“四個覆蓋”與村民自治

陳金玉

(河北省人大常委會，河北 石家莊050000)

黨的十八大報告提出了完善基層民主制度的重大任務?；鶎尤罕娮灾沃贫仁腔鶎用裰髦贫鹊闹匾獌?nèi)容，是我國的一項基本政治制度，完善基層民主制度是社會主義民主政治的基礎性工程。認真貫徹落實黨的十八大和省第八次黨代會、省委八屆三次全會精神，用法治思維探析正在全省農(nóng)村推廣的基層黨組織、群眾性自治組織、經(jīng)濟合作組織、綜治維穩(wěn)組織全覆蓋(簡稱“四個覆蓋”)，對于健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有著十分重要的意義。

一、充分認識村民自治的憲法定位，增強大力推廣“四個覆蓋”的堅定性

基層民主制度主要是指基層群眾自治組織形式及其運作方式，是人民行使民主權(quán)利、參與管理國家事務和社會事務的一種形式，是社會主義民主制度的重要組成部分。實行村民自治，尊重村民的主體地位，維護農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，按照村民的集體意志實現(xiàn)自我治理，是繼農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制度后，黨領導億萬農(nóng)民找到的一條適合我國國情的推進農(nóng)村基層民主政治建設的重要途徑。1982年12月4日頒布的新憲法基本精神是保障人民當家做主，首次規(guī)定了村委會的任務及法律地位，明確村委會是自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，為堅持和完善我國的基本政治制度奠定了根本大法依據(jù)。村民自治的基本途徑是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，其目的任務是把農(nóng)村社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。從1987年11月24日全國人大常委會通過《村委會組織法(試行)》到1998年11月4日、2010年10月28日先后正式制定及修訂，我省也相繼制定并修訂了與之相配套的實施辦法、村委會選舉辦法、村務公開條例等地方性法規(guī)和相關政策?？梢哉f，隨著社會主義法律體系的建立和配套政策措施的完善，村民自治基本做到了有法可依，有章可循，對促進農(nóng)村基層民主政治建設發(fā)揮了重要作用。

但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，在一些地方出現(xiàn)的村黨組織作用弱化、村民自治虛化、農(nóng)民致富無路、農(nóng)村維穩(wěn)乏力問題突出，不容忽視。一些地方村民自治只是停留在三年為一屆的村委會選舉中，農(nóng)民群眾的民主權(quán)利得不到有效保障，出現(xiàn)了群眾想?yún)⑴c沒機會、想決策沒權(quán)利、想表達沒渠道、想監(jiān)督?jīng)]辦法等現(xiàn)象。甚至在一些地方將村民自治異化為“村官自治”，少數(shù)村干部搞“家長制”、“一言堂”，引發(fā)矛盾糾紛，導致干群關系緊張。2010年5月，我省肅寧縣開始全面推行“四個覆蓋”，并在實踐中不斷鞏固、完善、拓展和提升，成為提高農(nóng)村組織化程度、加強農(nóng)村社會管理的典型模式，得到中央和省委領導的充分肯定。按照省委、省政府統(tǒng)一部署，自2012年8月開始，在各市擴大試點基礎上，到當年底全省三分之一的行政村實行了“四個覆蓋”，今年底將在所有行政村全面推開。

把分散農(nóng)民重新組織起來，是加強農(nóng)村社會管理、推進農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要。探索推行“四個覆蓋”，是把中央和省委要求與農(nóng)村實際有機結(jié)合的創(chuàng)新之舉，是把依法治國基本方略落實到基層的有益探索，是創(chuàng)新農(nóng)村組織體制機制及工作方法的大膽嘗試。這一做法，對于解決目前農(nóng)村普遍存在的黨組織作用得不到充分發(fā)揮、農(nóng)民權(quán)利得不到切實保障、群眾致富找不到橋梁、農(nóng)村治安得不到有效管理等問題，有著十分重要的示范作用和借鑒意義。農(nóng)村穩(wěn)，大局安。只有廣大農(nóng)村健康發(fā)展，才能確保建成小康社會目標的如期實現(xiàn)。因此，我們要牢固樹立依法治國的核心理念，從執(zhí)政為民、鞏固黨的執(zhí)政根基的高度，以著力提高農(nóng)村社會組織化程度為目標，以推廣“四個覆蓋”為抓手，攻難克堅，強力推進，切實把村黨組織領導的村民自治制度全面建立健全起來，保障村民自治機制正常運行起來，支持其各方面應有作用真正發(fā)揮出來。這既是各級尤其是縣、鄉(xiāng)級黨委、人大、政府的一項重要職責任務，也是廣大農(nóng)民群眾的熱切期盼。

