長江江蘇段。

（4）救助專業(yè)潛水員隊伍難以為繼。水下救助的潛水員的培養(yǎng)需要有一定的時間作保證，更需要在實踐中錘煉。隨著生活條件的改善，民營打撈公司現(xiàn)在很難招到能吃苦耐勞、敢于冒生命危險、在深水下作業(yè)的年輕人從事潛水員工作，致使?jié)撍畣T隊伍明顯老齡化，年齡結(jié)構(gòu)斷層甚至后繼無人。

3 水上應(yīng)急能力建設(shè)“民辦公助”模式實施路徑

水上應(yīng)急能力建設(shè)的提升需充分挖掘和發(fā)揮多元化資源，形成多方力量的合力。國家及江蘇各級地方人民政府主動作為，以政策傾斜和資金扶持，對民辦搜救資源采取“民辦公助”的舉措，可以在解決以上難題方面取得事半功倍的效果。

3.1 政府牽頭扶持沿海民間應(yīng)急力量建設(shè)

在江蘇沿海，國家和地方政府可以牽頭整合風(fēng)電場、電力、碼頭等企業(yè)的資源，制定一定的優(yōu)惠政策，要求企業(yè)在臺風(fēng)季節(jié)租賃應(yīng)急待命直升機、購置大馬力應(yīng)急拖輪等，加大搜救能力建設(shè)。一是政府扶持，企業(yè)經(jīng)營，在沿海部署大馬力應(yīng)急拖輪。國家海事部門牽頭，通過省港口集團等國資企業(yè)投資，在南通沿海部署大馬力、抗風(fēng)等級強的高海況海洋救助船舶，并以省財政予以一定支持、沿海風(fēng)電企業(yè)等共同承擔(dān)的方式保障救助船舶的全年維護費用。應(yīng)急拖輪平時可用于這些企業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)急時由省市水上應(yīng)急中心統(tǒng)一調(diào)度，在評估運營情況后，可在鹽城沿海部署類似遠(yuǎn)洋救助拖輪。二是政府牽頭，租賃救助直升機。省發(fā)展改革委牽頭，每年臺風(fēng)期間（三個月）租賃一架救助直升機和一個飛行基地，作為沿海高風(fēng)險水域空中巡航和應(yīng)急反應(yīng)主要力量，相關(guān)租賃費用由沿海風(fēng)電企業(yè)共同出資解決。

3.2 政企合力提升內(nèi)河防污染能力

（1）引進企業(yè)，綜合管理船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫。沿海沿江溢油應(yīng)急設(shè)備庫主管單位要引進防油污、危化品運維企業(yè)，進一步加強搜救基礎(chǔ)設(shè)施和搜救裝備的管理與維護，探索建立應(yīng)急設(shè)備庫全周期規(guī)范化建設(shè)與管理模式，形成可推廣的應(yīng)急設(shè)備庫運維模式；完善溢油應(yīng)急物資設(shè)備儲備，加快?；奉悜?yīng)急物資儲備建設(shè)和專業(yè)化搜救船舶引進，提升溢油應(yīng)急設(shè)備庫運維效率，初步構(gòu)建船舶?；肥鹿蕬?yīng)急處置物資保障體系，加強水上應(yīng)急硬實力，提升江蘇省水上應(yīng)急、溢油與?；诽幹脩?yīng)急儲備能力。

（2）推動船舶污染清除應(yīng)急隊伍建設(shè)，提升防污清污水平。省市縣各級地方政府要加強危險化學(xué)品應(yīng)急隊伍建設(shè)，進一步強化應(yīng)急管理（消防、安全監(jiān)管）、環(huán)保、水利、港口、海事、救撈等部門應(yīng)急救援力量，指導(dǎo)沿江危險化學(xué)品生產(chǎn)、倉儲、裝卸、運輸企業(yè)建立與自身生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的專職或兼職的應(yīng)急救援隊伍，并按照相關(guān)要求編制應(yīng)急預(yù)案，通過改善應(yīng)急裝備、提高人員素質(zhì)、加強培訓(xùn)演練等途徑，著力提升危險化學(xué)品事故應(yīng)急處置能力。同時，省市縣各級地方政府還要依托江蘇省現(xiàn)有大型船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫建立政府層面的專業(yè)應(yīng)急隊伍，負(fù)責(zé)設(shè)備庫設(shè)備的日常維護管理，對社會清污隊伍進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和培訓(xùn)。搜救中心要指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和力量實施污染清除，推動各級政府以“統(tǒng)籌規(guī)劃，布局合理”的原則引導(dǎo)、培育社會船舶污染清除單位做大做強。

