“本”中窺“債” 略見一般
——基于預(yù)算報告的我國地方債務(wù)治理概覽

刁偉濤 孫曉萱 沈 亮

一、引言和文獻綜述

地方政府債務(wù)納入預(yù)算并實行分類限額管理，是我國地方債務(wù)發(fā)展歷程中的一次重大制度變革，也是將地方債務(wù)納入中央監(jiān)管，防止其無序擴張引發(fā)財政金融風(fēng)險的重大舉措。在新的治理體系下，地方政府債務(wù)是地方財政收支的重要組成部分，依法應(yīng)當(dāng)納入各級預(yù)算管理。財政部在2015年3月和4月，分別制定并頒布了《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》(財預(yù)〔2015〕32號)和《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》(財預(yù)〔2015〕47號)，并在系統(tǒng)總結(jié)地方債務(wù)預(yù)算管理制度、辦法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在2016年11月，進一步印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財預(yù)〔2016〕154號)和《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財預(yù)〔2016〕155號)。上述辦法主要從債務(wù)限額確定、債務(wù)預(yù)算編制和批復(fù)、債務(wù)預(yù)算執(zhí)行和決算等方面，全面指導(dǎo)和規(guī)范了地方政府的地方債務(wù)預(yù)算管理工作。

與地方債務(wù)納入預(yù)算管理相呼應(yīng)的是，2015年之后，債務(wù)管理工作也成為我國地方政府財政工作中的一項重要內(nèi)容。對于地方政府債務(wù)相關(guān)工作的闡述說明，無論從重要性上還是在篇幅上，都構(gòu)成了財政預(yù)決算報告的重要組成部分，這為我們觀察和分析地方債務(wù)治理問題提供了一個全新而獨特的視角——文本分析。本文利用文本分析技術(shù)，對中央、省、市三級政府向同級人大提請審議的歷年預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報告(下文簡稱：預(yù)算報告)中的地方債務(wù)語句進行處理，通過關(guān)鍵詞爬取技術(shù)、分詞技術(shù)等進行詞語處理，對高頻詞語進行統(tǒng)計分析，并與地方債務(wù)的實際狀況和發(fā)展趨勢等進行印證對比，全方位地總結(jié)我國地方債務(wù)治理工作的各個方面和規(guī)律特點，分析其仍不到位或存在不足的地方，這對于以預(yù)算報告為載體、以預(yù)算管理為抓手，進一步完善我國地方政府債務(wù)的限額管理、促進債務(wù)限額的用好用足，提高債務(wù)資金績效、防范債務(wù)風(fēng)險等具有重大意義和現(xiàn)實價值。

與本文相關(guān)的文獻主要集中在對政府相關(guān)報告和政策文本的研究，鄧雪琳(2015)[1]對政府工作報告中的關(guān)鍵詞、高頻詞、關(guān)鍵段落字?jǐn)?shù)等開展量化分析，研究了中國政府職能轉(zhuǎn)變的特點；張毅等(2016)[2]運用文本分析法分析了中央“三權(quán)分置”政策中農(nóng)村土地權(quán)力的主要特征；侯新爍和楊汝岱(2016)[3]利用中央和地方政府工作報告中相關(guān)關(guān)鍵詞的詞頻來識別政府意志，探究其對城市化推進進程的影響；王印紅和李萌竹(2017)[4]基于政府工作報告分析了地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力的變化規(guī)律；江亞洲和郁建興(2020)[5]以中國新冠疫情危機治理為主要研究案例，對中央層面的疫情應(yīng)對政策文本進行了分析研究。但是，財政領(lǐng)域尤其是地方債務(wù)的文本分析相關(guān)研究尚不多見，盧盛峰等(2020)[6]基于中央、省和市三級政府的工作報告文本，有側(cè)重地選取詞語詞頻，對地方政府財政治理進行了特征分析；王亞婷和孔繁斌(2020)[7]通過政策文本勾勒了我國地方債務(wù)問題在制度層面上的發(fā)展軌跡；姜愛華與楊瓊(2020)[8]利用審計工作報告梳理了部門預(yù)算改革以來我國預(yù)算審計監(jiān)督的重點和特色；胡凱(2021)[9]通過對政策文件的文本分析，對我國財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的推進和落實等進行了評價。

上述文獻尤其是財政領(lǐng)域的研究為本文提供了非常重要的啟發(fā)和借鑒，但是也存在欠缺和不足，主要體現(xiàn)在三個方面：(1)基于政府工作報告對財政問題進行研究有所欠缺，政府工作報告具有全局性和總體性，財政領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容篇幅有限并且相對粗略。(2)目前地方債務(wù)領(lǐng)域內(nèi)利用文本分析的文獻并不多見，雖然有針對較長一段時期內(nèi)政策文本的梳理，但對2015年新《預(yù)算法》實施后債務(wù)治理工作系統(tǒng)全面的分析幾乎是空白，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于地方債務(wù)的改革發(fā)展。(3)對于地方債務(wù)文本的相關(guān)分析往往局限于就文本論文本、從文本到文本，與地方債務(wù)的相關(guān)實際狀況和具體工作落實幾乎不相交，無法為文本的發(fā)展演變提供現(xiàn)實數(shù)據(jù)的支撐和背景原因的說明，更不能提供針對地方債務(wù)實踐的政策建議。

