河北省出租汽車行業(yè)政府規(guī)制改革和發(fā)展研究

王彩華

(河北體育學(xué)院社科部，河北石家莊050041)

河北省出租汽車行業(yè)歷來是河北省的文明行業(yè)，其服務(wù)質(zhì)量在全國(guó)也處于上游地位。但伴隨著道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)體制市場(chǎng)化的深入以及外部環(huán)境和業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)變化的影響，服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)了滑坡，行業(yè)中的“熱點(diǎn)”問題逐漸顯現(xiàn)，這實(shí)際上是乘客、司機(jī)、出租汽車公司以及政府之間博弈的結(jié)果。人們都希望具有主導(dǎo)力量的政府能夠通過一定的規(guī)制策略使得出租汽車行業(yè)能夠健康穩(wěn)定的發(fā)展。

一、出租汽車行業(yè)“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的屬性

目前在考慮經(jīng)濟(jì)中的各種物品時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性將物品分為公共物品和私人物品。公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它的分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增加(它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的)，而排除任何人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本(它們是非排他的)?，F(xiàn)實(shí)中只有極少數(shù)物品具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和完全的排他性，如國(guó)防、外交、法律等，這類物品被稱之為純公共物品。而只符合公共物品兩個(gè)特征中某一個(gè)特征的公共物品常被稱為準(zhǔn)公共物品。從出租汽車行業(yè)的服務(wù)屬性來看，出租汽車的消費(fèi)是不具有競(jìng)爭(zhēng)性的(非競(jìng)爭(zhēng)性)，通常指在巡游類出租汽車市場(chǎng)，其邊際成本的增加并不受消費(fèi)者數(shù)量增加的影響。同時(shí)，出租汽車每一次的服務(wù)都具有收益的排他性，故本文將出租汽車行業(yè)的服務(wù)定義為“準(zhǔn)公共物品”。

二、河北省出租汽車行業(yè)政府規(guī)制的內(nèi)容

《河北省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》是出租汽車行業(yè)規(guī)制的基本依據(jù)，全省先后有9個(gè)區(qū)市出臺(tái)了《出租汽車管理辦法》，2010年9月29日河北省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議審議批準(zhǔn)了《石家莊市出租汽車管理?xiàng)l例》，條例自2011年1月1日起施行。這些法律法規(guī)明確了出租車行業(yè)政府規(guī)制的基本內(nèi)容和措施，主要有三個(gè)方面:

1．進(jìn)入規(guī)制。進(jìn)入規(guī)制主要包括對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的限制和數(shù)量規(guī)制。政府有關(guān)法律法規(guī)明確提出經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)的要求，只有具備這些條件，才能取得經(jīng)營(yíng)出租汽車的資格。出租汽車經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該具有符合規(guī)定要求的客運(yùn)車輛、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、駕駛員、相應(yīng)資金以及與經(jīng)營(yíng)方式相配套的經(jīng)營(yíng)方案、可行性報(bào)告及經(jīng)營(yíng)管理制度，還要符合其他有關(guān)規(guī)定的條件;出租汽車個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)有符合規(guī)定要求的客運(yùn)車輛、停車場(chǎng)地、相應(yīng)的資金以及符合其他有關(guān)規(guī)定。對(duì)駕駛員的限制，主要設(shè)置包括駕駛資質(zhì)、年齡、健康狀況、文化程度、歷史記錄、對(duì)城市地理以及人文的了解程度等準(zhǔn)入門檻。也有涉及身份歧視的，主要體現(xiàn)在出租汽車駕駛員必須擁有當(dāng)?shù)貞艨?，?duì)營(yíng)運(yùn)車輛限制，主要體現(xiàn)在車型、排量等技術(shù)性歧視上。

數(shù)量規(guī)制是指政府采取直接或間接的手段，對(duì)投放到市場(chǎng)的出租汽車營(yíng)運(yùn)牌照的規(guī)模控制，剛性或彈性的限制出租汽車的總量，是潛在企業(yè)和司機(jī)進(jìn)入市場(chǎng)的最直接的壁壘。規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)設(shè)定的出租汽車總量與本地人口的比例，按照人口變化定期或不定期的調(diào)整牌照數(shù)量。數(shù)量規(guī)制的主要理由有三:第一控制出租汽車的兩種負(fù)外部效應(yīng)，即交通擁擠和環(huán)境污染;第二減少費(fèi)率上漲的壓力;第三防止過度競(jìng)爭(zhēng)損害安全和服務(wù)水平。

