0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)的挑戰(zhàn)與思考*
——以江蘇省南京市為例

徐 琳

(江蘇第二師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院， 江蘇南京 211200)

0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系是指促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、服務(wù)供給體系、監(jiān)督管理體系和支持保障體系[1]。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以需求和問題為導(dǎo)向，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立完善促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系”[2]。各地政府紛紛出臺(tái)指導(dǎo)意見、實(shí)施方案及其細(xì)則，貫徹落實(shí)國家政策要求，建設(shè)0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。然而，隨著嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)深入發(fā)展，政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間還存在較大的差距，面臨著一些普遍性瓶頸問題，亟待解決。

南京是國內(nèi)較早探索建設(shè)0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的城市，初步形成了在全國具有引領(lǐng)作用的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展模式，工作經(jīng)驗(yàn)也受到國家衛(wèi)生健康委員會(huì)的肯定及推廣[3]。本文在前期調(diào)研南京市12個(gè)區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為案例，分析在建設(shè)發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系過程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)高質(zhì)量發(fā)展。

一、0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

南京市不斷探索實(shí)踐，基本形成了“政策支持，規(guī)范有序，多元服務(wù)，全程監(jiān)管，財(cái)政保障，專業(yè)扶持”的0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展格局。照護(hù)服務(wù)體系政策目標(biāo)定位清晰，以公益為導(dǎo)向，逐漸轉(zhuǎn)向重點(diǎn)發(fā)展普惠性照護(hù)服務(wù)?！吨笇?dǎo)意見》之后，修改或廢止了與國家有關(guān)政策文件不相符或者不適應(yīng)新形勢下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展要求的文件，新制定了《南京市促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展實(shí)施方案》(2019)[1]、《南京市嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)管理辦法》(2019)[4]、《南京市0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》(2021)[5]3個(gè)本地政策法規(guī)文件，政策落地有據(jù)可依，實(shí)施路徑也越來越細(xì)致具體。照護(hù)服務(wù)供給形成了“政府指導(dǎo)、部門監(jiān)管、市場運(yùn)作、社區(qū)組織、家庭參與”多元共育體系[6]，既有醫(yī)育融合、賦能于家庭的科學(xué)育兒服務(wù)，有政府指導(dǎo)、以社區(qū)為基地的嬰幼兒公共照護(hù)服務(wù)，也有以企業(yè)、公司為主力的市場化惠民托育服務(wù)。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)監(jiān)督管理已經(jīng)初步形成行業(yè)自律、協(xié)力共治、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的工作體制。主管和監(jiān)管部門責(zé)任明確，多方聯(lián)動(dòng)督查，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引領(lǐng)，管理信息化和精細(xì)化，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)質(zhì)量有顯著提高。在支持保障體系方面，有資金獎(jiǎng)補(bǔ)補(bǔ)助，有專業(yè)力量投入，努力加大空間、規(guī)劃保障。

由上可見，南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)“主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴(yán)重、缺乏規(guī)范和監(jiān)管”[7]等問題得到極大解決，但是離“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求得到進(jìn)一步滿足”[2]的目標(biāo)還有一定距離。

二、0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

把已有創(chuàng)新成果應(yīng)用好、發(fā)現(xiàn)問題、繼續(xù)新的探索實(shí)踐，是當(dāng)前推動(dòng)南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的重要選擇，也是進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)有效的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的可靠保證。筆者認(rèn)為，0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)可以歸納為以下幾方面：