本文的學(xué)術(shù)創(chuàng)新和現(xiàn)實價值主要體現(xiàn)在如下三點：(1)從研究視角看，本文從文本分詞和詞頻分析的視角對地方債務(wù)治理問題進行了研究，并將地方債務(wù)管理的眾多具體工作梳理提煉為防風(fēng)險、穩(wěn)增長與建機制的三大目標(biāo)，以及顯性債務(wù)(包括一般債務(wù)和專項債務(wù))和隱性債務(wù)的兩大對象，更為系統(tǒng)地把握了地方債務(wù)治理的全貌。(2)從研究樣本看，本文首次選擇2015年之后一直到2019年的預(yù)算報告作為地方債務(wù)文本分析的基礎(chǔ)，相對于政府工作報告，預(yù)算報告能夠更為詳實系統(tǒng)地反映地方債務(wù)治理工作的方方面面，同時涉及了中央、省和市三級政府的預(yù)算報告，既有相互印證也有互相比對，能夠更為系統(tǒng)辯證地理解地方債務(wù)治理工作。(3)從現(xiàn)實意義看，本文超越了就文本論文本、從文本到文本的局限，在分析地方債務(wù)相關(guān)文本發(fā)展演變的同時，與地方債務(wù)相關(guān)的實際狀況緊密結(jié)合起來，為更深刻地理解文本的發(fā)展演變提供了現(xiàn)實數(shù)據(jù)的支撐和背景原因的說明，因而也能提供更加針對地方債務(wù)實踐的政策建議。

二、地方債務(wù)文本的語句抓取和分詞處理

(一)語句抓取和分詞處理

文本分析是指利用特定的文本識別和語句處理方法，將文本信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并進行量化分析的技術(shù)，隨著計算機運算性能的提高和模型算法的發(fā)展，文本分析也逐步應(yīng)用到廣泛的領(lǐng)域(沈艷等，2019[10]；劉云菁等，2021[11])。詞語作為文本中表達信息不可或缺的重要載體，其出現(xiàn)的次數(shù)在一定程度上反映出文本的重點內(nèi)容或意圖指向，因此通過統(tǒng)計文本中相應(yīng)詞語出現(xiàn)的次數(shù)，并結(jié)合不同的加權(quán)方法來計算詞頻數(shù)據(jù)，成為文本分析的一個重要研究思路(Tetlock,2007[12];Loughran和McDonald,2012[13];Ur-Rahman和Harding,2012[14];Ben-Rephael,2017[15];Nogueira和Tsunoda,2018[16];Alam和Yao,2019[17];Rosado-Pinto等,2020[18])。

1.語句抓取。

本文首次基于中央和地方政府預(yù)算報告中的地方債務(wù)文本，利用分詞處理和詞頻統(tǒng)計的思路方法對地方債務(wù)治理中的重點工作進行系統(tǒng)量化和全面分析。首先，通過政府網(wǎng)站與財政部門網(wǎng)站的預(yù)決算信息公開欄目等渠道，手動搜集了2015—2019年中央政府的歷年預(yù)算報告、31個省級政府(下文簡稱省)155份預(yù)算報告和332個地級政府(1)本文的地級政府或地級行政區(qū)劃截至2019年12月31日，并以《中國行政區(qū)劃簡冊(2020)》為準(zhǔn)。(下文簡稱市)1 573份預(yù)算報告(2)少數(shù)預(yù)算報告為圖片格式，不能通過軟件識別文字，本文對其中的地方債務(wù)文本進行了人工閱讀和整理。另外，蘭州市、定西市、甘南藏族自治州、崇左市、玉林市、百色市、保定市、七臺河市、大興安嶺地區(qū)、牡丹江市、鶴崗市、荊州市、張家界市、四平市、通化市、揚州市、萍鄉(xiāng)市、錦州市、中衛(wèi)市、吳忠市、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、黃南藏族自治州、濱州市、山南市、拉薩市、日喀則市、昌都市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)、哈密市、塔城地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、文山壯族苗族自治州和普洱市缺失2015年的預(yù)算報告；蘭州市、慶陽市、白銀市、承德市、三門峽市、許昌市、綏化市、鶴崗市、荊州市、中衛(wèi)市、吳忠市、果洛藏族自治州、海南藏族自治州、玉樹藏族自治州、黃南藏族自治州、日喀則市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)、哈密市、塔城地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)和普洱市缺失2016年的預(yù)算報告；新鄉(xiāng)市、黃南藏族自治州、日喀則市、那曲市、阿里地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、和田地區(qū)和臺州市缺失2017年的預(yù)算報告；河源市、海口市、石嘴山市、海南藏族自治州、那曲市、阿里地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州缺失2018年的預(yù)算報告；嘉峪關(guān)市、河源市、石嘴山市、那曲市、阿里地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州缺失2019年的預(yù)算報告。。