2．價(jià)格規(guī)制。出租汽車服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，由城市的物價(jià)部門會(huì)同行政主管部門依據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、交通狀況以及居民出行方式或者習(xí)慣等共同制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，稅務(wù)部門印制車費(fèi)發(fā)票。價(jià)格規(guī)制的主要理由有三條:一是避免信息不對(duì)稱，二是降低交易成本，三是避免無序競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)制的方法有兩個(gè):一是安裝合格的計(jì)價(jià)器，二是單價(jià)規(guī)定起步價(jià)、公里價(jià)、候時(shí)費(fèi)、返空費(fèi)等。

3．服務(wù)質(zhì)量規(guī)制。安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制是建立和制定出租汽車安全和服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保合格、安全和可靠的車輛和司機(jī)進(jìn)入市場(chǎng)，以保證出租汽車服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)的安全，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的對(duì)象主要包括營(yíng)運(yùn)車輛、出租汽車經(jīng)營(yíng)者和司機(jī)。車輛應(yīng)當(dāng)“基本性能、設(shè)施完好、車容整潔”，安裝“由客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、經(jīng)技術(shù)監(jiān)督部門鑒定合格的計(jì)價(jià)器”，許多城市還要求安裝監(jiān)控系統(tǒng)和出租汽車服務(wù)評(píng)價(jià)器;對(duì)經(jīng)營(yíng)者及從業(yè)人員的要求相對(duì)比較寬松，“為乘客提供方便、及時(shí)、安全、文明的規(guī)范化服務(wù)”，出租汽車司機(jī)必須“按照合理路線和乘客要求的路線行駛，不得繞道和拒載”，并且要求“客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)和出租汽車經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立投訴受理制度”，接受社會(huì)監(jiān)督。

三、河北省出租汽車行業(yè)政府規(guī)制的主要問題

1．政府規(guī)制沒有增加社會(huì)福利。政府規(guī)制的結(jié)果應(yīng)該符合帕累托最優(yōu)原則，即在不損害任何社會(huì)群體的合法權(quán)益的同時(shí)，又能夠提高社會(huì)的總福利。從目前出租汽車行業(yè)政府規(guī)制政策的效果來看，規(guī)制沒有實(shí)現(xiàn)增加社會(huì)總福利的目標(biāo)。

現(xiàn)行的準(zhǔn)入規(guī)制政策，斷絕了個(gè)體經(jīng)營(yíng)出租汽車的意愿和可能，司機(jī)無法直接獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能尋找出租汽車公司承包或掛靠經(jīng)營(yíng)。司機(jī)每天需要向企業(yè)上繳數(shù)量不少的“份錢兒”。燃油價(jià)格上漲，出租汽車價(jià)格在通貨膨脹下相對(duì)降低背景下，駕駛員的風(fēng)險(xiǎn)和壓力越來越大。大部分駕駛員每天工作十幾個(gè)小時(shí)，先將份錢和油錢掙出來，余下的才是自己的收益。在出租汽車市場(chǎng)有這樣一種說法，“沒有一家出租汽車企業(yè)不賺錢”。如果一個(gè)行業(yè)的每家企業(yè)都賺錢，必然導(dǎo)致投資者的主要著力點(diǎn)在于進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，而不是如何經(jīng)營(yíng)企業(yè)。此時(shí)，政府成了最吃香的的單位，企業(yè)成了最念舊的單位，駕駛員、百姓則成了“消費(fèi)者剩余”內(nèi)部化的犧牲品。這是出租汽車行業(yè)社會(huì)福利損失的形象說明。

在實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)的價(jià)格規(guī)制措施下，無論出租汽車司機(jī)服務(wù)好壞，都實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)，不存在動(dòng)力來提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。特別是在高額風(fēng)險(xiǎn)抵押金和份錢的壓力下，加上經(jīng)常的交通堵塞，司機(jī)開車車速快，脾氣壞，服務(wù)質(zhì)量自然不好。另外出租汽車拒載、繞道、不按計(jì)價(jià)器規(guī)定收費(fèi)、中途甩客等違規(guī)違法情況時(shí)有發(fā)生，而乘客面對(duì)這樣的行業(yè)常態(tài)，無論是從價(jià)格上還是服務(wù)上都無力改變，自身利益受損。于是，只能選擇其他的交通方式，如開私家車或乘坐非法營(yíng)運(yùn)車輛，這必然會(huì)增加道路交通壓力和造成更嚴(yán)重的大氣污染;要么選擇公共交通，導(dǎo)致公共交通工具超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)，不利于保障乘客的人身安全，這也是社會(huì)福利的極大損失。