二、深入探析“四個覆蓋”的法治內(nèi)涵，增強大力推廣的自覺性

“四個覆蓋”的主要內(nèi)容，是以基層黨組織為核心，以村民代表會議為平臺，以農(nóng)村經(jīng)合組織和綜治維穩(wěn)組織為骨架，以服務群眾和協(xié)調(diào)整合各方利益為職能，打造覆蓋整個農(nóng)村和廣大農(nóng)民的管理服務網(wǎng)絡，切實把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民當家做主，讓農(nóng)民成為農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的主體力量。實踐證明，“四個覆蓋”是新形勢下實現(xiàn)村民自治法治化、整體化、規(guī)范化的有效載體，是建設社會主義新農(nóng)村、全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的迫切需要。

1.農(nóng)村基層黨組織全覆蓋。堅持黨的領導，是我們做好一切工作的基本要求。遵守黨規(guī)國法，是推進基層民主健康有序發(fā)展的根本保證。值得注意的是，《村委會組織法》第一章第四條突破現(xiàn)行法律鮮有規(guī)定黨組織行為條款的慣例，明確規(guī)定了黨的農(nóng)村基層組織與村委會的關系，這既是黨的主張和人民利益轉(zhuǎn)化為國家意志的一個亮點，也是體現(xiàn)我國國情的一大特點。這項規(guī)定，一方面從法律上確立了黨在農(nóng)村的基層組織按照黨章進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村委會行使職權(quán);另一方面又明確規(guī)定基層黨組織要依法支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。發(fā)揮黨的領導作用，就必須加強黨組織建設。按照“哪里有黨員哪里就有黨的組織，哪里有黨的組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮”的要求，把黨的組織機構(gòu)拓展到各類經(jīng)合組織、社會組織、維穩(wěn)組織中，把分散在各個地方、各個行業(yè)的農(nóng)村黨員納入組織體系，激發(fā)黨員特別是“黨小組長”和“無職黨員”的黨員意識，使之成為黨組織在農(nóng)村的有力觸角和助手，發(fā)揮示范和引領作用，有效保證各個組織的正確發(fā)展。農(nóng)村基層黨組織全覆蓋，提高了黨組織的凝聚力、影響力、滲透力，把堅持黨的建設與基層民主組織、社會組織建設有機結(jié)合起來，既強化了基層黨組織的領導核心地位，又保證了村民自治健康有序進行，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

2.群眾性自治組織全覆蓋。按照法律規(guī)定，村民自治的主體是村民群眾，村民會議是村民實行自治的權(quán)力機構(gòu)。村委會由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民實行自治的執(zhí)行機構(gòu)和工作機構(gòu)。民主選舉奠定了村民自治的基礎，但全面實現(xiàn)村民自治，民主決策是關鍵，民主管理是根本，民主監(jiān)督是保證。因此，按照全省統(tǒng)一部署，按時完成村“兩委”換屆選舉是“硬任務”，依法建立健全村民代表會議、村民監(jiān)督委員會是“硬內(nèi)容”。村民代表會議的建立，契合農(nóng)村實際情況，是村民參政議政的常設平臺，有效解決了召開村民會議“難”的問題。凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關的事項，都要通過村民代表會議來決定，由“村干部說了算”變成“大伙說了算”，實現(xiàn)從“為民做主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變，這既是農(nóng)村組織體制的完善，也是鄉(xiāng)村治理機制的改變。建立村民監(jiān)督委員會，是新修訂的《村委會組織法》第三十二條增加的規(guī)定。村民監(jiān)督委員會作為村級民主監(jiān)督的重要組織形式，主要負責民主理財、監(jiān)督村務公開的落實。其經(jīng)村民會議或村民代表會議推選產(chǎn)生，享有知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)管權(quán)、審核權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和組織評議權(quán)等權(quán)力。通過村監(jiān)會的有效工作，以“程序”的規(guī)范制約，實現(xiàn)“實體”的合法合情，讓權(quán)力在陽光下運行，使村務公開由“結(jié)果”變成“過程”，便于還群眾一個明白、還干部一個清白。在依法建立健全上述組織機構(gòu)基礎上，構(gòu)建“黨組織領導、村民代表會決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)會監(jiān)督”的村級治理新架構(gòu)。由此，形成村黨支部提議、村“兩委”商議、村民代表會決議、村委會執(zhí)行、村監(jiān)會監(jiān)督的“三議一行一監(jiān)督”運行機制，將村民自治的“四個民主”真正成為一個完整鏈條，既保證基層黨組織的領導核心，又保證群眾民主參與的常態(tài)化和規(guī)范化，實現(xiàn)領導權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

