政府網(wǎng)站運(yùn)營的PPP模式探析

劉建軍 周美娟 謝有光

(1．河北建筑工程學(xué)院，河北 張家口075024;2．石家莊市委黨校，河北 石家莊050051;3．張家口職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北張家口075000)

PPP模式已經(jīng)成為一股不可阻擋的潮流，在國外得到廣泛應(yīng)用。我們應(yīng)當(dāng)銳意改革，建構(gòu)完善的政策法律體系，大膽嘗試政府網(wǎng)站運(yùn)營的PPP模式，以實(shí)現(xiàn)興利除弊、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益、政府部門和私營部門的共贏。

一、PPP 模式的涵義及其發(fā)展

PPP(Public－Private Partnership，即公私合作伙伴)模式是20世紀(jì)90年代在英國興起的一種公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式，主要應(yīng)用于投資大、建設(shè)周期長、收益率相對(duì)低的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP模式通常是公共(政府)部門根據(jù)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，確立建設(shè)項(xiàng)目，采用招投標(biāo)方式與私營部門通過協(xié)議建立起來的一種長期合作關(guān)系，公共部門以“契約約束機(jī)制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公共部門向私營部門付費(fèi)或政府特許其向公眾收費(fèi)方式作為對(duì)其生產(chǎn)成本的補(bǔ)償或收益。公共部門與私營部門互相取長補(bǔ)短，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

美國民營化大師薩瓦斯在其論著《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》論述了公私伙伴關(guān)系這一概念，即“公共和私營部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排，如合同承包、特許經(jīng)營等……從而達(dá)到比任何一方單獨(dú)行動(dòng)都更為有利的結(jié)果”。［1］PPP模式的出現(xiàn)和盛行，體現(xiàn)了公共設(shè)施和服務(wù)生產(chǎn)方式上的一種新的理念。首先極大地減輕了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān);其次，由私營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資運(yùn)營，私營部門的追求目標(biāo)決定了以這種方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量會(huì)大大高于單獨(dú)由政府投資的效率。

正是由于以上原因，PPP這一新生事物在世界各國迅猛發(fā)展，收到了良好的成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)籌發(fā)展，而且已經(jīng)由初級(jí)階段的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐步向能源、環(huán)保等深層次領(lǐng)域發(fā)展，也受到了越來越多地運(yùn)用、關(guān)注和探索。提出PPP模式概念并先行先試的英國將其擴(kuò)展到所有的公眾生活領(lǐng)域(包括信息和通信技術(shù)和電子政務(wù))，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，建立起相應(yīng)的PPP政府管理體系。美國也已在學(xué)校、醫(yī)院、交通運(yùn)輸、軍事、航空航天等領(lǐng)域大量采用PPP模式。其它國家如加拿大、澳大利亞、印度、韓國等國也紛紛仿效，采用PPP模式為大眾提供服務(wù)或設(shè)施。PPP模式在私有化程度較高、追求利益最大化的資本主義國家挺進(jìn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)領(lǐng)域似乎理所當(dāng)然。我國公共產(chǎn)品和服務(wù)長期以來都是由政府財(cái)政投資建設(shè)，由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或國有企業(yè)管理經(jīng)營。在面臨資金短缺、活力不足、質(zhì)量低下，甚至難以滿足社會(huì)需求的情況下，在穩(wěn)步推進(jìn)的政治經(jīng)濟(jì)改革過程中，在國家允許的政治法律框架下吸引和鼓勵(lì)私營資本介入也成為必然。目前，我國已在交通、水務(wù)、能源等公用事業(yè)方面開始了有益的探索。

二、利用PPP模式運(yùn)營政府網(wǎng)站的必要性

當(dāng)今時(shí)代，信息網(wǎng)絡(luò)極大豐富了人們的信息量，也不斷滿足著人們信息交流的愈加強(qiáng)烈持續(xù)的需求。各國及各級(jí)政府均與時(shí)俱進(jìn)地建設(shè)發(fā)布政務(wù)信息、提供在線服務(wù)、與公眾互動(dòng)交流的政府網(wǎng)站。但政府網(wǎng)站的建設(shè)運(yùn)營和電子政務(wù)的貫徹推行是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠政府及其工作人員為龐大的“金字塔底層”的企業(yè)和個(gè)人提供訪問信息和擴(kuò)展服務(wù)，明顯不足。出現(xiàn)了內(nèi)部機(jī)制不健全、內(nèi)容更新不及時(shí)、資源整合不得力、地區(qū)行業(yè)發(fā)展不均衡、績效評(píng)估公眾不滿意的情況。