2．非法營(yíng)運(yùn)。由于缺乏科學(xué)評(píng)估出租汽車數(shù)量控制系統(tǒng)、相對(duì)滯后的規(guī)制體制沒有及時(shí)投放出租汽車數(shù)量、對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的限制等市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過高，部分想變非法為合法的非法營(yíng)運(yùn)者被拒之門外，這些因素共同作用，刺激了非法營(yíng)運(yùn)即“黑車”市場(chǎng)的發(fā)展?！昂谲嚒钡膬r(jià)格優(yōu)勢(shì)，也為其創(chuàng)造了生存空間。作者搜集的一組數(shù)據(jù)顯示:僅以石家莊為例，2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)，石家莊市主城區(qū)的常住人口為208萬，2010年第六次全國(guó)人口普查時(shí)，這一數(shù)字已增加為276．7萬。10年間，人口增加了近70萬。1998年石家莊市的建成區(qū)面積為104．5平方公里，2012年，石家莊市建成區(qū)面積已達(dá)200多平方公里。14年間，城市建成區(qū)面積翻番，而同期的出租汽車數(shù)量沒有明顯變化，出租汽車客運(yùn)量增長(zhǎng)并不明顯，沒有起到客運(yùn)壓力的分流作用。探究原因，并不是消費(fèi)者沒有增加對(duì)出租汽車的需求，而是因?yàn)槌鲎馄嚳偭靠刂普?，使得出租汽車?shù)量長(zhǎng)期以來相對(duì)固定，人為地造成了出租汽車供給嚴(yán)重不足。在“有效供給短缺、合法渠道被堵、利益誘使”等因素綜合作用下，黑車成為消費(fèi)者沒有選擇的選擇，客觀上也造就黑車的“繁榮”，造成非法營(yíng)運(yùn)偷稅漏稅、損害城市形象、影響正規(guī)出租汽車的利益、危害乘客人身安全等嚴(yán)重問題。

四、出租汽車行業(yè)政府規(guī)制改革

1．放松規(guī)制，引入適度競(jìng)爭(zhēng)。政府以“解決市場(chǎng)失靈，促進(jìn)社會(huì)公平”為理由，對(duì)其實(shí)施著嚴(yán)格的政府規(guī)制。出租汽車行業(yè)的某些企業(yè)借助政府力量鞏固自己的位置，限制和打擊了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，實(shí)現(xiàn)了實(shí)際意義上壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)。最終使得政府規(guī)制背離了當(dāng)初的目的，導(dǎo)致出租汽車行業(yè)一系列問題的出現(xiàn)。所以，出租汽車行業(yè)政府規(guī)制改革應(yīng)該是破除壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)的過程。一方面要界定政府權(quán)力的合理范圍，還權(quán)于市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來配置資源，充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性配置資源的作用;另一方面政府還應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，防止新壟斷出現(xiàn)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，建立有限、高效、服務(wù)型政府。

2．建立公平合理的價(jià)格規(guī)制。由于出租汽車“準(zhǔn)公共物品”的屬性。所以要在價(jià)格規(guī)制的前提下尋找適合出租汽車行業(yè)的定價(jià)方式。出租汽車價(jià)格水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，定價(jià)時(shí)既要考慮成本因素，也要充分考慮消費(fèi)者承受能力，科學(xué)合理地定價(jià)。目前可以先實(shí)行最高價(jià)格規(guī)制，政府可以區(qū)分不同時(shí)段和區(qū)域規(guī)定不同的最高價(jià)格。價(jià)格類別、結(jié)構(gòu)及其與服務(wù)的組合應(yīng)該盡量多樣化，還應(yīng)該具有可比性即與其他交通工具比價(jià)合理，方便消費(fèi)者比較選擇，達(dá)到引導(dǎo)人們合理選擇出行方式，提高出租汽車使用率的目的。

