生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中行政機(jī)關(guān)的身份認(rèn)定探析

陳太清，郁 倩，卞秀坤，陳藝漩，劉 靜，楊鴻任，徐林睿

（1. 南京理工大學(xué) 知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院， 江蘇 南京 210094；2. 南通市海門區(qū)城市管理局 城市建設(shè)管理綜合執(zhí)法大隊， 江蘇 南通 226000；3. 金湖縣人民檢察院 第一檢察部， 江蘇 淮安 211600；4. 青島市嶗山區(qū)司法局 行政復(fù)議應(yīng)訴科， 山東 青島 266000；5. 廈門大學(xué) 知識產(chǎn)權(quán)研究院， 福建 廈門 361005）

0 引言

在歷經(jīng)三年的由地方局部試點逐漸過渡到向全國推廣試行后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為新形勢下應(yīng)運而生的有效手段，應(yīng)著力于解決當(dāng)下嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境污染問題，以及生態(tài)環(huán)境治理體系和生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化問題。我國目前的生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，環(huán)境污染事件時有發(fā)生，環(huán)境質(zhì)量深受影響，但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立和發(fā)展極大地推動了環(huán)保法治的發(fā)展，并對可能發(fā)生的環(huán)境污染破壞行為具有一定的震懾作用。

依照生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，目前全國已辦理600 多件生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，200 多件辦結(jié)，典型的、有影響力的案件發(fā)生多起，如山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，貴州省人民政府、息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案等。而作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度核心的賠償權(quán)利人制度更是壓實了地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。至此，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度乃至整個環(huán)保體系框架下有了新的身份認(rèn)定。[1]48

與傳統(tǒng)救濟(jì)模式最大的區(qū)別是，我國以往的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)模式注重彌補環(huán)境損害對人身及財產(chǎn)帶來的損失，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更關(guān)注受損生態(tài)環(huán)境及時修復(fù)及公眾的環(huán)境權(quán)益保護(hù)問題。但是，行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)管理模式以行政命令為主，重視懲治犯罪，疏忽對生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)的結(jié)果。為彌補制度空白，豐富國家履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政手段，經(jīng)過兩年的試點，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）于2017 年正式發(fā)布，該方案授權(quán)地方政府作為生態(tài)環(huán)境損害案件的賠償權(quán)利人對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體進(jìn)行索賠。這一制度將環(huán)境行政及環(huán)境司法手段緊密結(jié)合，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)，是對以行政手段為主的政府管理方式的有力補充，希冀改變“企業(yè)污染，人民受害，政府買單”的困境。[2]68-75

1 生態(tài)環(huán)境損害“賠償權(quán)利人”概述

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展

從制度的建立來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具有顯著的中國特色。在法律層面缺乏具體規(guī)范的情況下，為響應(yīng)生態(tài)文明體制建設(shè)、全面深化改革的要求，該制度主要通過政策文件和試點試行先行探索、逐步推進(jìn)。

2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)實行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度。2015 年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了明確指引，并于2016 年在貴州、江蘇等7 個省市部署開展改革試點。各試點地方政府以《試點方案》為根據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度內(nèi)容，出臺了相應(yīng)的試點工作實施文件。通過各試點地區(qū)的探索試驗與經(jīng)驗總結(jié)，同時也是為貫徹落實《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》目標(biāo)、更快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍內(nèi)構(gòu)建，2017 年《改革方案》出臺。[3]1《7改革方案》針對制度中索賠權(quán)利人范圍、制度使用范圍、磋商程序以及與環(huán)境民事公益訴訟的銜接等方面做了補充，并且提出了2022 年能夠在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建相對完善、有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的要求。[4]

2019 年6 月5 日，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）正式出臺，從司法解釋層面提供實務(wù)中的操作規(guī)范，確保制度順利施行。從治理體系發(fā)展的角度看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立屬于我國環(huán)境司法改革的重要一步。該制度以行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟作為后備保障，其賦予地方政府賠償權(quán)利人的地位、要求其與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的制度創(chuàng)新，改變了原有的行政命令單一的路徑。[5]

1.2 確定賠償權(quán)利人的規(guī)范依據(jù)

根據(jù)《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，法定機(jī)關(guān)和特定社會組織可以對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為提起環(huán)境民事公益訴訟。盡管有學(xué)者主張，生態(tài)損害賠償訴訟的性質(zhì)可以界定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[6]，但上述規(guī)定無法說明政府部門是否屬于該款項提及的“法定機(jī)關(guān)”范圍，因此目前主要由檢察機(jī)關(guān)和特定的社會組織作為環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體。此外，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家要求破壞海洋生態(tài)責(zé)任方承擔(dān)賠償責(zé)任，但是也僅是關(guān)于特定領(lǐng)域的具體規(guī)定，對于其他生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的問題并不適用。[7]

2017 年的《改革方案》規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)省級、市級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。我們從中可以看出，首先，《改革方案》選取的授權(quán)訴訟模式區(qū)別于一般法定訴訟模式，它是由原法定訴權(quán)主體通過政策性文件將其來源于法律規(guī)定的訴權(quán)授權(quán)給其他主體，由其他主體實施這一訴權(quán)下的權(quán)利義務(wù)。

據(jù)此可知，原法定訴權(quán)主體為國務(wù)院。這是以我國《憲法》第九條和《物權(quán)法》第四條、第九條的規(guī)定即自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)，依照《侵權(quán)責(zé)任法》第二條和第十五條的規(guī)定享有的對損害責(zé)任主體的請求權(quán)。其次，《憲法》規(guī)定的國家保護(hù)環(huán)境的義務(wù)在憲法高度對行政機(jī)關(guān)賠償權(quán)利人地位提供支撐?！稇椃ā返诙鶙l中“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定，明確了國家應(yīng)當(dāng)為其公民的生活環(huán)境質(zhì)量提供保障，國務(wù)院和各級政府作為國家的公權(quán)力機(jī)關(guān)和管理者實際上也代表著國家履行環(huán)境職責(zé)。此外，《環(huán)境保護(hù)法》第六條中“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定，重申了地方各級政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)地方環(huán)境質(zhì)量，具體而言，地方政府可以通過先設(shè)需達(dá)標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和考量不合格應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任制度來監(jiān)督保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境。同時，《環(huán)境保護(hù)法》第五條的損害擔(dān)責(zé)原則要求損害責(zé)任人對造成環(huán)境損害的后果承擔(dān)賠償和修復(fù)的責(zé)任。要貫徹這一原則，將外部不經(jīng)濟(jì)行為內(nèi)部化，需要有能力的主體及時跟進(jìn)，因此賦予行政機(jī)關(guān)賠償權(quán)利人地位符合環(huán)境保護(hù)法的立法精神。[8]