1. 政策標(biāo)準(zhǔn)滯后于行業(yè)發(fā)展

南京是國內(nèi)較早確定衛(wèi)生健康委員會(huì)(當(dāng)時(shí)為人口計(jì)劃生育委員會(huì))為0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作牽頭部門的城市。早在2012年開始就先行先試，相繼頒發(fā)《關(guān)于0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)的意見》(2012)等18個(gè)法規(guī)文件，從發(fā)展方向、運(yùn)作模式、服務(wù)體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金保障等方面，初步構(gòu)建了0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，由于當(dāng)時(shí)缺乏清晰的3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策定位，尚未建立頂層上位的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策體系，內(nèi)部管理工作機(jī)制也未理順，微觀層面的部門規(guī)章、政策不可避免呈現(xiàn)“少”“碎”“低”的特點(diǎn)，致使體系內(nèi)部各因素銜接不暢[8]。另一方面，照護(hù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展快，行業(yè)形態(tài)及監(jiān)管對(duì)象不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，使得政策標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)和內(nèi)容難以聚焦并較快地順應(yīng)時(shí)勢，疲于應(yīng)付解決監(jiān)管難點(diǎn)堵點(diǎn)問題。于是，當(dāng)《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，南京地方性的照護(hù)政策標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)很多由于制定較早，與國家政策法規(guī)不適切，不得不予以清理、修改或廢止。近3年，雖然南京照護(hù)相關(guān)政策法規(guī)文件修改1項(xiàng)并新增2項(xiàng)，但是新規(guī)和舊規(guī)未有效梳理和銜接，建設(shè)不成體系，難以覆蓋并指導(dǎo)照護(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的方方面面，制約了照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

2.供給難以滿足普惠需要

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給體系中，入托率、千人托位數(shù)已成為最重要、最基本的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。截至2022年3月，南京全市有各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施1 296個(gè)，其中，政府辦的公共服務(wù)設(shè)施有611個(gè)，社會(huì)辦托育機(jī)構(gòu)685家，可供托位30 678個(gè)，每千人口托位數(shù)達(dá)3.2個(gè)。全市只有50家普惠托育機(jī)構(gòu)，提供普惠托位4 065 個(gè)[3]。南京為爭優(yōu)保先，創(chuàng)建全國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市，還提出了“到2025年建成一批嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范單位(區(qū)、街鎮(zhèn)、機(jī)構(gòu))，基本實(shí)現(xiàn)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)全覆蓋，力爭實(shí)現(xiàn)‘一區(qū)一街鎮(zhèn)一普惠’、入托率達(dá)到30%”[1]的工作目標(biāo)。

當(dāng)前家庭照料、隔代教養(yǎng)仍然是嬰幼兒主要照護(hù)養(yǎng)育形式。隨著三孩生育政策和延遲退休政策落地，雙職工家庭育齡女性再生育后家庭照料和撫養(yǎng)的壓力加大，祖父母和保姆已不能滿足優(yōu)質(zhì)照護(hù)服務(wù)的需求，對(duì)嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的需求擴(kuò)大。調(diào)查顯示，一方面，家長對(duì)全日制托育照護(hù)機(jī)構(gòu)有大量需求，但對(duì)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)不滿意，不愿選擇托育機(jī)構(gòu)，主要原因是：收費(fèi)太貴，找不到好的托育機(jī)構(gòu)，對(duì)托育機(jī)構(gòu)不放心。家長期待實(shí)惠的托育機(jī)構(gòu)服務(wù)價(jià)格，89.1%的家長認(rèn)為3 000元/月以下的價(jià)格較為合理并能承受，其中，59.4%的家長期望全日制托育機(jī)構(gòu)價(jià)格能在2 000元/月以下。另一方面，全市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以營利性機(jī)構(gòu)居多，約占74%，其中，民辦民營機(jī)構(gòu)最多，占65%，公辦(建)民營機(jī)構(gòu)只占0.15%，主要是公辦幼兒園托班或由其負(fù)責(zé)管理的民營性質(zhì)托育機(jī)構(gòu)。這些營利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)生存發(fā)展困難，運(yùn)營壓力大，存在人力成本高、房屋租金高、資金周轉(zhuǎn)困難、招生困難、入托率低、淡旺季生源差距大、同行競爭激烈等諸多問題。特別是近3年來受疫情影響，營利性機(jī)構(gòu)更是營收銳減、資金壓力大，入不敷出，難以維持經(jīng)營，甚至一些示范性或普惠機(jī)構(gòu)關(guān)停的也不在少數(shù)。