其次，地方政府債務(wù)工作所涉及的詞匯術(shù)語非常多，比如“政府債務(wù)”“政府債券”“地方債(務(wù))”“隱性債務(wù)”“一般債(務(wù)/券)”“專項債(務(wù)/券)”“債務(wù)限額”“債務(wù)余額”等，但是這些術(shù)語無一例外地都帶有“債”字，所以本文運用Python軟件并編寫相應(yīng)代碼，以“債”為關(guān)鍵字、以句號或分號為斷句標(biāo)準(zhǔn)對原始文本進行機器閱讀識別，并抓取含有關(guān)鍵字的語句，一共整理得到30 892條原始語句。

最后，考慮到我國財政治理工作中除了地方債務(wù)對象，還會包括相關(guān)的企業(yè)債務(wù)和國債等內(nèi)容，同時地方債務(wù)文本中也會存在對于本文的研究信息價值不高的語句(如一般公共預(yù)算支出中提及的債務(wù)還本付息金額等)。為減少信息干擾，我們對匯總后的語句進行人工識別，剔除出其中與本文研究目的無關(guān)的語句，最終整理出16 409條地方債務(wù)相關(guān)語句(其中全國層面語句104條、省級層面語句1 940條，市級層面語句14 364條)，作為本文詞頻分析的基礎(chǔ)語句。

2.分詞處理。

本文的詞頻分析包括幾大步驟：首先，對原始語句進行分詞處理，即把長文本分解為詞語。本文運用R軟件中的“結(jié)巴”(jieba)分詞組件對語句中的詞語進行切分，比如“化解政府債務(wù)風(fēng)險”切分后即為“化解”“政府”“債務(wù)”“風(fēng)險”四個詞語；其次，對分詞結(jié)果進行清洗，去除停用詞(如“的”“了”“嗎”等)、阿拉伯?dāng)?shù)字等，以更好呈現(xiàn)詞頻結(jié)果；最后，我們得到詞頻統(tǒng)計結(jié)果，并依此進行可視化分析——生成詞云。另外，為做到各詞語之間公平可比，本文所作詞頻分析均基于平均詞頻(以下簡稱詞頻)，即真實詞頻數(shù)與報告數(shù)之比，或者說是每篇預(yù)算報告地方債務(wù)文本中該詞語出現(xiàn)的次數(shù)。

(二)分詞結(jié)果與高頻詞語

就2015—2019年預(yù)算報告所得詞頻的總體統(tǒng)計結(jié)果看來，中央政府共分詞491個，出現(xiàn)頻率1次以上的一共有68個詞，其中1～2次42個，2～3次14個，3～4次5個，4～5次1個，5次及以上6個；省級政府共分詞2 439個，平均出現(xiàn)頻率1次以上的有26個詞，其中1～2次14個，2～3次8個，3～4次1個，4～5次2個，5次及以上1個；市級政府共分詞6 832個，平均出現(xiàn)頻率1次以上的有17個詞，其中1～2次12個，2～3次3個，3～4次1個，5次及以上的有1個詞。下表1和表2為詞頻統(tǒng)計(3)詞頻結(jié)果中刪去了一些雖然詞頻較高但是對本文的研究信息量不大的詞語，比如“政府”“債務(wù)”“通過”和“方式”等。并經(jīng)整理后的2015—2019年各年省、市級層面排名前20位(4)綜合考慮詞頻統(tǒng)計分布以及代表性，本文選擇了排名前20位的詞語作為高頻詞展示。的高頻詞圖表，這些高頻詞可以從某一側(cè)面比較客觀地把握預(yù)算報告中地方債務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，可以了解地方債務(wù)治理工作的目標(biāo)思路和重點安排等。

表1 2015—2019年省級層面高頻詞

表2 2015—2019年市級層面高頻詞

上文列示了省級和市級政府在預(yù)算報告中地方債務(wù)文本的歷年詞頻統(tǒng)計基本情況以及高頻詞，接下來本文將進行進一步系統(tǒng)性分析?？紤]到省、市級地方政府是地方債務(wù)管理活動的具體實施主體，中央政府主要負(fù)責(zé)政策制定和宏觀指導(dǎo)等工作，因此首先對省、市級政府的地方債務(wù)文本詞語進行分析，然后再進一步結(jié)合全國預(yù)算報告中所體現(xiàn)的政策制定和宏觀指導(dǎo)，對省、市級層面和中央層面進行對比分析。

三、省市政府地方債務(wù)文本詞頻分析

從上文的分詞結(jié)果可以看出，涉及地方債務(wù)的詞語是非常多的，也涉及地方債務(wù)治理工作的方方面面，通過對地方債務(wù)治理工作的長期思考和系統(tǒng)梳理，本文基于兩個維度來建立分析整體框架：一個是地方債務(wù)治理工作的目標(biāo)側(cè)重，另一個是地方債務(wù)治理工作的具體對象或債務(wù)類型。地方債務(wù)治理工作可以提煉為防風(fēng)險、穩(wěn)增長和建機制三大目標(biāo)。實際上，“防風(fēng)險”與“穩(wěn)增長”已經(jīng)成為我國宏觀政策的“雙底線”(毛振華，2020[19])，政府當(dāng)前圍繞地方債務(wù)治理而展開的工作也體現(xiàn)在二者之間的平衡協(xié)調(diào)，這也逐漸成為地方債務(wù)相關(guān)政策的核心著眼點(朱文蔚，2019[20])；從預(yù)算報告看來，“建機制”也同樣是地方政府債務(wù)治理工作的切入點之一。地方債務(wù)治理工作的具體對象或債務(wù)類型則可以劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，而顯性債務(wù)又可以進一步具體劃分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。