1.3 賠償權(quán)利人的功能定位

（1）生態(tài)環(huán)境損害的特殊性。傳統(tǒng)意義上的賠償權(quán)利人概念通常出現(xiàn)在民法中，即當(dāng)受害人的健康權(quán)、身體權(quán)或生命權(quán)遭受侵害時，遭受損害的受害人、由受害人撫養(yǎng)的被撫養(yǎng)的以及死亡受害人的近親屬，有權(quán)向侵權(quán)責(zé)任人提起賠償請求。但上述定義卻很難完全適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境損害本身即具有特殊性，與傳統(tǒng)意義上遭受人身損害財產(chǎn)損失、精神損傷不同，生態(tài)受損是對環(huán)境利益本身的損害，主要表現(xiàn)為區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化?！陡母锓桨浮分蟹Q生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。需要注意的一點是，人類的生存依賴生態(tài)自然環(huán)境，換句話說，人類與生態(tài)環(huán)境的相互作用和影響是肯定的，因此單純私益上的受侵害或是完全公共利益受損都不能全面概括這一損害事實。因此，對這一損害行為進(jìn)行索賠和追責(zé)需要跳脫傳統(tǒng)框架，用新的路徑和思維確定賠償權(quán)利人。[9]

（2）作為索賠主體的賠償權(quán)利人。索賠主體是法律規(guī)定或法律授權(quán)的主體。生態(tài)損害發(fā)生時，索賠主體有權(quán)要求生態(tài)損害賠償，但索賠主體不一定是生態(tài)環(huán)境損害的真正權(quán)利人。盡管索賠主體有資格對賠償責(zé)任方提出損害賠償請求，但索賠主體并不擁有生態(tài)環(huán)境權(quán)益。《改革方案》及相關(guān)司法解釋將省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件發(fā)生時有權(quán)對損害責(zé)任人提出索賠請求。[10]與其他環(huán)境侵權(quán)訴訟中真正權(quán)利人法定索賠權(quán)利不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中行政機(jī)關(guān)的索賠權(quán)利來源于國務(wù)院授權(quán)，即真正權(quán)利人為國家。

2 行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的理論爭議和現(xiàn)實問題

現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的索賠方式包括磋商與訴訟。鑒于政府的管理職能和權(quán)威身份，目前對于政府賠償權(quán)利人的定性主要有自然資源國家所有權(quán)說和政府管理職能說兩種學(xué)說。自然資源國家所有權(quán)可從公法和私法兩個視角看待，私法視角下的自然資源國家所有權(quán)是純粹的私權(quán)，其權(quán)利基礎(chǔ)同其他所有權(quán)來源相同。[11]

顯然，目前學(xué)界對待自然資源國家所有權(quán)時，一致認(rèn)為該權(quán)利并非純粹私法屬性，但對該權(quán)的公權(quán)屬性的認(rèn)識仍未達(dá)成共識。政府管理職能說則是行政機(jī)關(guān)基于其維護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)，有權(quán)主張生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)。政府作為磋商主體在節(jié)約資源、效率提升等方面都具有獨到優(yōu)勢，因此磋商環(huán)節(jié)的主體身份鮮有質(zhì)疑，矛盾焦點主要集中在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟階段。

2.1 行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的合法性存疑

《改革方案》賦予地方政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所遭受的最大詬病就是其法律依據(jù)欠缺，權(quán)利來源不明。根據(jù)我國《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，訴訟制度需要法律明確規(guī)范，在制定法律的條件還不成熟的時候，可以先行制定行政法規(guī)。而《改革方案》作為中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件，其性質(zhì)并非法律或行政法規(guī)，而是政策性文件或者一般的規(guī)范性文件，卻對訴權(quán)實施了配置，這顯然不符合《立法法》的法律保留原則，有越權(quán)之嫌。

同時，根據(jù)最高人民法院發(fā)言人對《若干規(guī)定》的解釋，行政機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的舉證能力，理由在于其相較于行政相對人獲取證據(jù)資料更加容易。然而這一說法并不能為行政機(jī)關(guān)作為原告提供充分理由。原因在于：首先，目前行政執(zhí)法的公開性特征使證據(jù)資料并非行政部門專屬，其他主體通過信息公開也能夠掌握充分的調(diào)查信息資料；其次，行政機(jī)關(guān)盡管擁有更為專業(yè)的資源和人員，但實際上專業(yè)技術(shù)部門和專業(yè)人士也并非“行政特供”，其他主體如果能夠具有原告資格，可以委托專業(yè)部門進(jìn)行取證；再者，磋商前置的制度安排使案件證據(jù)資料在該階段已經(jīng)相對完備、充分，因此從舉證能力角度出發(fā)，訴訟階段沒有必要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府作為唯一主體。[12]

除此之外，自然資源系統(tǒng)的一體性與行政地域劃分管理之間也存在沖突。2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建的自然資源部正是為了解決長期以來自然資源多方管理、職權(quán)模糊、部門間相互牽制的問題，以提高管理效率，促進(jìn)行政資源高效利用。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中將政府作為賠償權(quán)利人與前述機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)相悖。[13]

2.2 容易造成行政權(quán)與司法權(quán)的錯位

行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)是依法行使國家權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能。國家行政職能中包括環(huán)境管理的職能，即運用管理手段，限制控制人為損害環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)平衡，提供良好生存和生產(chǎn)環(huán)境。行政機(jī)關(guān)監(jiān)管環(huán)境應(yīng)當(dāng)具有主動性，包括對環(huán)保工作監(jiān)督與管理、審批環(huán)境影響評價文件、檢查經(jīng)營者的排污設(shè)施與防污措施是否合法、進(jìn)行排污許可管理、處罰破壞環(huán)境的違法經(jīng)營者等。但《改革方案》將行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人后，一方面，行政機(jī)關(guān)享有生態(tài)環(huán)境與自然資源的管理權(quán)，居于管理者地位；另一方面，行政機(jī)關(guān)又被賦予了生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，有權(quán)對責(zé)任人提起訴訟。在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)領(lǐng)域的雙重身份使得行政權(quán)與司法權(quán)錯位混亂。有學(xué)者曾直言，“由行政機(jī)關(guān)作為訴訟原告混淆了行政權(quán)和司法權(quán)，環(huán)境公益領(lǐng)域?qū)嶋H上衍生出了兩套機(jī)制類似、功能重疊的法律程序”[14]466-475。由于沒有對這兩套機(jī)制行使進(jìn)行協(xié)調(diào)的明確規(guī)范，容易存在諸如政府提起訴訟前并未完全窮盡行政手段、行政機(jī)關(guān)消極行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)等情況，影響行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境行政義務(wù)的主觀能動性。