可見，政府重視托位數(shù)，家庭渴望普惠優(yōu)質(zhì)全日制托育服務(wù)，托育機(jī)構(gòu)有托位數(shù)但由于生存及盈利目的難以提供惠民價(jià)格，三者之間各自依照內(nèi)部利益和邏輯規(guī)則運(yùn)行，難以協(xié)調(diào)整合，服務(wù)供給不能真正滿足嬰幼兒普惠優(yōu)質(zhì)照護(hù)這一需求。

3.監(jiān)督管理執(zhí)行難度較大

《指導(dǎo)意見》明確提出了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)實(shí)行屬地管理、分類指導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的要求。目前存在的問題是屬地化管理難度較大。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有差異，還存在城鄉(xiāng)、區(qū)域差異，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)實(shí)際情況復(fù)雜，工作基礎(chǔ)和群眾需求也不盡相同，難以有針對(duì)性地開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)管理和監(jiān)督?；鶎庸ぷ魅藛T自身業(yè)務(wù)能力和管理水平有限，身兼數(shù)職，多職能，多任務(wù)，監(jiān)管任務(wù)重，沒有更多的精力放在0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理上。雖然各管理部門職責(zé)范圍明確，但不同部門有著不同的執(zhí)法依據(jù)和責(zé)任，客觀上存在難以協(xié)調(diào)的問題。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)主管部門缺乏行政執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法隊(duì)伍，日常監(jiān)管工作難度很大；各部門聯(lián)合監(jiān)管缺乏執(zhí)行工作機(jī)制創(chuàng)新，權(quán)力松散，管理無力，面臨許多實(shí)際困難。

歷史存留問題較多，管理存在“真空”地帶。很多托育機(jī)構(gòu)為了生存，打著教育和衛(wèi)健政策的擦邊球。一些機(jī)構(gòu)以“咨詢公司”“計(jì)時(shí)制親子園”“托管班”“看護(hù)點(diǎn)”等名義登記注冊，實(shí)際開展嬰幼兒托育服務(wù)；一些機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍混亂(0—6歲、早教、培訓(xùn)、托管混著做)；甚至還有個(gè)別托育機(jī)構(gòu)是曾經(jīng)取締過的“黑”幼兒園、“黑”托育機(jī)構(gòu)，不斷變換名稱和轉(zhuǎn)移地點(diǎn)以躲避監(jiān)管。一些規(guī)模小的機(jī)構(gòu)選擇在小區(qū)內(nèi)民宅經(jīng)營，較為隱蔽，存在嚴(yán)重的安全隱患，難以管理和規(guī)范；絕大多數(shù)合法合規(guī)的托育機(jī)構(gòu)由于前期投資大，回報(bào)慢，風(fēng)險(xiǎn)高、生源不穩(wěn)定，需要持續(xù)招生，資金周轉(zhuǎn)壓力大，經(jīng)營屢屢遭遇瓶頸，反而是黑園經(jīng)營成本較低，最為營利。個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了市場扎堆經(jīng)營，形成“劣幣逐良幣”的惡性競爭現(xiàn)象。

嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)備案率不高。截至2021年底，南京全市有685家社會(huì)力量辦托育機(jī)構(gòu)，其中，備案托育機(jī)構(gòu)只有311家。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南京市備案率不理想，主要原因是一些機(jī)構(gòu)的舉辦者前期不重視，或外行創(chuàng)業(yè)，經(jīng)驗(yàn)不足，未掌握備案的流程，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)不清楚，盲目舉辦，導(dǎo)致一些托育機(jī)構(gòu)先天不足，后期整改困難，難以辦齊相關(guān)證照。例如，房屋性質(zhì)問題(民房、無產(chǎn)權(quán)證、樓層等問題)；消防不合格，或未辦理消防備案手續(xù)，存在消防隱患；廚房面積和結(jié)構(gòu)不合格，難以取得餐飲許可證等。