(一)地方債務(wù)治理工作不同側(cè)重目標(biāo)的詞頻分析

1.防風(fēng)險。

防范化解重大風(fēng)險作為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，其在地方債務(wù)治理領(lǐng)域的意義不言而喻，債務(wù)風(fēng)險問題也是地方債務(wù)治理工作中的重點與難點問題。本文首先選取了“風(fēng)險”一詞，觀察政府在預(yù)算報告中闡述債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)情況。圖2顯示，無論是省級層面還是市級層面，“風(fēng)險”總體上保持著上升趨勢，雖然在2019年均有不同程度的下降，但地方政府對債務(wù)風(fēng)險始終保持著較高的關(guān)注度。

圖1 地方債務(wù)文本的語句抓取和分詞處理過程

圖2 “風(fēng)險”分年度詞頻圖

“風(fēng)險”詞頻的變化規(guī)律也與我國地方政府債務(wù)的實際發(fā)展態(tài)勢有關(guān)。圖3顯示，我國地方政府債務(wù)余額在2015—2019五年間呈穩(wěn)步增長趨勢，2015年為14.8萬億，2019年則達到了21.3萬億，債務(wù)規(guī)模的迅速攀升無疑會導(dǎo)致潛在的債務(wù)風(fēng)險加大，各級政府對于債務(wù)風(fēng)險的重視和表態(tài)也日益強化。雖然2019年“風(fēng)險”詞頻有所下降，但是這可能更多地與強調(diào)地方債務(wù)的逆周期調(diào)控有關(guān)，即通過地方政府舉債加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以穩(wěn)定經(jīng)濟增長，但是這并不意味著對于地方債務(wù)風(fēng)險問題的不重視或者放松。

圖3 2015—2019年我國地方政府債務(wù)余額及其增長率

其次，本文選擇了“防范”和“化解”作為觀察政府針對地方債務(wù)風(fēng)險所采取行動或表達態(tài)度的詞語。從圖4中可以看出，二者的變化趨勢與上圖中“風(fēng)險”詞頻的變化趨勢基本一致，近年來基本保持上升趨勢，2019年雖然出現(xiàn)小幅下降，但是數(shù)值仍然較高。進一步地，“防范”與“化解”之間詞頻大小的差距拉大，后者明顯高于前者，側(cè)面表明債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對逐漸以化解存量債務(wù)風(fēng)險為主，以防范增量債務(wù)風(fēng)險為輔。同時，詞頻在省級層面也高于市級層面，反映出省級政府更加重視風(fēng)險的防范化解，這在很大程度上與地方債券的發(fā)行主體是省級政府，省級政府對于地方債務(wù)風(fēng)險的防范化解負(fù)有主體責(zé)任有關(guān)。

圖4 “化解”“防范”分年度詞頻圖

債務(wù)置換是化解存量債務(wù)風(fēng)險工作的重要手段，通過將短期高息的債務(wù)轉(zhuǎn)化為長期低息的債券來降低債務(wù)成本、優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，在緩解地方償債壓力方面發(fā)揮著重要作用。從圖5可以看出，地方債務(wù)置換工作從2015年啟動到2018年基本結(jié)束，基本也伴隨著“置換”詞頻的相應(yīng)變化趨勢(如圖6所示)。本文又選取了“壓力”一詞考察地方政府對于償債壓力的表述是否會有不同，結(jié)果顯示，預(yù)算報告中對償債壓力的提及在2015—2017年呈下降趨勢，說明債務(wù)置換工作有效化解了部分償債壓力；但隨著置換工作逐漸收尾，2017年后，“壓力”在財政預(yù)算報告中的出現(xiàn)頻率又開始增加，側(cè)面說明債務(wù)置換只是暫時性化解了部分償債壓力，延長償還期限的同時也使得債務(wù)風(fēng)險向后推移，加大了之后年份的償債壓力。

圖5 2015—2019年地方置換債券及再融資債券發(fā)行額

圖6 “置換”“壓力”分年度詞頻圖

除了置換債券，再融資債券在2018年開始出現(xiàn)在地方政府債券信息披露中。再融資債券用于償還2015年以后發(fā)行的地方債券本金，即“借新還舊”以緩解償債壓力。觀察圖7，政府對再融資債券的提及在2015年到2017年間幾乎為0，而隨著存量債務(wù)置換工作的逐漸收官，也隨著2015年之后發(fā)行債券的逐步到期，“再融資”出現(xiàn)在政府預(yù)算報告中，且其詞頻逐步上升。單就詞頻數(shù)值來看，目前政府在預(yù)算報告中對再融資債券的提及雖然不算多，但已側(cè)面說明地方政府對再融資債券的需求正在增加，結(jié)合再融資債券發(fā)行量逐年增加的趨勢，對于債務(wù)不斷展期的后果應(yīng)該進一步加強分析預(yù)判以及防范化解工作。