現(xiàn)實中，本負(fù)有環(huán)保責(zé)任的行政機(jī)關(guān)的行政不作為和亂作為，已經(jīng)導(dǎo)致了一些生態(tài)環(huán)境損害事件無人管制，愈演愈烈。如在2016 年轟動全國的常州“毒地”案中，政府環(huán)評報告對土壤檢測的不合格導(dǎo)致附近學(xué)校的學(xué)生健康和生活遭到侵害，在社會上也產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，雖然最終是環(huán)保組織對污染企業(yè)提起了環(huán)境公益訴訟，但行政機(jī)關(guān)在這次事件中的失職難辭其咎。

除此之外，在目前的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度中，行政機(jī)關(guān)只在磋商環(huán)節(jié)具有主導(dǎo)權(quán)，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟都由司法機(jī)關(guān)定奪。這樣的制度設(shè)計顯然違背了行政權(quán)應(yīng)當(dāng)積極主動，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)被動謙抑的現(xiàn)代國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成二者權(quán)力邊界模糊，無法各司其職。同時，行政權(quán)與司法權(quán)錯位也極易產(chǎn)生損害司法公平的風(fēng)險?！度舾梢?guī)定》第九條規(guī)定正是考慮到法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中專業(yè)性欠缺的問題，在認(rèn)定損害事實、決定救濟(jì)修復(fù)方式、監(jiān)管修復(fù)行為和賠償金使用等方案上需要依賴于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威判斷，但同時行政機(jī)關(guān)恰恰是提起訴訟的原告方，這自然衍生了關(guān)于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合力量共同“打壓”責(zé)任方的疑問與擔(dān)憂。倘若司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)真的在某種程度上對損害的評估和方案制定存在“默契”，那么司法程序?qū)⒈煌蔀樾姓h(huán)節(jié)的一部分，司法機(jī)關(guān)僅僅作為行政命令的執(zhí)行者，這樣無疑會影響司法審判的權(quán)威性和公正性，使司法機(jī)關(guān)的公信力大打折扣。[15]

2.3 缺少對行政處分權(quán)的監(jiān)督

（1）磋商階段。根據(jù)《改革方案》的制度設(shè)計，政府公權(quán)力性質(zhì)似乎在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中被刻意淡化，取而代之的是以賠償權(quán)利人的身份與義務(wù)人進(jìn)行賠償磋商，在磋商無法達(dá)成賠償方案時再對其提起訴訟。盡管制度中設(shè)立了由政府承擔(dān)舉證責(zé)任，并且對證明標(biāo)準(zhǔn)的要求門檻較高，但在落實追究責(zé)任的階段中對于相對人權(quán)利和利益訴求表達(dá)的保障仍然存在不足，其原因在于政府公權(quán)力背景仍然影響生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)過程。在調(diào)查評估損害的存在和程度、與義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商談判確定賠償方案、監(jiān)督修復(fù)行為和賠償金的使用等階段中，行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)使其與相對人的權(quán)利、地位實質(zhì)并不平等，雙方的對話機(jī)制因受政府優(yōu)勢地位影響往往并不順暢，二者信息并不對等。一方面義務(wù)人對政府心存忌憚，不敢表達(dá)異議，導(dǎo)致溝通磋商實際成為單方的決定命令。[16]另一方面，制度目標(biāo)追求的生態(tài)修復(fù)需要義務(wù)人對賠償協(xié)議的認(rèn)同與配合，環(huán)境修復(fù)方案的制定在標(biāo)準(zhǔn)化操作之余，更要考慮的是個案的合理性，而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中明顯缺乏對地方政府行政處分權(quán)的有效監(jiān)督，導(dǎo)致賠償權(quán)利人處分的自由裁量性過大，所形成的賠償協(xié)議不僅無法得到責(zé)任人和其他利益相關(guān)主體的積極配合與執(zhí)行，影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果，而且無法反映受生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾參與和表達(dá)訴求，在民主性和公正性上存在瑕疵，甚至影響政府及其部門公信力層面的認(rèn)可。[17]

除此之外，磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那爸贸绦?，如果沒有有效的制度約束和監(jiān)督保障，將直接影響后續(xù)訴訟程序的進(jìn)行。而行之有效的監(jiān)督機(jī)制能夠盡量推動雙方在磋商階段達(dá)成一致協(xié)議，這將會極大減少訴訟的時間成本，避免司法資源的投入，促使生態(tài)修復(fù)方案盡快落地，使受損的環(huán)境盡快進(jìn)入恢復(fù)、養(yǎng)護(hù)的狀態(tài)。

（2）執(zhí)行階段。除在磋商階段政府處分權(quán)缺乏有效監(jiān)督機(jī)制外，在執(zhí)行階段對執(zhí)行協(xié)議實際履行的監(jiān)管和對賠償金的管理和使用也亟待改進(jìn)細(xì)化。除了自行修復(fù)和委托修復(fù)外，政府索賠權(quán)行使的結(jié)果往往是要求賠償責(zé)任人繳納相當(dāng)?shù)馁r償金，但賠償義務(wù)人在完全履行了賠償責(zé)任后，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的工作并沒有終結(jié)，此后對特定賬戶內(nèi)的賠償金管理和使用也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門監(jiān)督。按照《改革方案》的相關(guān)規(guī)定，賠償金的使用和管理應(yīng)當(dāng)遵守“繳納國庫，預(yù)算管理”的基本模式，但這一舉措即使經(jīng)過地方政府規(guī)定的再一次細(xì)化明確，依然存在許多問題，如該項規(guī)定針對情形有限，僅指在賠償義務(wù)人造成損害無法修復(fù)情況下，并且對于賠償金收繳入庫后如何具體使用，社會公眾如何監(jiān)督仍然是未知數(shù)。一些地方專門設(shè)立“生態(tài)賬戶”保管賠償金，但是作為使用者的政府如何保證?？顚Ｓ谩⒏咝褂脩?yīng)當(dāng)是制度設(shè)計的重中之重。實踐證明，缺少有效的監(jiān)管和使用方案將導(dǎo)致賠償金不能有效使用，如貴陽清鎮(zhèn)人民法院盡管設(shè)立了財政專戶用以管理賠償金，但在具體使用上由于法院與財政部門始終存在爭議，該機(jī)制并未發(fā)揮其設(shè)立時計劃的由法院提出具體修復(fù)意見、政府部門推動實施的預(yù)想效果。