4.服務(wù)人員不能滿足行業(yè)需要

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人員亟待向?qū)I(yè)化、高質(zhì)量方向發(fā)展，是當(dāng)前南京乃至全國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)行業(yè)的普遍需求。照護(hù)服務(wù)人員職業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，學(xué)歷要求(高中畢業(yè)或同等學(xué)力即可)和專業(yè)要求(相關(guān)職業(yè)和專業(yè)即可)不高，職業(yè)鑒定要求也不高，只能顯示從業(yè)人員的上崗資格，不能真實(shí)反映從業(yè)人員嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和水平，服務(wù)質(zhì)量難以保障。南京雖然重視職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)，但仍然缺乏整合貫通的服務(wù)人員準(zhǔn)入、監(jiān)管與發(fā)展體系，從業(yè)人員培養(yǎng)滯后于行業(yè)發(fā)展需要，有待建構(gòu)滿足現(xiàn)實(shí)行業(yè)需求的培養(yǎng)培訓(xùn)體系。

嬰幼兒家長對(duì)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)師資要求較高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，家長選擇嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)最為看重的四大指標(biāo)是：安全衛(wèi)生的環(huán)境、正規(guī)合法的資質(zhì)、有責(zé)任心有資質(zhì)的老師、符合嬰幼兒身心健康發(fā)展的理念。家長認(rèn)為照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)最需解決的問題依次為：教師素質(zhì)、衛(wèi)生保健、安全、規(guī)范管理、飲食、普及嬰幼兒早期發(fā)展知識(shí)、教學(xué)或服務(wù)水平等。單一和缺乏專業(yè)性的托育服務(wù)，已不能滿足大多數(shù) 0—3 歲嬰幼兒家庭的需求。

大多數(shù)托育機(jī)構(gòu)反映嬰幼兒照護(hù)服務(wù)有春夏旺季和秋冬淡季之分，生源極不均衡；從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)人員成本高且容易流失。究其原因，是因?yàn)槎鄶?shù)機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)水平較高的保教人員，不具備服務(wù)更小年齡段孩子的條件，即只能托幼不托嬰；同質(zhì)化服務(wù)經(jīng)營，不具備競爭力。另一方面，照護(hù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員表示薪酬待遇不理想，專業(yè)發(fā)展資源不足，職業(yè)提升渠道不通暢，渴求有系統(tǒng)化的繼續(xù)教育與有保障的晉升發(fā)展途徑。

三、進(jìn)一步促進(jìn)照護(hù)服務(wù)體系發(fā)展的建議

1.完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)

完善政策配套制度，形成具有地方特色的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策優(yōu)勢。從南京實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)文件，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展提供政策支持。建議制定出臺(tái)南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃，明確南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)、任務(wù)、要求，明確政府、市場、社會(huì)、家庭、社區(qū)的職責(zé)定位和分擔(dān)模式，用政策引領(lǐng)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展。針對(duì)目前監(jiān)督管理工作的困難和問題，健全各部門協(xié)同工作機(jī)制，出臺(tái)聯(lián)合執(zhí)法的指導(dǎo)性意見，提高管理和執(zhí)法效能。借鑒以往的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法，制定《南京市嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員師資隊(duì)伍建設(shè)計(jì)劃》《南京市托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和流程》《南京市托育機(jī)構(gòu)分類管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》《南京市 0—3 歲嬰幼兒發(fā)展指南》等政策文件。就建筑設(shè)計(jì)、功能用房、設(shè)施設(shè)備、膳食供餐、安全應(yīng)急、師嬰比例等結(jié)構(gòu)性條件和衛(wèi)生保健、保教活動(dòng)、師嬰互動(dòng)等過程性規(guī)范提供具體細(xì)則，做到標(biāo)本兼治、精細(xì)化管理，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)行業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展。