圖7 “再融資”“置換”分年度詞頻圖

2.穩(wěn)增長。

積極爭取地方債券限額與債券資金是地方政府加快補短板、擴投資、穩(wěn)增長的重要手段，也逐漸成為地方政府預(yù)算報告中的重點。如L市2016年預(yù)算報告中提到“爭取上級債券資金支持，加快推進全市重點項目、重點工程建設(shè)”，N省2018年預(yù)算報告中提到“積極爭取中央新增債券資金，支持重大項目建設(shè)和補短板”等?；诖?，本文首先選擇了“資金”“項目”兩個詞語。從圖8可以看出，在市級層面，“資金”和“項目”的詞頻基本保持較為穩(wěn)定的上升趨勢；而在省級層面，二者詞頻的變化略有波動，但總體上也呈上升趨勢?？梢哉f，地方政府謀求發(fā)展的訴求使得其對債券資金和相應(yīng)項目始終保持著較高的關(guān)注度。

圖8 “資金”“項目”分年度詞頻圖

本文又進一步選擇了“爭取”“投資”“發(fā)展”三個詞語進行觀察。從圖9整體看來，三者的詞頻在五年間都保持著較為穩(wěn)定且上升的趨勢。值得注意的是，市級政府對“爭取”與“發(fā)展”的提及明顯多于省級政府，側(cè)面說明了市級政府對債券資金的需求與經(jīng)濟發(fā)展的訴求往往更為強烈。

圖9 “爭取”“投資”“發(fā)展”分年度詞頻圖

最后，本文選取“績效”進行分析?？冃Ч芾碜鳛閭鶆?wù)治理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有利于提高資金配置效率與使用效益，確保“借、用、還”流程順利進行，更好達成穩(wěn)增長與防風(fēng)險的雙重目標(biāo)。觀察圖10，“績效”一詞的出現(xiàn)頻率在近五年間一直保持在較低水平，2019年在省級層面甚至有下降趨勢。當(dāng)然，預(yù)算績效管理體系是全方位、全過程、全覆蓋的，在預(yù)算報告中地方債務(wù)以外的部分也會涉及績效管理的內(nèi)容，但是考慮到地方債券資金作為財政資金的重要組成部分，當(dāng)前地方政府對于地方債券資金績效管理的重視程度還遠遠不夠。

圖10 “績效”分年度詞頻圖

3.建機制。

建立起地方債務(wù)管理的日常工作制度和應(yīng)急處置機制，是保障防風(fēng)險和穩(wěn)增長目標(biāo)實現(xiàn)的有力保證，從預(yù)算報告中的債務(wù)語句看來，對于相關(guān)機制的建立基本上也圍繞著“防風(fēng)險”與“穩(wěn)增長”兩個目標(biāo)進行。如Y市2019年預(yù)算報告中提到“健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制”，G省2017年預(yù)算報告中提到“摸清政府存量債務(wù)底數(shù)，建立化解政府債務(wù)風(fēng)險獎懲機制，督促市縣結(jié)合實際制定化解隱性債務(wù)實施方案，積極化解存量債務(wù)”，C市2018年預(yù)算報告中提到“發(fā)揮政府投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用，完善‘資金池’與‘項目池’對接機制”等。

“加強地方政府債務(wù)管理”一直是預(yù)算報告中最為常見的、總領(lǐng)全文式的一句，在“建機制”分析中，本文首先對“管理”一詞進行分析。從圖11中可見，“管理”詞頻始終保持在較高水平，雖然近年來有下降趨勢，但是地方政府對于地方債務(wù)具體管理內(nèi)容或措施闡述的增加，也從側(cè)面說明債務(wù)治理工作的逐步具體化、細(xì)節(jié)化?！皺C制”一詞的提及頻率不及管理，原因可能是地方政府在建機制方面的工作細(xì)分為多個方面或角度，并不特別提及機制一詞，如D市2018年財政預(yù)算報告中提到“建立健全了政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置等管理制度，初步形成了政府債務(wù)監(jiān)督管理制度框架和風(fēng)險防控體系”，S省2019年預(yù)算報告中提到“建立全口徑債務(wù)風(fēng)險等級評定制度”等。而實際上，上述框架體系和制度等都與機制有密切關(guān)系。

圖11 “機制”“管理”分年度詞頻圖

當(dāng)前地方債務(wù)管理的兩個重要方面是限額管理和預(yù)算管理，在這一部分，本文選擇了“限額”和“預(yù)算”兩詞。圖12顯示了二者的詞頻統(tǒng)計結(jié)果，總體來說，除2016年“預(yù)算”詞頻在省級層面較大幅度地下降外，近年來二者在財政預(yù)算報告中的詞頻都較為穩(wěn)定。強化地方債務(wù)的限額管理和預(yù)算管理對于進一步約束規(guī)范地方政府的舉債行為，具有重要的意義，詞頻的大小和變動也反映出限額管理和預(yù)算管理已經(jīng)成為地方債務(wù)管理的常規(guī)工作，已經(jīng)納入規(guī)范的制度流程。

總之，“風(fēng)俗”這一中國古代概念從其時空、人、地物的整體性出發(fā)，理解特定環(huán)境內(nèi)群體的身體性、共享性與物質(zhì)性，它與實踐理論的取向相近似。但“風(fēng)俗”不是“慣習(xí)”，它既是正式制度與日常生活的結(jié)合，也強調(diào)主體反思、社會規(guī)則與情感欲望，可以有力地推動和挑戰(zhàn)實踐理論的現(xiàn)有框架，這正是本文在最后一部分提出從“民俗研究”轉(zhuǎn)入“風(fēng)俗研究”的根本原因。