（3）考量階段。缺乏對行政處分權(quán)的監(jiān)督也會引起生態(tài)環(huán)境利益與其他利益發(fā)生沖突時地方政府的傾向性選擇。在利益沖突下，地方政府傾向于犧牲生態(tài)環(huán)境利益。從實踐來看，生態(tài)環(huán)境損害案件主要發(fā)生在市地一級，地方政府及部門可因授權(quán)在規(guī)定情形下發(fā)起磋商并進(jìn)行訴訟。地方政府在對造成環(huán)境損害的企業(yè)是否提起訴訟的考量中，很難忽略地方企業(yè)因承擔(dān)損害賠償責(zé)任而對該地經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定造成的不利影響。如在騰格里沙漠污染案件中，盡管2018 年環(huán)境公益訴訟中的5.69 億元賠償金全部執(zhí)行到位，但14 處造紙廢液污染點在2019 年再度被曝光。騰格里沙漠環(huán)境污染系列公益訴訟案件的社會效果打了折扣，5.69 億元“天價”賠償款的執(zhí)行也沒有帶來對整個地區(qū)、所有企業(yè)的全面排查和整改。騰格里沙漠幅員遼闊，監(jiān)管難度大，但這并不是污染問題屢次重演的理由。行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的行為睜一只眼閉一只眼，首先是因為對生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果負(fù)有責(zé)任的企業(yè)往往對地方的稅收及就業(yè)方面大有貢獻(xiàn)，處罰企業(yè)將直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益降低、財政收入減少。[18]此外，若企業(yè)需要承擔(dān)高額的賠償責(zé)任，那么其經(jīng)營將陷入困境，并伴隨產(chǎn)生大量的人員裁減，如此大規(guī)模的失業(yè)也會引發(fā)社會不穩(wěn)定等一系列間接性不利后果。出于對政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的考慮，地方政府在提起生態(tài)損害賠償訴訟事務(wù)上將慎之又慎，甚至逃避追究污染企業(yè)責(zé)任。

（4）銜接階段。2012 年《民事訴訟法》第55 條設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟制度；2015 年《試點方案》與2017年《改革方案》確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；2015 年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》確定了環(huán)境行政公益訴訟制度，并在2018 年的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中進(jìn)一步完善?？梢哉f，我國修復(fù)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境受損的相關(guān)制度不斷豐富發(fā)展，但內(nèi)部之間如何協(xié)調(diào)始終存在障礙，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接順位問題，也一直是理論和實務(wù)中爭議的熱點問題。最高人民法院在2019 年出臺的《若干規(guī)定》中規(guī)定，當(dāng)人民法院同時接收行政機(jī)關(guān)提起的損害賠償訴訟和特定組織或者檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為先。但是在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求的磋商前置程序下，尚在磋商階段的案件同時被提起環(huán)境公益訴訟，人民法院該如何處理就成了亟須解決的實踐難題。

對此，在司法實務(wù)中主要有以下三種處理路徑。第一，在《若干規(guī)定》出臺以前采取了并案處理的方式，如江蘇省環(huán)保聯(lián)合會和江蘇省政府訴德司達(dá)燃料有限公司偷排廢酸案、重慶市人民政府與重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴被告藏金閣公司、首旭公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案等，都是人民法院經(jīng)各方同意后將兩案合并審理。但是，在重慶一案中，重慶市政府在公益訴訟立案后根據(jù)同一事實直接提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，重慶市第一中級人民法院對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心提起的環(huán)境民事公益訴訟合并審理，將兩方作為共同原告，這種做法似乎是平息了兩訴的沖突，采取了兼容并行的手段，在一定程度上創(chuàng)新性地促進(jìn)了兩訴之間的銜接。但是，這種做法一方面并沒有從根本上解決訴訟順位無序化的問題，另一方面被告需要負(fù)擔(dān)兩訴的相關(guān)訴訟費用，如該案中被告因為同一排污行為，要面對政府和公益組織兩方要求承擔(dān)鑒定評估費用以及律師費用，這顯然對被告企業(yè)是不公平的。[19]第二，采取檢察院支持起訴的方式。浙江、江蘇、山東等地在對《改革方案》的細(xì)化應(yīng)用中規(guī)定了賠償權(quán)利人起訴前可告知檢察院，檢察院視情況支持起訴。第三，賦予賠償權(quán)利人選擇權(quán)，在磋商程序終止后，賠償權(quán)利人可以決定自行起訴或請檢察機(jī)關(guān)或有權(quán)組織進(jìn)行公益訴訟。在目前尚無統(tǒng)一的操作規(guī)定之前，各地制定的規(guī)則可以為案件提供操作路徑，在一定程度上能緩解多方起訴造成司法資源浪費、訴訟機(jī)制選擇面臨難題的困境。但這種各執(zhí)一詞、自行一派的做法并非長久之計，不僅上述問題無法得到有效根治、存在制度隱患，而且會造成實務(wù)操作混亂，甚至對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟意義以及同案不同判情況下責(zé)任承擔(dān)的公平性質(zhì)產(chǎn)生懷疑。

3 厘清行政機(jī)關(guān)身份認(rèn)定的方向與路徑

針對前文所探討的行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人所面對的理論與實踐困境，可以通過以下四種方式有針對性地對問題進(jìn)行分析研究，進(jìn)一步促成對行政機(jī)關(guān)角色功能的理解，消除爭議、達(dá)成共識。

3.1 明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的邊界

針對行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人合法性存疑的問題，可以從確定主導(dǎo)地位及適用條件兩個方面入手分析解決。

（1）強(qiáng)調(diào)行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的主導(dǎo)性地位。從理論角度分析，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系在經(jīng)歷夜警國家模式、福利國家模式和風(fēng)險社會模式后，在近來更傾向于二者之間并非絕對固化，而是維持在一個動態(tài)平衡狀態(tài)。行政權(quán)由于其專業(yè)性、主動性，在維護(hù)社會公共利益方面較其他權(quán)力機(jī)關(guān)更為積極；司法權(quán)在實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境作用的同時，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使，讓行政權(quán)充分發(fā)揮其靈活、便利、效率高的特性，根據(jù)具體實踐的需要隨時調(diào)整，適應(yīng)行政權(quán)的發(fā)展變化。從我國國情出發(fā)，在建設(shè)生態(tài)文明目標(biāo)的指導(dǎo)下，《憲法》第89 條第6 項增加了“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”這一規(guī)定，明晰了由國務(wù)院（行政機(jī)關(guān)）擔(dān)任推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)。[20]

