新時代視閾下環(huán)境治理法治化

陳 軍，肖 婷

（韶關(guān)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

黨的十九大以來，中央出臺了一系列生態(tài)環(huán)境治理的重大政策，把環(huán)境治理融合到生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)工程中并納入法治化軌道，實現(xiàn)環(huán)境治理法治化。黨的十九屆四中全會在推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化上，作出了堅持和完善生態(tài)文明制度體系、促進人與自然和諧共生的重大戰(zhàn)略部署。

法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本。法治作為國家治理的基本要求，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，發(fā)揮著不可替代的作用。環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而環(huán)境治理法治化是環(huán)境治理的有效路徑。

一、新時代對環(huán)境治理提出了新要求

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！保?］11我國社會主要矛盾已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)的變化，這對國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求。如何回應(yīng)時代主題，滿足人民日益增長的美好生活需要，關(guān)鍵在于與時俱進地推進國家治理現(xiàn)代化。

良好的生態(tài)環(huán)境是人民日益增長的美好生活需要之一。但環(huán)境問題日趨凸顯，在新時代背景下，國家順應(yīng)人民對美好環(huán)境的期盼，高度重視環(huán)境治理。如何著力解決突出的環(huán)境問題，推進環(huán)境治理現(xiàn)代化，滿足人民群眾對美好環(huán)境的向往，實現(xiàn)綠色崛起和經(jīng)濟發(fā)展共贏是擺在我們面前重要的時代課題。

習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！保?］習(xí)近平總書記關(guān)于環(huán)境治理的新要求、新目標(biāo)和新部署，為環(huán)境治理提供了根本遵循和行動指南。必須把制度建設(shè)作為推進生態(tài)文明建設(shè)的首要位置，按照國家治理現(xiàn)代化的要求和目標(biāo)，致力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的難題，把生態(tài)文明建設(shè)全面納入法治化、制度化軌道。2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”［3］，明確了建設(shè)美麗中國的一系列制度安排，并將其作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署［4］。對國家治理現(xiàn)代化提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更為精細(xì)化的頂層制度設(shè)計，治理理念更為先進。黨的十九大以來，黨中央出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要政策，運用法治思維和法治方式，把環(huán)境治理納入法治化軌道，指明了建設(shè)方向，提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，法治化成為環(huán)境治理的必由之路。

2018年，我國將生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，重塑當(dāng)代中國生態(tài)環(huán)境治理實踐的法治背景，為環(huán)境治理提供了憲法依據(jù)和保障，統(tǒng)攝與指引環(huán)境治理法治化實踐。

二、環(huán)境治理面臨的法治困境

環(huán)境治理法治化以環(huán)境法律制度的完善為基礎(chǔ)，主要內(nèi)容包括環(huán)境治理中法治思維的確立，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的高效運行，同時通過形成靜態(tài)的環(huán)境法律制度和動態(tài)的環(huán)境法律運行相結(jié)合的機制來實現(xiàn)最終的環(huán)境治理法治化［5］。盡管，這些年來不斷加強環(huán)境保護，將環(huán)境治理納入法治化軌道，但仍存在以下法治困境。

（一）環(huán)境治理的法治理念有待進一步提升

首先，傳統(tǒng)上一直提倡生態(tài)文明建設(shè)的理念，對生態(tài)環(huán)境治理的法治思維更多地停留在嚴(yán)格依法保護上，其理念是依法保護環(huán)境不受破壞。新時代，僅靠嚴(yán)格依法保護的理念已不能滿足當(dāng)前環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求，環(huán)境治理需要依法保護和綠色經(jīng)濟發(fā)展并重。環(huán)境保護并不意味著不發(fā)展經(jīng)濟，而是創(chuàng)新發(fā)展，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)綠色“崛起”、環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，過去對環(huán)境治理主體的認(rèn)識上多停留依靠政府，政府在環(huán)境治理中扮演主要的角色。新時代推進環(huán)境治理現(xiàn)代化必須清醒認(rèn)識到環(huán)境治理主體的多元化，生態(tài)環(huán)境治理需要政府主體以及全社會共同的參與。環(huán)境治理法治程序中的社會組織和公眾參與制度有待進一步完善，多元主體參與的治理機制還需建立健全，公民表達自身環(huán)境利益訴求的法治渠道還需進一步創(chuàng)新。

（二）環(huán)境治理執(zhí)法制度不夠完善、體系不夠順暢

近年來，環(huán)境治理已經(jīng)取得了很大的成績，環(huán)境治理執(zhí)法也卓有成效。但環(huán)保執(zhí)法還存在急需解決的問題。