3.經(jīng)濟合作組織全覆蓋。經(jīng)濟合作組織，即以家庭承包經(jīng)營為基礎，以農(nóng)民自愿為原則，以某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品為紐帶，以增加組織成員收入為目的，在資金、技術(shù)、生產(chǎn)、購銷、加工等環(huán)節(jié)，按照一定的章程進行生產(chǎn)、經(jīng)營和服務的互助性合作形式。經(jīng)濟合作組織全覆蓋，就是根據(jù)本地生產(chǎn)經(jīng)營實際，把廣大農(nóng)民吸納到各類專業(yè)組織中來，幫助農(nóng)民解決產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)遇到的困難和問題，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，更好地應對市場變化、抵御市場風險，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。實踐證明，經(jīng)濟合作組織全覆蓋，是《村委會組織法》第八條關于村委會經(jīng)濟職能在新形勢下的有效落實和深化拓展;是尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制，引導農(nóng)戶按照規(guī)范化、專業(yè)化、標準化發(fā)展要求，以新型合作經(jīng)濟為主要標志，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度，不斷壯大帶動農(nóng)戶進入市場的基本保障;是富裕農(nóng)民、惠及農(nóng)村、強化農(nóng)業(yè)的重要舉措。

4.綜治維穩(wěn)組織全覆蓋。面對農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行。肅寧縣創(chuàng)建的“3 +1”綜治維穩(wěn)模式，所謂“3”，即把農(nóng)村劃分為三級管理層次，在村建立綜治工作站、以村民居住片區(qū)建綜治小區(qū)、每10 戶設一綜治小組;所謂“1”，即在各村建立若干人的巡防隊，使全縣農(nóng)村形成“有困難大家?guī)汀⒂忻艽蠹医狻钡木S穩(wěn)格局。綜治維穩(wěn)組織全覆蓋，實質(zhì)是適應農(nóng)村新情況，創(chuàng)造性落實《村委會組織法》第七條規(guī)定，劃小農(nóng)村社會管理的層次和幅度，以最小的單元、最簡單的方法，把分散的農(nóng)民最大限度的組織起來，將“幾個人管”變成“大家管”，構(gòu)建起群防群治、聯(lián)防互保的農(nóng)村綜治維穩(wěn)新格局，把矛盾糾紛和治安隱患化解在萌芽狀態(tài)。同時，也有利于克服“政府干，群眾看”現(xiàn)象，從根本上解決維穩(wěn)力量不足、辦法不多、措施不力、工作滯后等問題，實現(xiàn)農(nóng)村長治久安、農(nóng)民安居樂業(yè)。

綜上所述，“四個覆蓋”的核心內(nèi)涵是黨在廣大農(nóng)村的領導更鮮活、更堅強，基本要求是村民自治、民主管理更貼近、更具體，關鍵所在是廣大農(nóng)民的積極性更高漲、生活更富裕，綜合效應是廣大農(nóng)村更穩(wěn)定、更和諧，生命力是統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定更系統(tǒng)、更有力。通過“四個覆蓋”，彌補制度缺陷，提升管理水平，把分散農(nóng)民重新組織起來，形成比較完整的農(nóng)村社會管理服務體系，凝聚起了推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的合力，是依法合情村民自治的實在體現(xiàn)。因此，我們要積極順應農(nóng)村新形勢、新要求、新期待，以大力推廣“四個覆蓋”為契機，善于運用法治思維法治方式，提高農(nóng)村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力提供支撐和保障。

三、探索推行“四個覆蓋”的啟示與思考

面對農(nóng)村錯綜復雜的矛盾和深層次問題，如何把握改革的方向，以怎樣的思維和方式去推進和深化改革，被法學界稱為“創(chuàng)新農(nóng)村治理的肅寧模式”，為我們展示了一個現(xiàn)實方向，提供了一個極好的范例。