無論從行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的效用功能角度，國家權(quán)力分工、行政權(quán)與司法權(quán)發(fā)展的趨勢與方向，還是我國基本法明確了的行政機(jī)關(guān)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限，都足以證明行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害個案中應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)更加重視環(huán)境行政對環(huán)境公共利益救濟(jì)的重要作用，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)在解決生態(tài)環(huán)境損害問題中的主導(dǎo)性地位。

（2）窮盡行政手段后以司法手段作為補充。傳統(tǒng)的行政手段對破壞生態(tài)環(huán)境行為的制裁力度有限，而違法責(zé)任方所需承擔(dān)的責(zé)任很有可能輕于其因此所獲得的經(jīng)濟(jì)利益。同時，對責(zé)任人違法行為的懲治除了應(yīng)遵守行政行為合法性原則外，還應(yīng)當(dāng)在行政行為合理性原則的指導(dǎo)下注意比例原則。對生態(tài)環(huán)境損害事件損害的定性本就困難重重，損害事實與損害后果和潛在的損害后果間的復(fù)雜聯(lián)系需要在專業(yè)性、技術(shù)性的基礎(chǔ)上考慮多方因素，且因果關(guān)系的不明朗也導(dǎo)致鮮有使各方都滿意的管理手段。環(huán)境問題作為目前典型的具有綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、不確定性的公共社會問題，其公法手段的局限性有目共睹，為了實現(xiàn)環(huán)境法律的立法目的，通過個案的裁量與平衡在司法層面進(jìn)一步延續(xù)行政的“管理”，實屬必要之舉。

但是，負(fù)有環(huán)保職責(zé)的行政機(jī)關(guān)從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人的管理者角色向有權(quán)提起私法訴訟的賠償權(quán)利人角色轉(zhuǎn)變時，其前提是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)充分、全面地行使了行政執(zhí)法權(quán)。換言之，如果存在行政機(jī)關(guān)本身權(quán)力行使不到位，那么可以從其他相關(guān)制度出發(fā)，通過檢察機(jī)關(guān)對其行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，對行政機(jī)關(guān)提出有關(guān)司法建議或者對其提出環(huán)境行政公益訴訟。只有在行政機(jī)關(guān)的行政手段用盡，針對自然資源生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)仍然無法填補所遭受的損害和可能引發(fā)的危害性后果時，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為補充手段，才能有效避免制度重疊的尷尬，更好地銜接兩種救濟(jì)方式。

因此，對生態(tài)環(huán)境損害事件應(yīng)當(dāng)分階段應(yīng)對。在第一階段，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)先行行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)，在行政權(quán)力不適用或無法完全救濟(jì)的情況下，進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商階段。磋商階段的路徑并非純粹行政管制的命令與控制，而是更具有協(xié)商性質(zhì)和合作性質(zhì)。對于在上一階段尚未解決的環(huán)境問題，在這一階段通過公私合力、共同商議方案的方式解決，有利于推動生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理加速進(jìn)行。經(jīng)由這兩個階段后，再以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為終端救濟(jì)方法。這種有先有后、發(fā)揮最大效用的權(quán)力運行方式能在最大程度上避免司法資源的浪費，敦促行政機(jī)關(guān)恪守職責(zé)、全面履職，彌補環(huán)境監(jiān)管手段的缺陷，更好地救濟(jì)修復(fù)生態(tài)自然環(huán)境損害。

3.2 增設(shè)對行政機(jī)關(guān)賠償權(quán)利人的監(jiān)督與問責(zé)制度

為確保生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計目的得到實現(xiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)行政機(jī)關(guān)賠償權(quán)利人職責(zé)的全面履行，需要明確對行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任與權(quán)限的監(jiān)督與問責(zé)。鑒于磋商前置的程序設(shè)置，行政機(jī)關(guān)在磋商環(huán)節(jié)權(quán)力的把控顯得十分關(guān)鍵。當(dāng)前，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中政府行使權(quán)力缺乏監(jiān)督的憂慮主要集中在前置磋商程序之中，包括磋商啟動階段、磋商中雙方協(xié)商階段以及與其他環(huán)節(jié)的銜接。對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力運行的監(jiān)督機(jī)制包括訴訟監(jiān)督和非訴監(jiān)督，在此本文主要討論非訴監(jiān)督下如何構(gòu)建和完善行之有效的監(jiān)督體系。[21]

（1）在磋商啟動環(huán)節(jié)。程序前置使得政府在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時應(yīng)當(dāng)盡可能快速、有效地開展磋商工作。磋商啟動環(huán)節(jié)準(zhǔn)備充分有利于接下來磋商工作的順利開展，及時通知確認(rèn)磋商參與主體、磋商參與主體多元性、環(huán)境損害鑒定評估程序科學(xué)等可以有效合理限制監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。

首先，應(yīng)當(dāng)保障磋商參與主體的多元化。參與前置磋商程序的主體不單指賠償權(quán)利人和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方，還應(yīng)當(dāng)包括磋商主持人以及磋商的監(jiān)督方。第一，磋商主持人應(yīng)當(dāng)是中立的第三方，負(fù)責(zé)主持磋商程序、提供專業(yè)意見、推動程序進(jìn)程。如貴州省人民政府、息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)一案的實踐中，引入省律師協(xié)會作為主持方，實現(xiàn)了對磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序、規(guī)則的有益探索；湖南省則規(guī)定人民調(diào)解委員會為主持磋商的主體。該制度可以發(fā)揮主持方專業(yè)性、中立性的優(yōu)勢，避免行政機(jī)關(guān)“自我裁判”的情況。第二，通過邀請受生態(tài)環(huán)境損害賠償案件影響的單位負(fù)責(zé)人、公民或者專家學(xué)者，提升案件磋商過程的公開性和公正性。