及時(shí)穩(wěn)妥的調(diào)價(jià)是指政府部門要根據(jù)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、出租汽車運(yùn)營(yíng)成本、物價(jià)水平、消費(fèi)者的消費(fèi)能力以及當(dāng)?shù)乜瓦\(yùn)交通結(jié)構(gòu)等綜合因素，制定并實(shí)施出租汽車運(yùn)價(jià)與油價(jià)的聯(lián)動(dòng)方案，建立起一套長(zhǎng)效機(jī)制來靈活的應(yīng)對(duì)油價(jià)的變動(dòng)。方案在制定過程中要充分考慮到司機(jī)、消費(fèi)者、出租汽車公司的利益協(xié)調(diào)關(guān)系，爭(zhēng)取創(chuàng)造“三贏”局面，努力為出租汽車行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境。

按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽證辦法》等相關(guān)辦法的規(guī)定，“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益服務(wù)價(jià)格和自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行定價(jià)聽證”，出租汽車運(yùn)價(jià)屬于聽證范疇。此外，還應(yīng)當(dāng)“由獨(dú)立的注冊(cè)會(huì)計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)事務(wù)所介入審核聽證會(huì)的相關(guān)資料，確保聽證會(huì)內(nèi)容和程序的公開、透明、民主和公正”。

3．強(qiáng)化安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。給消費(fèi)者提供舒適而安全的服務(wù)是出租汽車行業(yè)最基本的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，政府必須強(qiáng)化出租汽車安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，加強(qiáng)對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)者、出租汽車司機(jī)的執(zhí)業(yè)資格審查和日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的目標(biāo)是確保合格、適當(dāng)、安全的車輛和營(yíng)業(yè)人員進(jìn)入出租汽車行業(yè)，并保持日常營(yíng)運(yùn)的服務(wù)質(zhì)量和安全。從規(guī)制的對(duì)象來說，主要從兩方面著手，第一，營(yíng)運(yùn)車輛的標(biāo)準(zhǔn)。政府對(duì)出租汽車的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有相應(yīng)的要求，在車型和車種的選擇、營(yíng)運(yùn)車輛的外觀、車輛使用年限和定期檢查期限、安全防護(hù)設(shè)施、計(jì)價(jià)器的采用與安裝、發(fā)動(dòng)機(jī)規(guī)格等方面做出相應(yīng)的規(guī)定。第二，加強(qiáng)對(duì)出租汽車司機(jī)的執(zhí)業(yè)資格審查。從規(guī)制內(nèi)容來看分為入行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制和日常營(yíng)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。涉及安全和服務(wù)水平的入行標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)入市場(chǎng)必須堅(jiān)持的法律壁壘，當(dāng)然嚴(yán)格的入行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制只能保證新入行者在申請(qǐng)入行階段符合標(biāo)準(zhǔn)，并不能保證日后的安全和服務(wù)水平?jīng)]有瑕疵，所以在日常運(yùn)營(yíng)過程中仍需要包括出租汽車規(guī)制當(dāng)局、交通管理部門、警察部門、環(huán)保部門持續(xù)監(jiān)督檢查和投訴處理，保證標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的細(xì)化是出租汽車服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)安全的必要保證。

4．發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門職能。政府公共服務(wù)的職能是有限的，它可以將一部分操作性強(qiáng)的具體服務(wù)職能轉(zhuǎn)移出去，由社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會(huì)是由相同或相似的企業(yè)依法自愿成立的，為維護(hù)本行業(yè)的利益在自愿基礎(chǔ)上建立起來的進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的社會(huì)組織，具有非政府性、非營(yíng)利性、自治性、互益性的特征，是當(dāng)今公共管理中的一支重要力量。出租汽車行業(yè)政府規(guī)制改革也有必要打破政府獨(dú)家規(guī)制的局面，加強(qiáng)社會(huì)組織的建設(shè)，充分發(fā)揮出租汽車行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)制主體社會(huì)化，提高政府規(guī)制效果和效率。出租汽車司機(jī)本身就有共同利益的訴求以及良好的合作基礎(chǔ)，加上聯(lián)絡(luò)方便，具備先天的組成行業(yè)協(xié)會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)和條件。出租汽車行業(yè)協(xié)會(huì)可以在司機(jī)、政府、公司的利益表達(dá)上面提供更順暢有效的渠道，以其獨(dú)特的性質(zhì)和作用彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)“雙重失靈”，降低行業(yè)管理費(fèi)用，提高行業(yè)管理水平，促進(jìn)出租汽車業(yè)健康發(fā)展。