圖12 “預(yù)算”“限額”分年度詞頻圖

地方債務(wù)管理工作的另外一個重要方面是信息公開，財政部在《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》中對地方債務(wù)信息公開都做了明確要求，地方各級政府也基本貫徹落實了相關(guān)要求。但是，地方政府對于債務(wù)信息公開工作的積極主動性和重視程度實際上仍不到位，從圖13中可以看出，“公開”的詞頻數(shù)值雖然有所波動，但是基本上很低。地方債務(wù)信息公開有利于公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，對于地方債務(wù)各個方面的工作都會有所推動和促進，因此地方政府對債務(wù)信息公開的重視程度還應(yīng)該有很大的提升空間。

圖13 “公開”分年度詞頻圖

(二)地方政府不同債務(wù)類型的詞頻分析

1.顯性債務(wù)。

新《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府舉債必須采取政府債券方式，在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過發(fā)行一般債券或?qū)ｍ梻瘉砘I措資金。但是地方政府在預(yù)算報告中往往不會提到顯性債務(wù)，而是主要以一般債務(wù)或?qū)ｍ梻鶆?wù)替代，本文因此選擇“一般債(務(wù)/券)”與“專項債(務(wù)/券)”來進行詞頻分析。一般債券主要投向沒有收益的項目，償還以一般公共預(yù)算收入為擔(dān)保；專項債券主要投向有一定收益的項目，以政府性基金收入償還。圖14展示了2015—2019年間省市兩級政府在預(yù)算報告中“一般債”和“專項債”的詞頻變化趨勢。可以看出，專項債詞頻總體上保持增長態(tài)勢，而相較于專項債，一般債的提及頻率在五年間一直保持在較低位水平，二者詞頻差距愈發(fā)擴大。

圖14 “一般債”“專項債”分年度詞頻圖

實際上，一般債和專項債在詞頻上的差異也反映出二者在地方債務(wù)實際發(fā)展中的差異。從圖15可以看出，雖然一般債的規(guī)模在2015—2019年都高于專項債，但是專項債的增速明顯更快。更為重要的是，從債務(wù)率指標(biāo)來看，專項債務(wù)的風(fēng)險要遠遠高于一般債務(wù)風(fēng)險。專項債務(wù)率基本維持在110%左右，遠遠高于60%的一般債務(wù)率，地方政府對專項債務(wù)的重視與其風(fēng)險有很大關(guān)系。

圖15 2015—2019年一般債務(wù)與專項債務(wù)余額及其增長率

另一方面，專項債也越來越成為穩(wěn)投資的重要抓手，從圖16可以看出，新增專項債券的發(fā)行規(guī)模是迅速增長的，在2015年為959億元，那時還遠遠低于一般債券的4 953億元，但是到了2019年，新增專項債券的發(fā)行規(guī)模已經(jīng)高達21 487億元，遠遠高于新增一般債券的9 073億元。實際上，財政部也多次發(fā)文強調(diào)地方專項債券發(fā)行和使用，推動其發(fā)揮強基建、促發(fā)展和補短板的作用，從穩(wěn)增長的角度而言，地方政府自然也會更為強調(diào)專項債。

圖16 2015—2019年新增一般債券與專項債券發(fā)行額

2.隱性債務(wù)。

雖然新《預(yù)算法》實施以后，包含一般債券和專項債券的顯性債務(wù)是地方政府唯一合法的舉債方式，但是由于各種錯綜復(fù)雜的原因，仍有部分地方政府在顯性債務(wù)之外舉債債務(wù)，因此產(chǎn)生隱性債務(wù)問題。2017年的中央政治局會議首次提出“地方政府隱性債務(wù)”的概念，并明確要求“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年全國“兩會”上，政府工作報告也特別強調(diào)了“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)禁各類違法違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制”，財政部和國家審計署等有關(guān)部委的地方隱性債務(wù)治理工作也陸續(xù)展開。

圖17 “隱性債”分年度詞頻圖

四、省市政府與中央政府地方債務(wù)文本詞云的對比分析

文本可視化是文本挖掘和詞頻分析中的一項重要方法，其通過視覺符號的形式表達文本難以傳遞的信息，使讀者快速獲取文本數(shù)據(jù)中蘊含的關(guān)鍵信息(唐家渝等，2013[21])。詞云是較為典型的可視化形式，它依托詞頻統(tǒng)計，以文字大小代表詞頻高低，生成圖片以直觀地展示不同詞語的重要程度。上文中已經(jīng)分析了省、市兩級政府地方債務(wù)治理工作中的重點內(nèi)容和目標(biāo)側(cè)重，本文希望繼續(xù)了解其是否與中央政府的安排部署相一致?；?015—2019年財政預(yù)算報告的總體詞頻結(jié)果，本文首先利用R軟件中的“Wordcloud2”組件制作了中央-省-市級層面五年間排名前100位的高頻詞云圖，如圖18所示。