其次，需要優(yōu)化環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、評估結(jié)果是開展賠償協(xié)議磋商的基礎(chǔ)條件，對于未來修復(fù)責(zé)任的確定以及賠償方案的制定有著決定性作用。優(yōu)化環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制，實際上也就是在提升評估鑒定的說服力和可靠性，對此主要可以從提高評估鑒定專業(yè)化水準(zhǔn)和借鑒引入合作評估程序兩個方面入手。提升鑒定專業(yè)化程度是從根本上增進(jìn)鑒定結(jié)果的可信度。過往實踐中的“不專業(yè)”現(xiàn)象主要是由于一些評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)有限，對于專業(yè)化水平要求極高的環(huán)境問題并不具有匹配的硬件設(shè)施和軟件水準(zhǔn)，并且由于缺乏統(tǒng)一的量化環(huán)境損害程度標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對同一對象的鑒定結(jié)果出現(xiàn)分歧，責(zé)任人以此為根據(jù)拒絕承擔(dān)責(zé)任。這類問題的解決首先就是要提升從業(yè)機(jī)構(gòu)人員和鑒定標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化程度，通過設(shè)置門檻、專門培訓(xùn)、科學(xué)指引、實時接軌等一系列措施，使鑒定結(jié)果能始終保持一致性、合理性。此外，還要加大對合作評估程序重視程度。合作評估程序作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人都參與評估的模式，能為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的高效解決提供較多的幫助，最直觀的就是能夠加強(qiáng)雙方的交流溝通，及時傳遞雙方對于賠償方案的意見。責(zé)任人參與見證評估過程能夠消除對權(quán)利主體公法地位可能帶來不公平隱患的戒備，在一定程度上能夠避免單方行政強(qiáng)制命令局面的出現(xiàn)，以及由此帶來的“理解障礙”“合作障礙”，從而使雙方能夠更加富有效率地達(dá)成賠償協(xié)議，推進(jìn)自然資源、生態(tài)環(huán)境受損的修復(fù)速率。損害鑒定評估不只限于磋商啟動環(huán)節(jié)，在訴訟進(jìn)行的過程中關(guān)于確定損害賠償額及責(zé)任的承擔(dān)方式上也會發(fā)揮關(guān)鍵性作用。《改革方案》對此有具體的規(guī)定，提出試點地方要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，提升評估能力。

綜合而言，損害鑒定評估的重要性值得肯定，但另一方面，環(huán)境損害鑒定評估成本高昂，且周期長，不僅導(dǎo)致部分原告望而卻步，也導(dǎo)致了司法程序的拖沓遲延、環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的滯后等問題。鑒于此，《改革方案》也提出，法院應(yīng)當(dāng)充分轉(zhuǎn)變裁判理念，正確對待環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的評估報告，可以根據(jù)具體案情資料或者其他有專業(yè)知識的人的意見建議等予以綜合酌定。

（2）在磋商談判環(huán)節(jié)。在調(diào)查評估程序之后、形成一致意見之前的雙方談判環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)堅持公眾參與、信息開放的原則，運用已經(jīng)較為完善的監(jiān)督機(jī)制對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行把控，不足之處根據(jù)實踐需要專門完善，最后通過程序的時效性進(jìn)一步督促其及時、有效地行使權(quán)力。

首先，加強(qiáng)公眾參與、信息公開。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件往往關(guān)系著生態(tài)健康與環(huán)境質(zhì)量，其修復(fù)方案與賠償協(xié)議實際上與社會公共利益息息相關(guān)?；诠嫘枨?，行政機(jī)關(guān)從事行政管理活動不能完全“自治”，對案件索賠進(jìn)展信息應(yīng)當(dāng)遵循公開為原則、不公開為例外，除涉及商業(yè)秘密被告方提出不公開的申請之外，應(yīng)當(dāng)將案件的相關(guān)信息向社會大眾公開，維護(hù)公眾的知情權(quán)；明確規(guī)定磋商的公告程序，將政府與責(zé)任人磋商的進(jìn)展、商討內(nèi)容和商議結(jié)果及時、準(zhǔn)確地向社會公示公告，而不能讓公眾主要依靠媒體的新聞報道來獲取案件信息；在法院下達(dá)司法確認(rèn)之前，還要對最終達(dá)成的磋商協(xié)議進(jìn)行公示。在作為全國法院首創(chuàng)，做出司法確認(rèn)裁定前即對生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議進(jìn)行公告的貴州省人民政府、息烽勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案中，貴州法院在磋商協(xié)議申請司法確認(rèn)后，及時將協(xié)議向社會大眾公開，主動接受公眾監(jiān)督，對社會產(chǎn)生積極影響，彰顯了司法智慧。同時，受生態(tài)環(huán)境損害影響的公眾如何參與磋商目前立法也尚處于空白，即使公眾能夠及時了解案件進(jìn)程，也缺乏參與協(xié)商的途徑反映其根本利益訴求，難以保障維護(hù)其環(huán)境權(quán)益。因此，對于公眾參與涉及公共利益的內(nèi)容磋商、提出相關(guān)意見等相關(guān)制度仍需完善，以提高協(xié)商結(jié)果的權(quán)威性。

其次，強(qiáng)化和發(fā)揮監(jiān)督體系作用。國家十分有必要發(fā)揮現(xiàn)有的監(jiān)督體系的作用，促使內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督及人大監(jiān)督有效運行。內(nèi)部監(jiān)督主要是由同級人民政府或該賠償權(quán)利主體的上級部門對其違法行政行為追究行政責(zé)任。監(jiān)察監(jiān)督則是在新監(jiān)察體系下，由獨立的監(jiān)察機(jī)關(guān)對做出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)或者部門進(jìn)行問責(zé)，對違法行政人員進(jìn)行督查。人大監(jiān)督則是由全國人大對國務(wù)院或者地方人大對地方政府進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，人大通過聽取報告、審核文件、專項調(diào)查和質(zhì)詢等方式實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)工作的檢視審查?，F(xiàn)有的監(jiān)督體系從多個方面、多個層次確保了最基礎(chǔ)的對行政機(jī)關(guān)合法行政的監(jiān)督，除此之外，也可以根據(jù)具體實踐需要建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督反饋平臺，進(jìn)一步提升監(jiān)察的力度和強(qiáng)度。

最后，完善對政府作為賠償權(quán)利人的績效考核和問責(zé)制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的賠償權(quán)利人履職績效考核與一般的行政績效考核不同，不宜過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，而是要著重考量生態(tài)環(huán)境效益和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量?？冃Э己私Y(jié)果可與職位升降、調(diào)動，工資薪酬等掛鉤，充分調(diào)動行政機(jī)關(guān)工作人員的積極性。同時，績效考核過程并不是一次性、一刀切的，而是要綜合專家學(xué)者意見以及地方區(qū)域特性，設(shè)立動態(tài)、循環(huán)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核目標(biāo)。對賠償權(quán)利人的問責(zé)制度規(guī)范目前有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，但該規(guī)范尚未規(guī)定如何對非領(lǐng)導(dǎo)干部工作人員追責(zé)，對失職人員也僅僅給予黨內(nèi)紀(jì)律處分，處罰力度明顯過輕，尤其與一些生態(tài)損害案件對于自然生態(tài)環(huán)境損害造成的嚴(yán)重、長期性傷害相比，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整懲罰標(biāo)準(zhǔn)，必要時納入行政或刑事訴訟。[22]