我國也需要引入在國外業(yè)已成熟的PPP模式，使政府部門和私營企業(yè)共同參與政府網(wǎng)站的建設(shè)和運(yùn)營。

1．政府網(wǎng)站建設(shè)和運(yùn)營費(fèi)用是巨大的，對(duì)維護(hù)人員素質(zhì)要求也較高，使用PPP模式的一大好處在于:政府財(cái)政無須一次性支付網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營資金或持續(xù)撥付運(yùn)營費(fèi)用，而是由私營部門先行墊付，政府財(cái)政可以在網(wǎng)站服務(wù)使用過程中分次償還私營部門所墊付的資金，或者在其服務(wù)目的達(dá)到一定程度后一次性付款，甚至可以象美國印第安納州政府網(wǎng)站“Access Indiana”項(xiàng)目一樣不用花一分財(cái)政。這樣，政府節(jié)約了大量財(cái)政資金的時(shí)間價(jià)值，并且開拓了政府財(cái)政融資的渠道，大大減輕了政府財(cái)政支出壓力。［2］

2．PPP模式的推行能體現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新的正能量作用，變管理型政府為服務(wù)型政府。PPP模式公私共建政府網(wǎng)站，打破政府獨(dú)家壟斷高高在上的局面，私營部門參與到政府網(wǎng)站建設(shè)，可以使政府從繁重的事物中解脫出來，專注于自身的本位職能，專注于內(nèi)涵內(nèi)容的建設(shè)充實(shí)，著力于加強(qiáng)服務(wù)資源的整合、服務(wù)內(nèi)容的策劃和服務(wù)方式的設(shè)計(jì)，增強(qiáng)政府網(wǎng)站在教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共事業(yè)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域提供服務(wù)的力度和便捷程度，使政府網(wǎng)站切實(shí)成為信息公開、在線辦事、互動(dòng)交流等方面的跨越時(shí)空的平臺(tái)，最大程度地消除缺乏責(zé)任心、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、被動(dòng)遲緩、效率低下等官僚主義傾向，避免權(quán)力尋租、貪污浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。

3．PPP模式有利于政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)政府網(wǎng)站服務(wù)質(zhì)量和水平上的管理和控制。PPP模式所形成的公私合作，使政府和私營部門在政府網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營上產(chǎn)生不可分割的利益交集，在向社會(huì)公眾提供服務(wù)過程中，政府機(jī)構(gòu)以制度規(guī)則為保障，以先期合同為依據(jù)，以政府支付或特許收費(fèi)為經(jīng)濟(jì)手段，監(jiān)督、管理和控制負(fù)責(zé)網(wǎng)站服務(wù)的私營參與部門，使其建設(shè)運(yùn)營的質(zhì)量規(guī)制、效益效率等方面達(dá)到政府的要求，體現(xiàn)政府服務(wù)特色。

4．PPP模式可以吸引私營資本更多地參與到政府網(wǎng)站建設(shè)項(xiàng)目中，以提高效益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我們的政府網(wǎng)站絕大多數(shù)都是政府部門自建自營，承受較大的社會(huì)壓力卻難以在短時(shí)間內(nèi)逆轉(zhuǎn)，私營資本的加入恰恰可以發(fā)揮其吸附專門人才能力突出、靈活性強(qiáng)的特長，在責(zé)任義務(wù)鞭策下，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下最大可能地采用先進(jìn)技術(shù)建設(shè)運(yùn)營，保障維護(hù)，彌補(bǔ)政府部門的不足，也將原本政府的沉重風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)部分轉(zhuǎn)移給了私營資本。

三、我國利用PPP模式運(yùn)營政府網(wǎng)站的政策建議

PPP模式?jīng)]有固定的形式。我國當(dāng)前政府網(wǎng)站體系基本建成，網(wǎng)站面臨著公眾日益增長的服務(wù)需求現(xiàn)實(shí)，我們可以針對(duì)其運(yùn)營、升級(jí)、改造方面的缺陷和難題交由私營部門介入，由私營部門來承接服務(wù)器、硬件擴(kuò)容，數(shù)據(jù)庫的建立整合，內(nèi)外網(wǎng)的融合等。

1．順應(yīng)潮流，銳意改革創(chuàng)新。我們必須理清思路，提振信心，大膽創(chuàng)新，除國家核心利益、涉密領(lǐng)域外，政府網(wǎng)站的程序性事務(wù)性工作均可交由私營部門，采用市場化、公司化方式運(yùn)作，以達(dá)到“公”與“私”的結(jié)合，公私伙伴關(guān)系的形成。因此政府必須確立穩(wěn)定的政策導(dǎo)向，建立相適應(yīng)的制度，開放坦誠地激勵(lì)私營資本投資，有效消除投資者對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營中諸多不確定性因素的顧慮，使私營資本看到穩(wěn)定長效的盈利空間。為此，政府在經(jīng)濟(jì)效益方面考量，可以給參與合作的私營部門以除約定支付額度費(fèi)用外的稅收優(yōu)惠、政策性補(bǔ)貼或是特許經(jīng)營收費(fèi)的政策利益驅(qū)動(dòng)。否則，吸引不到私營資本，一切無從談起，還會(huì)回到財(cái)政投資的老路上去，政府包辦網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營所產(chǎn)生的一切積弊更是難以消除。