圖18 中央省市(由上到下)層面?zhèn)鶆?wù)文本高頻詞云圖

可以看出，省、市級政府對債務(wù)治理工作各個方面的側(cè)重與中央政府的關(guān)注重點基本一致，本文延續(xù)上文的分析思路，從政府債務(wù)治理的側(cè)重目標(biāo)以及債務(wù)類型兩個維度，對三級政府的地方債務(wù)治理工作進行系統(tǒng)性的分析比較。

(一)不同側(cè)重目標(biāo)

就“防風(fēng)險”目標(biāo)來看，三級政府對這一目標(biāo)的強調(diào)基本一致，“風(fēng)險”一詞在三張詞云圖中均占據(jù)中心位置。值得注意的是，省、市級政府常同時提及的“防范”“化解”等詞在中央政府的高頻詞詞云圖中的重要性卻并不顯眼，反而“舉債”一詞常被中央政府提及。規(guī)范舉債問題是切斷債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險擴散的關(guān)鍵所在，一方面由違法違規(guī)舉債產(chǎn)生難以化解的隱性債務(wù)風(fēng)險，另一方面是無序舉債規(guī)模飆升所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險。中央政府嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，地方政府則在強調(diào)規(guī)范舉債的同時致力于防范化解債務(wù)風(fēng)險，更多地對如何解決債務(wù)風(fēng)險問題展開闡述。

就“穩(wěn)增長”目標(biāo)來看，三級政府同樣重視債券資金對促投資、穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用,“債券”“項目”等詞都位于詞云圖中的醒目位置。中央政府對此主要強調(diào)增加債務(wù)限額，以及加快落實債券的發(fā)行和資金使用等問題，省級政府作為地方債券發(fā)行主體也高度重視發(fā)行問題，地方政府尤其是市級政府則更為重視債券資金的爭取和債券項目的申報等。

地方債務(wù)治理相關(guān)的機制建設(shè)主要圍繞防風(fēng)險與穩(wěn)增長兩方面進行，且主要體現(xiàn)在具體工作上，因此詞云所展示的高頻詞主要以上述兩方面為主。中央政府在建機制方面主要起指導(dǎo)督促作用，提出機制建設(shè)的大方向，如“完善地方政府債務(wù)監(jiān)管和考核問責(zé)機制”，地方政府則遵循中央的思路和原則，并結(jié)合各地實際情況進行具體政策的制定及實施，如“健全政府債務(wù)監(jiān)督考核機制，對地縣申請的新增、置換項目逐一嚴(yán)格審核，精確轉(zhuǎn)貸資金，用于地委、行署確定的重點民生項目”等。

(二)不同債務(wù)類型

就顯性債務(wù)而言，三級政府對于專項債務(wù)的重視均高于一般債務(wù)，“專項債”詞頻在三張詞云圖中更為醒目。不同的是，在中央層面上，國務(wù)院對專項債務(wù)的強調(diào)尤為突出。中央一方面推動專項債務(wù)的規(guī)模擴張，同時也要對專項債務(wù)風(fēng)險的防范化解提出明確要求，因此“專項債”在其詞云圖中占據(jù)了相當(dāng)?shù)姆至?。對比看來，省級政府和市級政府仍需加強對于專項債工作的重視，既要落實好專項債促進投資的決策，又要高度重視專項債務(wù)風(fēng)險的防范化解工作。

就隱性債務(wù)而言，三級政府也都同樣重視，但觀察中央層面的詞云圖發(fā)現(xiàn)，“違法”“違規(guī)”的詞頻較高，側(cè)面說明中央政府更加強調(diào)對于地方債務(wù)的監(jiān)管，對于隱性債務(wù)的態(tài)度也更為堅決和直接；反觀省市兩級地方政府，相關(guān)詞語卻很難找到，尤其是市級政府，僅僅用相對客觀的“隱性債”來強調(diào)規(guī)范舉債行為、化解隱性債務(wù)存量等，盡量規(guī)避“違法”“違規(guī)”這類負(fù)面語氣鮮明的詞語。這種“層層遞減”一方面凸顯了中央政府應(yīng)有的、也必須的強硬態(tài)度，另一方面也反映出了地方政府對于違法違規(guī)舉債問題的刻意回避，更多地是用行動來低調(diào)處理違法違規(guī)的舉債融資問題。

五、主要結(jié)論與政策建議

預(yù)算報告涵蓋了政府財政治理工作的方方面面，地方債務(wù)納入預(yù)算管理之后，對相關(guān)工作的闡述說明也日益成為預(yù)算報告的重要組成部分。本文從文本分詞和詞頻分析的視角對地方債務(wù)治理問題進行了研究，并首次選擇2015—2019年中央、省、市三級政府的預(yù)算報告作為文本分析的基礎(chǔ)，將地方債務(wù)管理的眾多具體工作梳理提煉為防風(fēng)險、穩(wěn)增長與建機制的三大目標(biāo)，以及顯性債務(wù)(包括一般債務(wù)和專項債務(wù))和隱性債務(wù)的兩大對象，更為系統(tǒng)也更為辯證地把握了地方債務(wù)治理的全貌。同時，本文在分析地方債務(wù)相關(guān)文本發(fā)展演變的同時，與地方債務(wù)相關(guān)的實際狀況緊密結(jié)合起來，通過對比印證和縱向分析，全方位地總結(jié)我國地方債務(wù)治理工作的各個方面和規(guī)律特點，主要結(jié)論如下：