（3）與其他階段的銜接。第一，明確磋商階段時限和終止條件。磋商程序前置的目的之一就是為了避免訴訟時間過長導(dǎo)致修復(fù)拖延遲緩，如果不對磋商環(huán)節(jié)規(guī)定明確的有效時限和判定磋商無法進(jìn)行的終止條件，那么將會造成修復(fù)遙遙無期，實質(zhì)上無法實現(xiàn)制度設(shè)立的目的。因此，應(yīng)當(dāng)對磋商談判時效進(jìn)行合理的限制，明確終止條件，規(guī)定在一方表示拒絕再磋商或者賠償權(quán)利人出現(xiàn)違法行政時，應(yīng)終止磋商程序，從而提高磋商效率，避免無用磋商和違法磋商，及時步入案件的下一個工作階段。同時，為了避免對制度過度僵化執(zhí)行，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置例外情形，如遇復(fù)雜、重大案件，經(jīng)專家專業(yè)意見和談判雙方的一致同意，并經(jīng)過公示公告后，可以適當(dāng)延長一段時間。在程序上，磋商階段終止轉(zhuǎn)入訴訟階段還涉及與其他環(huán)境公益主體的起訴順位問題，對此將在下文詳細(xì)論述。認(rèn)定磋商轉(zhuǎn)為訴訟的條件與磋商的時限和終止等內(nèi)容關(guān)系緊密，明確的時效和終止條件有助于督促賠償權(quán)利人履行職責(zé)，及時提起訴訟。

第二，保障磋商協(xié)議的履行。磋商的最終意義并非僅僅止步于磋商協(xié)議的達(dá)成，而是在達(dá)成一致協(xié)議的基礎(chǔ)上全面、高效地對受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和救濟(jì)。當(dāng)前的司法確認(rèn)制度在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的應(yīng)用有助于更好地保障磋商協(xié)議的充分履行，緩解執(zhí)行困難的實踐難題，得到了廣泛的認(rèn)可和支持。但是，目前關(guān)于司法確認(rèn)制度具體如何適用等方面還需審慎考慮，如需要對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的案件嚴(yán)重性、生態(tài)環(huán)境損害程度、賠償數(shù)額大小、案件的社會影響程度等方面進(jìn)行考慮。司法確認(rèn)制度的運用并非必要程序，而是需要綜合以上因素，滿足一定的條件，再申請法院進(jìn)行確認(rèn)。此外，司法確認(rèn)的申請期限、審查組織的設(shè)置、審查期限的設(shè)置也可以根據(jù)各地已有的司法實踐經(jīng)驗，在制度設(shè)計上做出更加合理的安排。

為保障賠償協(xié)議的履行能夠達(dá)到預(yù)先設(shè)想的目標(biāo)效果，筆者認(rèn)為可以建立推廣磋商后評估機(jī)制，對賠償責(zé)任人的責(zé)任履行情況定時、定點進(jìn)行追蹤。該階段評估主體的選擇既要滿足客觀角度上評估的專業(yè)性，由符合鑒定準(zhǔn)入門檻的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，同時也應(yīng)當(dāng)充分考慮社會公眾對案件生態(tài)修復(fù)情況的滿意程度，通過線上意見反饋和線下走訪調(diào)查報告收集群眾意見。筆者建議可將總履行期限劃分為若干不同的階段，在每個階段履行期限屆滿后組織測評，根據(jù)評估結(jié)果可以對后階段修復(fù)行動做出適當(dāng)調(diào)整。對整體評估效果不合格的，賠償權(quán)利人可以就原協(xié)議未履行部分提起訴訟，或者向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。[23]

3.3 調(diào)整生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的舉證責(zé)任

盡管《若干規(guī)定》第六條、第七條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中原被告的舉證規(guī)則，但對賠償權(quán)利人的特殊公權(quán)力地位需要我們在普通生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的舉證框架下進(jìn)一步補充和調(diào)整。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，公平合理地設(shè)定舉證責(zé)任，有助于解決司法審判不公的風(fēng)險，避免政府在生態(tài)環(huán)境損害訴訟中對其優(yōu)勢地位的利用。

（1）生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任構(gòu)成的特殊性。傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件理論主要有兩種，即“兩要件說”和“三要件說”，二者的區(qū)別主要在于是否包括環(huán)境侵權(quán)行為在內(nèi)。一般而言，大多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任主要是由危害行為、環(huán)境遭受損害事實和因果關(guān)系三部分組成，生態(tài)環(huán)境損害案件作為內(nèi)含于環(huán)境侵權(quán)案件的特殊類，其責(zé)任構(gòu)成也應(yīng)當(dāng)包括這三個方面，但是對于每一要件的具體判定標(biāo)準(zhǔn)而言，仍存在需要調(diào)整和特殊對待的地方。

對于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)中的危害行為不強(qiáng)調(diào)“違法性”，換而言之，即使這一最終對生態(tài)環(huán)境造成損害的行為是符合法律標(biāo)準(zhǔn)的，但是對他人人身、財產(chǎn)、精神造成侵害，仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但從生態(tài)環(huán)境損害賠償案件角度來看，以完全排除違法性為前提的做法過于武斷。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)立出發(fā)點是使環(huán)境的生態(tài)利益得到保障，且根據(jù)公平正義理念所要維護(hù)的權(quán)利可以通過其他環(huán)境訴訟得到保護(hù)，那么此時如果企業(yè)的合法行為仍然被視作危害行為，將會導(dǎo)致大量企業(yè)陷入生產(chǎn)發(fā)展困境，這對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。其次，對比傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)受侵害客體的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，生態(tài)環(huán)境損害事實是對生態(tài)系統(tǒng)的不利影響，包括環(huán)境要素的不利改變和生態(tài)功能的退化。具體而言，不同區(qū)域、不同種類的生態(tài)自然環(huán)境受侵害情況需要根據(jù)地域、自然屬性、生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力等綜合判定。最后，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任因果關(guān)系的判斷在我國法律中主要規(guī)定為由受害人提供初步的蓋然性證明，加害人則負(fù)有主要的舉證義務(wù)。生態(tài)環(huán)境損害潛伏性與科學(xué)上的不確定性的特征使得其因果關(guān)系情況更為復(fù)雜，一因多果、多因多果、多因一果等情況都有可能。