（3）與轄區(qū)?；髽I(yè)聯(lián)合，專業(yè)防化裝備配備共建共享。省市縣各級地方政府按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，建立完善船舶危險化學(xué)品應(yīng)急處置資源儲備和運行維護制度，明確應(yīng)急物資儲備種類、數(shù)量，落實相關(guān)單位應(yīng)急資源儲備責(zé)任義務(wù)，研究制定危險化學(xué)品生產(chǎn)、倉儲、裝卸、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)及飲用水安全保障應(yīng)急資源統(tǒng)籌配置方案。同時，省市縣相關(guān)地方政府還要加快揚子石化國家級應(yīng)急救援基地建設(shè)，推進江蘇沿江危險化學(xué)品應(yīng)急救援基地工程建設(shè)，依托南京、鎮(zhèn)江、常州、張家港、太倉及南通通州灣、啟東、泰州、揚州溢油應(yīng)急設(shè)備庫，形成以省級?；窇?yīng)急救援基地和設(shè)備庫為主、溢油應(yīng)急設(shè)備庫為輔的江蘇省船舶危化品事故應(yīng)急處置物資保障體系。

綜合考慮水系生態(tài)環(huán)境承載力、沿江飲用水源保護、運輸安全等因素，結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，政府相關(guān)單位和部門需研究完善江蘇省沿江危險化學(xué)品產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)范長江兩岸化工園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)化石化、化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動長江危險化學(xué)品運輸企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)船舶?；肥鹿试搭^治理。此外，政府相關(guān)單位和部門還要針對沿江危險化學(xué)品生產(chǎn)、運輸?shù)葘︼嬘盟吹挠绊戇M行風(fēng)險評估，完善監(jiān)測預(yù)警措施和應(yīng)急預(yù)案，推動有條件的地區(qū)落實應(yīng)急水源，防范危險化學(xué)品事故引發(fā)次生突發(fā)環(huán)境事件。省市交通運輸主管部門也要根據(jù)沿江化工園區(qū)布局、碼頭數(shù)量分布、船舶通航密度、危險化學(xué)品運輸發(fā)展趨勢等，加快危險化學(xué)品船舶專用錨地建設(shè)，研究制定科學(xué)合理的錨地建設(shè)方案。

3.3 整合長江江蘇段水上應(yīng)急力量

長江江蘇段要以江蘇省港口集團有限公司為牽頭單位和主體力量，成立江蘇省水上應(yīng)急救援協(xié)會，整合應(yīng)急保障拖輪、工程船、打撈船隊伍，統(tǒng)一籌劃水上消防、拖帶、打撈、過駁減載等國資民營企業(yè)搜救力量的部署和調(diào)度，補齊應(yīng)急過駁救助能力短板，建立相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范救援程序，接受省、市水上應(yīng)急中心的統(tǒng)一調(diào)派。在長江江蘇段每間隔60 公里設(shè)置一處應(yīng)急保障點，每個應(yīng)急保障點配備1～2 艘應(yīng)急保障船舶。

（1）組建應(yīng)急拖輪隊伍。應(yīng)急救援協(xié)會要充分依靠國有企業(yè)力量，聯(lián)合民營拖輪服務(wù)公司共同組建應(yīng)急保障拖輪隊伍。該隊伍接受江蘇省水上應(yīng)急救援協(xié)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理，主要定位于人命救助、緊急拖帶、駐點守護、脫淺救助、水上消防等應(yīng)急救援工作，在南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫江陰、揚州、泰州、南通、蘇州張家港、蘇州常熟、蘇州太倉所轄長江段均有部署，服務(wù)保障范圍覆蓋沿江八市長江水域，根據(jù)“統(tǒng)一指揮、就近就便、快速高效”的要求，原則上在接到指令后半小時內(nèi)從實時位置到達(dá)救援現(xiàn)場。