其一，地方債務(wù)風(fēng)險的防范化解在地方債務(wù)治理工作中具有突出的地位，無論是在中央層面，還是在省級政府和市級政府層面，都受到高度關(guān)注，并且其歷年變化與地方債務(wù)的實際風(fēng)險狀況變化也是基本一致的。但是具體的重視程度，至少從詞頻上反映出，可能存在從中央到地方的層層遞減現(xiàn)象。

其二，積極爭取債務(wù)限額和債券資金逐漸成為地方政府預(yù)算報告中的重點內(nèi)容，相關(guān)詞語的詞頻也基本呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，可以說，地方政府對債券資金尤其是專項債券資金及其項目高度關(guān)注的背后，是地方經(jīng)濟發(fā)展的強烈訴求。另一方面，相對于省級政府，市級政府的債券資金需求和經(jīng)濟發(fā)展訴求往往更為強烈。

其三，地方政府對于債務(wù)資金績效的重視程度和債務(wù)信息公開的積極主動性還有所不足，從“績效”和“公開”出現(xiàn)的頻率來看，在本文的考察期內(nèi)，一直處于較低水平。當(dāng)然，在預(yù)算報告中相對集中的地方債務(wù)文本以外也會涉及績效管理的內(nèi)容，但是相對于債券資金在財政資金的比重，地方政府對于債券資金績效管理工作的重視程度還遠未到位。

其四，地方政府對于地方債券的融資成本問題并不關(guān)注，雖然省級政府在預(yù)算報告中會經(jīng)常提到地方債券的發(fā)行問題，但是更多的只是對發(fā)行工作的安排說明，債券發(fā)行主體最為關(guān)注的融資成本問題在地方政府預(yù)算報告中基本得不到體現(xiàn)，考慮到債券資金轉(zhuǎn)貸，市級政府尤為如此。

其五，隱性債務(wù)問題日益受到地方政府的高度關(guān)注，“隱性債”一詞的出現(xiàn)和詞頻變化與黨中央、國務(wù)院對地方隱性債務(wù)治理工作的部署安排是一致的。但是，與中央政府更為強烈和直接的隱性債務(wù)治理態(tài)度相比，省級和市級政府對于隱性債務(wù)的行文表達會盡量規(guī)避“違法”“違規(guī)”這類負(fù)面詞語，可能更多的是用行動來低調(diào)處理隱性債務(wù)問題。

基于上述主要結(jié)論，本文相應(yīng)地提出如下的政策建議：

第一，把主動防范化解地方債務(wù)風(fēng)險放在更加重要的位置，尤其是要加強專項債務(wù)風(fēng)險的分析預(yù)判和防范化解工作。切實增強地方政府的責(zé)任感，充分認(rèn)識到防范化解地方債務(wù)風(fēng)險“灰犀牛”是確保中國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的重要工作，也是保持區(qū)域經(jīng)濟運行穩(wěn)定的重要前提，也只有這樣才能在更高水平上、更長期地實現(xiàn)地方債務(wù)治理中穩(wěn)增長與防風(fēng)險的平衡。

第二，要進一步強化地方債券，尤其是專項債券項目資金的績效管理，實現(xiàn)全生命周期的績效管理。促進專項債券資金使用效率的提高，地方政府應(yīng)將債務(wù)績效評價的相關(guān)內(nèi)容在預(yù)決算報告中進行更為詳實的說明，進一步披露專項債券資金的具體用途和預(yù)期收益等內(nèi)容，同時加強債務(wù)資金績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

第三，對于地方政府隱性債務(wù)的治理要進一步加強。目前，我國少數(shù)省市已經(jīng)開始推進“全域無隱性債務(wù)”試點工作，應(yīng)進一步硬化地方政府預(yù)算約束，嚴(yán)禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，并有效剝離地方融資平臺的政府融資職能，健全市場化、法治化債務(wù)違約處置機制，嚴(yán)格落實地方政府隱性債務(wù)問題的終身問責(zé)制。

第四，進一步提升地方政府債券發(fā)行定價的市場化水平。應(yīng)進一步嚴(yán)禁地方政府對地方債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，積極探索專項債券的信用屬性，逐步減少項目收益?zhèn)瘜φ曰痤A(yù)算的信用依賴，強化項目本身的收益對融資的平衡。另外，要積極引導(dǎo)信用評級機構(gòu)發(fā)揮信用評級的風(fēng)險揭示作用，促進債券利率的地區(qū)差異化和項目差異化。

第五，在預(yù)算報告中對于地方債務(wù)信息的披露應(yīng)當(dāng)更為充分和詳盡，不僅應(yīng)主動說明債務(wù)余額、債務(wù)限額等數(shù)據(jù)，還應(yīng)該說明相對于財力水平更能直接反映債務(wù)風(fēng)險的債務(wù)率(包括一般債務(wù)率和專項債務(wù)率)等指標(biāo)，對于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的規(guī)劃、思路和安排等也應(yīng)該有詳細(xì)的說明，同時也要密切配合本級人大的地方債務(wù)監(jiān)督審查工作。