（2）在環(huán)境侵權(quán)基本舉證歸責(zé)上的調(diào)整重構(gòu)。根據(jù)《若干規(guī)定》第六條的規(guī)定，賠償權(quán)利人的舉證責(zé)任類似于一般環(huán)境侵權(quán)案件，即由原告提出危害行為與受損生態(tài)環(huán)境之間具有因果關(guān)系的初步證據(jù)，且該項證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)只需達(dá)到基本的初步蓋然性要求。同時，《若干規(guī)定》第七條規(guī)定了被告的舉證責(zé)任，認(rèn)為“被告反駁原告主張的，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明”。在上述文件指引下，各地司法機(jī)關(guān)的做法各不相同。

一種解讀認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度本身就是為維護(hù)社會公益而設(shè)立，因顧忌行政機(jī)關(guān)賠償權(quán)利人的公法身份而懷疑訴訟實質(zhì)公平性問題大可不必，在舉證責(zé)任分配問題上更應(yīng)當(dāng)注重如何更好地實施環(huán)境管理，維護(hù)生態(tài)公益。但更好的選擇應(yīng)當(dāng)是將《若干規(guī)定》的規(guī)定解讀為傳統(tǒng)民事法律舉證規(guī)則，即“誰主張誰舉證”，而不是直接照搬普通環(huán)境侵權(quán)舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。這是由于政府的公法性地位使其較一般的環(huán)境侵權(quán)原告方具有更強(qiáng)的舉證能力和話語權(quán)，在搜集證據(jù)和資源獲取方面有天然的優(yōu)勢。此外，在先前磋商階段已經(jīng)進(jìn)行了損害鑒定和評估，證據(jù)已經(jīng)相對較為完備充分，不存在舉證困難的問題。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟舉證規(guī)則放棄舉證責(zé)任倒置原則，才能更好地平衡原被告舉證責(zé)任分配，平衡訴訟雙方的訴訟地位，避免因行政機(jī)關(guān)的身份所帶來的損害司法公正的風(fēng)險。

3.4 協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與其他救濟(jì)途徑索賠權(quán)主體的訴訟順位問題

如前文所述，《若干規(guī)定》已經(jīng)明確：法院優(yōu)先接收行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，即行政機(jī)關(guān)訴訟優(yōu)先原則；法院在審理生態(tài)環(huán)境損害訴訟時，該案又被提起民事公益訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)合并審理；就生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中尚未解決的損害部分，其他主體還可以提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，訴訟順位銜接問題主要集中在案件由行政機(jī)關(guān)在磋商階段處理的同時被提起了環(huán)境公益訴訟。

一方面，盡管目前各地出臺的法規(guī)條令不一，但將磋商優(yōu)先于其他環(huán)境公益訴訟是相對更合理的，即在賠償權(quán)利人與責(zé)任人磋商時，檢察機(jī)關(guān)或者社會組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。這是由于磋商環(huán)節(jié)作為訴訟前置的程序，是一種訴訟外的柔性協(xié)調(diào)手段，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中設(shè)置前置磋商環(huán)節(jié)，其本身就期待權(quán)利人與義務(wù)人在磋商階段就能夠達(dá)成一致的賠償協(xié)議，提升生態(tài)修復(fù)工作效率。環(huán)境民事公益訴訟作為一種訴訟類型，在生態(tài)救濟(jì)工作領(lǐng)域內(nèi)的劣勢是訴訟途徑所固有的，如審理時間較長、成本較高等問題，因此將磋商優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟才能真正發(fā)揮磋商制度優(yōu)勢。[24]

另一方面，為了更好地促使生態(tài)損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟有效銜接，需做好以下兩個方面的工作。第一，加強(qiáng)信息溝通力度。對同一案件各自處理、重復(fù)起訴本就是由信息溝通不暢所致，因此加強(qiáng)賠償權(quán)利人與符合要求的社會組織、檢察機(jī)關(guān)溝通力度，拓寬溝通渠道，是對生態(tài)損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟銜接問題對癥下藥。生態(tài)損害案件信息的共享與交流不僅有利于在督促行政機(jī)關(guān)及時履職行權(quán)的同時提醒社會組織、檢察機(jī)關(guān)注意訴訟順位，同時也有利于整合匯集各方信息，推動案件的進(jìn)一步調(diào)查協(xié)商。行政機(jī)關(guān)與社會組織、檢察機(jī)關(guān)之間的信息共通可以通過案件信息公開平臺統(tǒng)一進(jìn)行，也可以在機(jī)關(guān)部門和有關(guān)組織之間建立專門的信息聯(lián)通機(jī)制，方便多索賠主體通過數(shù)據(jù)錄入、信息檢索比對查找案件有關(guān)信息，避免司法、行政和社會資源的浪費。第二，設(shè)置訴前告知規(guī)則。行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會組織應(yīng)共同遵守訴前告知規(guī)則，在對責(zé)任人造成的生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向其他方索賠主體告知這一行動。在告知期內(nèi)，社會組織、檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)向有關(guān)政府部門反映，以避免同一案件尚處在賠償權(quán)利人與責(zé)任人調(diào)查協(xié)商的階段。同時，政府部門在協(xié)商過程中也應(yīng)當(dāng)及時反映告知協(xié)商情況，協(xié)商不成時主動與社會組織、檢察機(jī)關(guān)就案件如何索賠進(jìn)行協(xié)商溝通，并將前期案件調(diào)查信息一同傳遞共享，以利于確定最為適合的索賠主體。

4 結(jié)束語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種全新的環(huán)境行政手段，緊密結(jié)合了環(huán)境司法實踐，體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人嚴(yán)格追責(zé)，使其“應(yīng)賠盡賠”的法治理念。作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)在推動生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)、受損生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)中作用突出，但在索賠權(quán)合法性、權(quán)利界定及監(jiān)督保障措施等方面依然有亟待解決的問題。對此，要在目前的制度框架下協(xié)調(diào)行政權(quán)與司法權(quán)，強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)力行使為主導(dǎo)，以司法訴訟為補充，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中行政權(quán)力的監(jiān)督與問責(zé)在協(xié)商階段重點把控，進(jìn)一步細(xì)化和調(diào)整舉證責(zé)任，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的銜接。