1.執(zhí)法職能相對分散

我國環(huán)境執(zhí)法實行的是環(huán)境保護部門對環(huán)境實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與相關(guān)行政主管部門實行專項監(jiān)督管理相結(jié)合的體制，環(huán)境執(zhí)法模式主要是各級環(huán)保部門執(zhí)法以及與其他執(zhí)法職能部門相結(jié)合執(zhí)法。依據(jù)不同的環(huán)境法律法規(guī)，環(huán)境執(zhí)法主體主要由環(huán)境保護部門、自然資源部門、綜合執(zhí)法部門等多個政府執(zhí)法職能部門組成，環(huán)境執(zhí)法權(quán)限存在著交叉和重復(fù)領(lǐng)域。在缺乏有效協(xié)調(diào)機制的情況下，執(zhí)法主體受部門利益和地區(qū)利益的驅(qū)動，容易發(fā)生矛盾爭執(zhí)，或超越職權(quán)或相互推諉，導(dǎo)致執(zhí)法秩序紊亂。

2.環(huán)境執(zhí)法能力不足、經(jīng)費不足、裝備受限

長期以來，地方政府的環(huán)保部門執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，與日益增加的污染源和嚴(yán)峻的監(jiān)管任務(wù)難以適應(yīng)。各級環(huán)境管理部門普遍面臨著人手不足、經(jīng)費短缺和設(shè)備落后等問題。為克服環(huán)境行政執(zhí)法人員的不足，基層不得不臨聘大量的人員作為協(xié)管員，但由于臨聘人員素質(zhì)參差不齊，尚未取得行政執(zhí)法資格。而且，臨聘人員的待遇普遍偏低，工作任務(wù)重、壓力大，人員流動性大。

由于執(zhí)法隊伍中，人員素質(zhì)參差不齊，相當(dāng)一部分并未經(jīng)過系統(tǒng)的、專業(yè)的執(zhí)法培訓(xùn)。這部分執(zhí)法人員在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，往往疏忽執(zhí)法程序，環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平都有待進一步提高。

3.監(jiān)督不夠到位，公眾參與不足

現(xiàn)代國家治理強調(diào)多元共治、合作共贏，尤其強調(diào)社會治理中社會組織、專家和公眾參與的作用，環(huán)境治理也不例外。社會組織、專家和公眾參與在環(huán)境治理執(zhí)法中發(fā)揮著重要作用。但事實上，我國社會組織、專家和公眾對環(huán)境執(zhí)法的參與程度相對較低，對環(huán)保部門行政執(zhí)法行為監(jiān)督不夠到位。具體原因主要包括三個方面：一是長期以來形成的慣性思維，環(huán)境執(zhí)法中主要依靠政府，政府是公共利益的惟一代表；二是相關(guān)環(huán)境治理法律制度的不完善，沒有為公眾參與環(huán)境執(zhí)法提供合理合法的路徑和具體方式；三是公眾環(huán)境法律意識有待提高，專業(yè)性不足，公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性不高。

（三）化解環(huán)境治理矛盾的救濟機制相對滯后

1.環(huán)境治理救濟措施有待完善和創(chuàng)新

實踐中，環(huán)境司法對公民環(huán)境權(quán)益和生態(tài)環(huán)境保護力度不夠，環(huán)境違法事件發(fā)生后，訴訟主體界定相對復(fù)雜，企業(yè)環(huán)境違法成本偏低，環(huán)境污染事件甚至釀成的事故層出不窮，但污染受害人卻未能得到及時、合理的司法救濟，生態(tài)環(huán)境也未能通過司法路徑得到滿意的修復(fù)。尤其是在面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的選擇時，地方政府更傾向于發(fā)展經(jīng)濟，沒有把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，甚至發(fā)生干預(yù)司法的現(xiàn)象。司法機關(guān)不僅無法有效保護生態(tài)環(huán)境，甚至也無法有效保護公民的健康權(quán)等基本人格權(quán)益。

2.受多種因素制約，環(huán)境治理機制有待創(chuàng)新

實踐中，環(huán)境行政執(zhí)法的重點都更多的集中于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層對環(huán)境治理重視不夠，行政執(zhí)法力量存在城鄉(xiāng)分配嚴(yán)重不均的現(xiàn)象。環(huán)境部門人員、機構(gòu)配置明顯滯后于環(huán)境保護的需求。而現(xiàn)實中，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的環(huán)境污染問題凸顯，不容忽視，白色垃圾袋污染隨處可見，受農(nóng)藥、化肥等危害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)受到破壞。