建設(shè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膵胗變赫兆o(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。建議對(duì)照現(xiàn)有的國家政策文件，結(jié)合南京的實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如托育機(jī)構(gòu)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生保健標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)和消防安全標(biāo)準(zhǔn)、餐飲衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)場地設(shè)置、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范、家庭科學(xué)育兒服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行調(diào)整、修改和完善。設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)本著實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)的原則，既立足于當(dāng)前又兼顧長遠(yuǎn)，既立足于統(tǒng)一規(guī)范又兼顧復(fù)雜性、多樣化，能夠落地，具有實(shí)用性。譬如，機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不能搞“一刀切”，要區(qū)別社會(huì)化機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)陣地、普惠性機(jī)構(gòu)和商業(yè)性機(jī)構(gòu)、全(半)日托機(jī)構(gòu)和計(jì)時(shí)托機(jī)構(gòu)等不同情況，設(shè)計(jì)不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，全面實(shí)現(xiàn) 0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.加強(qiáng)普惠照護(hù)服務(wù)供給多元化

建議推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力形成布局合理、供給平衡、科學(xué)規(guī)范、健康有序、多層次互補(bǔ)的照護(hù)服務(wù)供給體系。建議政府通過一定獎(jiǎng)補(bǔ)措施幫助備案托育機(jī)構(gòu)降低經(jīng)營成本，打造良好的托育市場生態(tài)環(huán)境，凈化和優(yōu)化托育行業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)促進(jìn)托育機(jī)構(gòu)向普惠優(yōu)先、安全健康、科學(xué)規(guī)范方向發(fā)展。

發(fā)展3歲以下嬰幼兒早期照護(hù)服務(wù)，不能只提高“入托率”[9]和“千人托位數(shù)”，也不應(yīng)只是照護(hù)服務(wù)價(jià)格優(yōu)惠，還應(yīng)重視處境困難群體的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。外來務(wù)工人員隨遷子女、低收入人群子女等弱勢兒童的家庭一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低，生活條件較差，家長工作勞動(dòng)時(shí)間較長，對(duì)嬰幼兒托育要求較低，重托不重育。建議對(duì)部分特困家庭發(fā)放照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼，定點(diǎn)補(bǔ)貼到普惠托育機(jī)構(gòu)，既能使中低收入家庭減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，充分感受到黨和政府的關(guān)懷，又能減輕托育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營壓力。由于很多正常托育機(jī)構(gòu)和幼兒園都不愿意接收特殊兒童，家長又渴望將孩子托育，減輕家庭負(fù)擔(dān)，更希望孩子能與正常兒童融合，共同生活，接受教育。但是，只有一些生存困難的“黑園”“看護(hù)點(diǎn)”才愿意接收特殊兒童，但又無特殊教育師資，無法起到早期干預(yù)的作用，還很容易造成安全隱患。建議政府采取相關(guān)措施，提供公共服務(wù)，整合資源，協(xié)調(diào)解決好特殊嬰幼兒的照護(hù)問題。

3.健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)監(jiān)督管理體系

建議建立照護(hù)服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期商議解決照護(hù)服務(wù)管理工作中的重大問題。聯(lián)席會(huì)議下設(shè)協(xié)調(diào)小組辦公室，定期召開例會(huì)，建立重大事件、隱情的上報(bào)制度。聯(lián)合相關(guān)部門形成各環(huán)節(jié)分工牽頭負(fù)責(zé)、共同履職的機(jī)制。