（2）組建應(yīng)急保障工程船隊伍。應(yīng)急救援協(xié)會結(jié)合水上應(yīng)急救援的特點，根據(jù)長江江蘇段航道航路設(shè)置情況尤其是各險要航段情況、南北岸碼頭建設(shè)運營情況和歷年水上交通事故的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，在兩岸統(tǒng)籌布置應(yīng)急保障點，配置應(yīng)急保障工程船。應(yīng)急保障點布置和應(yīng)急保障工程船配置工作由江蘇省港口集團負(fù)責(zé)實施：一是通過整合省港口集團現(xiàn)有浮吊，通過保養(yǎng)、修理、改造，滿足應(yīng)急保障工程船功能需求；二是按統(tǒng)一配置要求設(shè)計和建造新應(yīng)急保障工程船；三是通過合法途徑收購市場上其他設(shè)備設(shè)施。應(yīng)急保障工程船使用統(tǒng)一的醒目外觀，服從省（市）水上應(yīng)急中心現(xiàn)場指揮調(diào)度，不執(zhí)行應(yīng)急搶險任務(wù)時固定在所屬碼頭進行輔助作業(yè)，或者為沿江涉水工程建設(shè)提供服務(wù)，絕不從事江中水上過駁作業(yè)。根據(jù)長江江蘇段水位氣象、港口特征和事故險情熱力圖，應(yīng)急救援協(xié)會可在板橋、新生圩、六圩、錄安洲、高港、靖江、橫港沙、常熟和太倉設(shè)置9 處應(yīng)急保障點，以滿足基本應(yīng)急保障需求。

（3）組建應(yīng)急打撈船隊伍。為提高長江江蘇段搶險打撈能力，應(yīng)急救援協(xié)會應(yīng)根據(jù)長江航運發(fā)展和船舶大型化發(fā)展趨勢，鼓勵既有打撈公司增強打撈專業(yè)化能力建設(shè)，確保在長江江蘇段提供搶險打撈服務(wù)的打撈船數(shù)量超過30 艘，力爭平均單船起重能力超過400 噸，單船船齡控制在30 年以下。江蘇省水上應(yīng)急救援協(xié)會要統(tǒng)籌調(diào)配水上打撈力量，充分依靠社會資源，為沉船沉物打撈清障提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)，提高長江江蘇段打撈救助專業(yè)化發(fā)展水平。為此，一是要建立長江江蘇段打撈公司名錄、單位負(fù)責(zé)人、具體聯(lián)系人臺賬，完善溝通協(xié)調(diào)機制，確保在打撈任務(wù)產(chǎn)生的第一時間內(nèi)，能夠快速供省水上應(yīng)急中心統(tǒng)一調(diào)配；二是研究制定打撈船評價標(biāo)準(zhǔn)，其主要指標(biāo)包括船舶排水量、打撈能力，以及起吊、抽水、潛水、壓縮空氣、水下電焊、水下切割等船舶功能配置，對現(xiàn)有長江江蘇段23 艘打撈船進行能力評價和分析，并結(jié)合打撈公司資質(zhì)、能力等評估打撈公司綜合服務(wù)能力；三是加快老舊打撈船淘汰，提升打撈船安全技術(shù)性能。

（4）聯(lián)合培養(yǎng)潛水人員。在合理部署打撈力量和潛水員基礎(chǔ)上，省市縣各級水上搜救中心應(yīng)通過合同等方式，要求民營打撈公司船舶在相對固定區(qū)域駐守，加強潛水員的訓(xùn)練和梯隊人才的培養(yǎng)。同時，省市縣各級水上搜救中心應(yīng)提前將潛水員培訓(xùn)費用列入水上應(yīng)急經(jīng)費預(yù)算，確保企業(yè)在當(dāng)年正常經(jīng)營而潛水員不能維持相對合理收入時，利用搜救經(jīng)費給予他們一定的補助。

4 結(jié)束語

水上應(yīng)急工作是航運生產(chǎn)安全的最后一道屏障，關(guān)涉人民群眾的切身利益，是各級政府的公益性職能。針對江蘇水上應(yīng)急救援能力建設(shè)的困境，江蘇各級地方政府需要以“民辦公助”的模式加強水上應(yīng)急能力體制機制建設(shè)，同時加大財政投入，優(yōu)化整合各方資源，提高綜合應(yīng)急救援能力。2021 年12 月21 日，江蘇地方政府和水上港口集團聯(lián)合出資的大馬力應(yīng)急拖輪“蘇海01”的列編，填補了江蘇省自有大馬力拖輪應(yīng)急救援的空白，增強了海上極端惡劣天氣應(yīng)急能力，在全國率先進行了水上應(yīng)急“民辦公助”的嘗試，這將為建立完善的應(yīng)急能力體制機制提供經(jīng)驗借鑒。