3.環(huán)境治理機制滯后

就環(huán)境執(zhí)法的方式來說，環(huán)境執(zhí)法仍是以事后治理、懲罰為主要方式，事先預(yù)防機制不足，環(huán)境治理機制明顯滯后?；鶎诱释?jīng)濟發(fā)展的心情迫切，急于擺脫貧困，對環(huán)境問題存在先污染后治理的心理。環(huán)境治理主體沒有能夠形成上下級之間、不同部門之間有機協(xié)調(diào)、信息共享的體制機制，環(huán)境執(zhí)法任務(wù)條塊分割，執(zhí)法主體各行其是。

三、環(huán)境治理法治化的思考

如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的關(guān)系是我們亟需破解的難題。環(huán)境治理法治化是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳路徑選擇。

（一）更新治理理念，加快推進環(huán)境治理法治化

黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念?！保?］23新時代，我國環(huán)境治理實現(xiàn)了從末端治理到源頭防治與過程控制、由政府管理到全民共治、由“重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護、環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展”到“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的理念轉(zhuǎn)變。

將生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，憲法為環(huán)境治理理念注入新的活力。依據(jù)憲法，新修訂的《環(huán)境保護法》將保護環(huán)境作為基本國策寫入其中，彰顯了國家對環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展并重的清醒認(rèn)識和戰(zhàn)略思考。《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！保?］《環(huán)境保護法》重塑經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，體現(xiàn)了環(huán)境治理理念的重大變化。

事實上，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間并不矛盾，保護生態(tài)環(huán)境并不意味著不發(fā)展經(jīng)濟，而是更新理念，走一條綠色、創(chuàng)新發(fā)展的道路，生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展經(jīng)濟兼顧，發(fā)展經(jīng)濟過程中生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先。這就意味著摒棄以往先污染后治理的發(fā)展模式，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏的新格局。

《環(huán)境保護法》理念的轉(zhuǎn)變直接影響到環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型，必須更新治理理念，加快推進環(huán)境治理法治化，正確處理好依法保護環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。堅持經(jīng)濟發(fā)展、保護優(yōu)先，保護優(yōu)先不是反對發(fā)展，生態(tài)保護不是用停滯發(fā)展的辦法來實現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展必須是建立在依法保護環(huán)境基礎(chǔ)上的有約束、有底線的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）嚴(yán)格依法執(zhí)法，加強基層環(huán)境法治的執(zhí)法制度體系建設(shè)

1.穩(wěn)步推進綜合執(zhí)法改革，文明規(guī)范執(zhí)法

綜合行政執(zhí)法改革是國家治理變革的重要部分，是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。綜合行政執(zhí)法是伴隨相對集中行政處罰權(quán)制度的建立而提出的一個新概念，是我國行政管理體制改革的重要創(chuàng)新。其內(nèi)涵主要是由依法成立或依法授權(quán)的一個行政機關(guān)行使原來由兩個或兩個以上相關(guān)的行政機關(guān)所具有的行政權(quán)的一種制度。具體說就是通過依法建立新的執(zhí)法主體或依法授權(quán)一個原有行政機關(guān)合并相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制［7］。黨中央、國務(wù)院推行綜合行政執(zhí)法改革的目的和出發(fā)點在于重新調(diào)整和配置行政職能，解決部門職能交叉及職能分散，將行政執(zhí)法權(quán)相對集中于某一行政機關(guān)集中行使。

當(dāng)下，綜合執(zhí)法改革正在穩(wěn)步推行，推進基層行政執(zhí)法重心下移，環(huán)境行政執(zhí)法的主體也不例外。重心下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保障了環(huán)境行政執(zhí)法職能相對集中于一個綜合的行政執(zhí)法機關(guān)，一定程度上克服了執(zhí)法職能分散的弊端。

環(huán)境行政執(zhí)法不僅要職能相對集中，而且要公正、文明、規(guī)范。國務(wù)院試點行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度“三項制度”，取得了理想的效果。對于環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域，也必須嚴(yán)格落實“三項制度”。

2.強化基層環(huán)境治理行政執(zhí)法能力

近年來，隨著政府行政審批改革推進、職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，大量的行政執(zhí)法事項下放到基層，基層行政執(zhí)法任務(wù)劇增，而基層執(zhí)法人員短缺、裝備滯后，制約了行政執(zhí)法能力的發(fā)揮。而且，基層行政執(zhí)法涉及眾多法律、法規(guī)、規(guī)章以及政策，這也對基層行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求。而國家機構(gòu)改革，在精簡和效率的原則下有嚴(yán)格的編制要求，因此，基層環(huán)境治理行政執(zhí)法領(lǐng)域有必要探索第三方輔助執(zhí)法機制、利用高科技設(shè)備、借助地方智力支持等手段，為環(huán)境行政執(zhí)法提供人力、技術(shù)和智力的支撐，以提高基層環(huán)境治理行政執(zhí)法能力。