1.“四個覆蓋”的創(chuàng)建，為全面落實村民自治，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理提供了有力抓手。由于農(nóng)村問題的復雜性、長期性、多變性和反復性等特點，加之工作擺布上的各自為政，一些地方出現(xiàn)重“兩委”換屆選舉、輕村民自治全面落實現(xiàn)象，甚至很多的精力用于被動應付疏導信訪問題，導致農(nóng)村工作難以有效開展。如有的基層干部嘆息“過去是無‘法’有辦法，現(xiàn)在是有‘法’無辦法”，認為“硬的”不敢用，“軟的”不管用，對農(nóng)村、農(nóng)民工作“怎么抓?抓什么?”存在茫然和畏難情緒。法治是規(guī)則之治。法治與人治的根本區(qū)別，在于“法”是否真正在“人”與“治”中間起到了穩(wěn)定與權(quán)威的規(guī)則作用。通過推廣“四個覆蓋”，充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織組織群眾的核心職能和黨員服務群眾的先鋒作用，領著農(nóng)民搞自治，推著農(nóng)民唱主角，讓農(nóng)民在當家作主中學會民主，在經(jīng)濟合作中實現(xiàn)共富，在社會參與中共享和諧。這一做法，為農(nóng)村依法治理尋求了有效載體，為轉(zhuǎn)變政府職能、建設法治政府、服務政府提供了良好契機，也為基層干部運用法治方式開展經(jīng)常性工作提供了有力抓手。

2.推廣“四個覆蓋”，促進村民自治依法有序有效進行，必須整合力量，齊抓共管。法治是治國理政的基本方式，是全面建成小康社會的根本保障。法律的規(guī)范、引導和保障作用，決定了其必然明確實施主管機關。但農(nóng)村工作是一個系統(tǒng)工程，面對錯綜復雜和不斷變化的情況，僅靠一部法律或一個執(zhí)法主體，顯然是難以奏效的?！八膫€覆蓋”是相輔相成的有機整體，涵蓋了農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會和黨的建設諸多領域，既有效解決了“由誰領導，由誰組織”的重大問題，也使黨的領導更加有力、更加堅強;“四個覆蓋”用群眾的辦法、民主的機制，吸引農(nóng)村方方面面的力量參與其中，把農(nóng)民發(fā)展自身利益的愿望變成自覺行動，實現(xiàn)了真正意義上的群眾自治，為農(nóng)村發(fā)展提供了持久的動力;“四個覆蓋”用合作的理念統(tǒng)一思想，用共同的追求凝聚民心，用服務的方式聯(lián)系群眾，最大限度地把分散農(nóng)民重新組織起來，形成覆蓋面廣、互通共融的農(nóng)村社會管理新體系。法治思維是一種觀念，觀念的改變必然是一場思想的革命。因此，推進村民自治依法、全面、有序、有效進行，必須列入各級尤其是縣、鄉(xiāng)級黨委、人大、政府重要議事日程，打破機械、單一執(zhí)法的觀念束縛，打破各自為政的體制障礙，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管、整體推進、互促共贏的工作方式，才能達到預期效果。

3.探索推行“四個覆蓋”，必須堅持因地制宜、深化拓展，促進法治完善和制度健全。法律的生命和權(quán)威在于實施。倡導“齊抓共管”并不意味減輕了法律法規(guī)實施主管機關的責任，而是提出了更高的要求。職責和任務，促使執(zhí)法主體必須強化勇于擔當和協(xié)同合力意識，善于站在全局的角度，創(chuàng)造性地開展指導、服務、檢查和監(jiān)督工作，實現(xiàn)加強管理和基層民主的有機結(jié)合。從推廣“四個覆蓋”的實踐看，各地堅持學習借鑒不照搬，勇于開拓續(xù)新篇，取得了實在效果。如有的地方拓展延伸工作領域，努力實現(xiàn)農(nóng)村文化組織和社會保障組織全覆蓋，用健康向上的文娛活動占領農(nóng)村文化陣地，著力提升農(nóng)村民生保障的能力等。推廣“四個覆蓋”的過程，實際也是檢驗法律法規(guī)缺陷和制度不足的有利時機。因此，要善于總結(jié)反思，為開展相關立法后評估工作奠定基礎，提出有分量的建議，促進法律法規(guī)的修改完善，強化法治的剛性，保持規(guī)則之治的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，確保法律確立的制度立得住、行得通。從實行“四個覆蓋”顯見成效中，我們欣喜地看到“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”的堅實步伐，對中國特色社會主義民主制度的形成與完善，已經(jīng)或?qū)l(fā)生不可低估的影響。實踐證明，基層民主越發(fā)展，較高層次的民主政治就越有強大的物質(zhì)力量和深厚的群眾基礎。正如有關專家所言，把分散農(nóng)民重新組織起來，是一場發(fā)自農(nóng)村靈魂深處的變革，不僅對農(nóng)村治理具有普遍意義，而且事關廣大農(nóng)村命運前途，代表著中國農(nóng)村改革未來的方向。