建議改革創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法體制，形成聯(lián)合違法查處機(jī)制。幫扶和支持備案機(jī)構(gòu)，建立良好的托育市場生態(tài)。要求托育機(jī)構(gòu)在獲得相關(guān)證照材料之前，不得擅自從事經(jīng)營活動(dòng)。對(duì)沒有整改空間、安全隱患較大的托育機(jī)構(gòu)要執(zhí)法必嚴(yán)，堅(jiān)決關(guān)停無證無照機(jī)構(gòu)和不具備備案條件的機(jī)構(gòu)，做好嬰幼兒到其他合法合規(guī)托育機(jī)構(gòu)的疏散和分流工作?？梢越柚鷮I(yè)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍力量，全面落實(shí)街道綜合執(zhí)法職責(zé)。若有托育機(jī)構(gòu)涉及違反法律法規(guī)的，建議由各街道衛(wèi)健部門牽頭，整合區(qū)域內(nèi)執(zhí)法力量，會(huì)同區(qū)市場監(jiān)督管理、消防、公安、衛(wèi)健、教育、人社、民政等職能部門，依據(jù)法定職責(zé)聯(lián)合執(zhí)法。涉嫌犯罪的，移交司法部門處理。

加強(qiáng)區(qū)、街 (鎮(zhèn))、社區(qū) (村)工作人員的政策宣講能力、管理服務(wù)能力、組織引導(dǎo)能力等能力建設(shè)，提高管理服務(wù)水平。定期對(duì)區(qū)、街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)相關(guān)管理人員進(jìn)行政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、保育機(jī)構(gòu)基本運(yùn)營知識(shí)等方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)工作能力。建立激勵(lì)機(jī)制，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)、街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)先進(jìn)集體和個(gè)人,推出一批先進(jìn)典型,提升基層工作人員的熱情和積極性。建議街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)招聘專職或兼職社工(如全職媽媽等)協(xié)助基層工作人員開展相關(guān)托育服務(wù)和管理工作。還可以借鑒上海市各區(qū)的做法，延伸、增強(qiáng)政府的服務(wù)功能，將托育機(jī)構(gòu)備案咨詢、材料預(yù)審等工作委托給符合職能要求和具備條件的區(qū)嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)中心承擔(dān)，倡導(dǎo)區(qū)指導(dǎo)中心在托育機(jī)構(gòu)舉辦前的選址、園所設(shè)計(jì)、設(shè)備和人員配備、制度建設(shè)、辦理登記(需要提交材料)等環(huán)節(jié)提供咨詢或上門指導(dǎo)服務(wù)。

4. 建構(gòu)從業(yè)人員教育培訓(xùn)體系

建議依法逐步實(shí)行嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度和繼續(xù)教育制度。應(yīng)對(duì)市場需求，利用高等院校、職業(yè)學(xué)校和社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢，開展照護(hù)服務(wù)從業(yè)人員學(xué)歷、非學(xué)歷培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)。建立培訓(xùn)課程指南，圍繞嬰幼兒照護(hù)服務(wù)核心內(nèi)容，構(gòu)建以取得職業(yè)資格證書為重點(diǎn)、兼具職業(yè)素養(yǎng)和綜合技能的課程體系。建議編制《南京市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)手冊》，分為政策法規(guī)分冊、機(jī)構(gòu)管理分冊、衛(wèi)生保健分冊、安全保障分冊等，逐步實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。

崗前培訓(xùn)堅(jiān)持職業(yè)道德為先，建設(shè)具有正確的育兒觀、關(guān)愛和尊重嬰幼兒、具有高度的責(zé)任心和良好的服務(wù)態(tài)度的照護(hù)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員隊(duì)伍。對(duì)從業(yè)人員以及愿意從事嬰幼兒早期發(fā)展的人員組織開展“學(xué)徒制”職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)為行業(yè)輸入人才。出臺(tái)相關(guān)支持政策，鼓勵(lì)幼教人員和衛(wèi)生保健專業(yè)人員到嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，打通職稱晉升通道，提高行業(yè)待遇水平，留住優(yōu)秀人才，為全方位構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、全面提升嬰幼兒照護(hù)服務(wù)質(zhì)量提供保障。