同時，加強環(huán)境執(zhí)法人員隊伍建設(shè)刻不容緩，加大對環(huán)境行政執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識培訓(xùn)，提高其行政執(zhí)法能力與水平。地方政府可以充分利用當(dāng)?shù)馗咝５闹橇Y源，組織執(zhí)法人員進行相關(guān)法律知識的培訓(xùn)，系統(tǒng)性、有步驟地對生態(tài)環(huán)保執(zhí)法人員進行執(zhí)法培訓(xùn)。

3.積極培育公眾參與，強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

2014年新修訂的《環(huán)境保護法》一定程度上增加了環(huán)境執(zhí)法權(quán)限，同時也強化了對公眾參與環(huán)境治理知情權(quán)、參與權(quán)、提起公益訴訟權(quán)等權(quán)利保障，為加大環(huán)境治理提供了法治依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護法》改變了傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式，實現(xiàn)了環(huán)境治理從政府一元治理向政府、企業(yè)、社會公眾等主體多元互動的由政府主導(dǎo)、倡導(dǎo)企業(yè)和公眾參與的新治理模式轉(zhuǎn)變，更大限度保障環(huán)境執(zhí)法的公正性與合法性。

（三）堅持公正司法，健全環(huán)境治理矛盾化解機制

1.嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境保護法》，創(chuàng)新環(huán)境治理司法機制

依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》，環(huán)境治理的司法審判明顯嚴(yán)于過去。新時代，保護環(huán)境放在首位，司法也應(yīng)該充分發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新司法審判和執(zhí)行措施，審時度勢地處理好發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的關(guān)系。堅持保護環(huán)境優(yōu)先兼顧經(jīng)濟發(fā)展的原則，努力找到創(chuàng)新發(fā)展與生態(tài)保護的平衡點，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

創(chuàng)新司法手段保護生態(tài)環(huán)境，不拘泥于過去僅僅強調(diào)依法保護，而是注重法律保護與創(chuàng)新發(fā)展并重，通過司法手段加強對環(huán)境的司法保護，提升環(huán)境保護的司法保障力。這樣，一定程度上彌補行政執(zhí)法手段的不足，也有利于在環(huán)境治理過程中有效預(yù)防環(huán)境侵害的發(fā)生、及時救濟和補償環(huán)境損害。

2.創(chuàng)新治理機制，多元路徑化解環(huán)境治理領(lǐng)域糾紛

環(huán)境治理應(yīng)完善人民群眾參與環(huán)境治理的法治化渠道，對于環(huán)境治理領(lǐng)域的矛盾和糾紛，應(yīng)通過全方位的法治建設(shè)，建立起群眾表達訴求、溝通利益、保障權(quán)益暢通路徑，將信訪制度、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等制度，緊密結(jié)合環(huán)境治理的實際，創(chuàng)造性完善環(huán)境治理糾紛預(yù)防、調(diào)處、化解等多種手段相配合的綜合機制。

第一，建立基層治理的法律服務(wù)機制。充分發(fā)揮一村一法律顧問的律師、司法所主導(dǎo)下的人民調(diào)解、民間法律工作者的作用，對擔(dān)任村法律顧問的律師靈活管理，調(diào)動他們服務(wù)人民群眾的積極性，將法律關(guān)懷送到最基層人民群眾中去。條件具備的，可以由政法委牽頭，在司法所、派出所等處設(shè)立法律咨詢服務(wù)站點，及時有效解答群眾日常生產(chǎn)和生活中遇到的環(huán)境治理問題，提供法律意見和法律咨詢。保障人民群眾的合法、理性訴求表達，最大限度地將基層環(huán)境治理中的矛盾妥善解決在萌芽狀態(tài)。

第二，學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”，完善環(huán)境治理過程中的矛盾多元糾紛化解機制，推行“大調(diào)解”制度。結(jié)合案情實際，建立環(huán)境糾紛化解的綜合機制，靈活處理好行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接與互動機制，最大限度發(fā)揮行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解各自的優(yōu)點和互動作用，將環(huán)境矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)，切實做到依法保障人民群眾環(huán)境權(quán)益。