2．健全配套的法律體系，營造良好的運(yùn)營環(huán)境。筆者認(rèn)為，專門的PPP法律內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:PPP模式的涵義，應(yīng)用領(lǐng)域和程度，主管和監(jiān)管部門，準(zhǔn)入條件，公正的競爭機(jī)制、項(xiàng)目(前期、中期、后期)評(píng)估、公私雙方的權(quán)利義務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，爭端解決機(jī)制等，而只有這樣宏觀的頂層設(shè)計(jì)和法律安排才是支撐我國PPP模式發(fā)展的基礎(chǔ)。同時(shí)，還需搞好法規(guī)政策之間的銜接，整合出臺(tái)配套的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，避免在現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目操作過程中產(chǎn)生法律與政策上的爭議與沖突;其次，應(yīng)簡化PPP項(xiàng)目的審批程序，提高效率，降低談判、簽約、立項(xiàng)審批等時(shí)間和資金成本，避免PPP項(xiàng)目合作的私營部門難以應(yīng)對(duì)繁雜的審批手續(xù)而退卻;再次，制定相對(duì)規(guī)范實(shí)用的PPP模式合同范本，可資各地各領(lǐng)域包括政府網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營借鑒，這勢必同PPP模式本身的發(fā)展完善一樣是一個(gè)長期的過程。

3．明確運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制，保證高效順暢運(yùn)作。社會(huì)公眾對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營的監(jiān)督主要是針對(duì)從資源的合理配置和充分供給，即公平公正問題方面，屬于監(jiān)督的外部機(jī)制。而政府部門在網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營中既是與私營部門的合作經(jīng)營者、又是私營部門的監(jiān)督管理者。其監(jiān)管屬于內(nèi)部，也是最為全面、常態(tài)、有力的監(jiān)管。筆者認(rèn)為，站位于社會(huì)效益和公眾利益的政府部門要組建涵蓋信息安全、審計(jì)、紀(jì)檢、司法、監(jiān)察等相關(guān)部門專門人才的有力的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定政府網(wǎng)站運(yùn)營的績效評(píng)價(jià)體系，由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)(可以允許社會(huì)相關(guān)人員適度參與)進(jìn)行監(jiān)督考核。所以政府既要為私營部門提供踴躍逐利的吸引政策，又要慎重選擇合作伙伴，嚴(yán)格考察其資本、技術(shù)、人力、信譽(yù)等資質(zhì)，把好準(zhǔn)入關(guān)，更要在價(jià)格、質(zhì)量、效益等方面進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，通過法律、行政法規(guī)、合同條款等多種方式對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)的所有合作方(包括政府部門)實(shí)施公平公正、高效有力的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

4．建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。政府網(wǎng)站的PPP模式追求的就是長期高效運(yùn)營，政府部門社會(huì)效益和公眾利益的維護(hù)和私營部門經(jīng)濟(jì)利益的持續(xù)獲取，需要承擔(dān)周期長、政策變更、不可抗力等不確定因素的諸多風(fēng)險(xiǎn)。而風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，由政府部門或私營部門任何一方單獨(dú)承擔(dān)，都可能導(dǎo)致合作失敗。所以，按照“契約約束機(jī)制”理論，PPP模式下，政府要對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公共利益，在“共贏”理念下，實(shí)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。充分激發(fā)合作雙(多)方的積極性，同時(shí)協(xié)調(diào)好雙方利益，從而確保公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的及時(shí)、高效、優(yōu)質(zhì)。［3］政府部門與參與網(wǎng)站運(yùn)營的私營部門在雙方合同中要確立合理的分擔(dān)機(jī)制，通過協(xié)議明晰雙方責(zé)任，降低雙方總風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般原則是:每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)。具體來看，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng);風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與控制力相稱;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與投資者參與程度相協(xié)調(diào);風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與收益相對(duì)應(yīng);風(fēng)險(xiǎn)不處理與造成的損失相對(duì)稱;風(fēng)險(xiǎn)處理與對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性影響相適應(yīng)。［4］

［1］E．S．薩瓦斯(美)著，周志忍等譯，《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》［M］．中國人民大學(xué)出版社，2002．

［2］楊曉萌．PPP模式－新興的公共產(chǎn)品供給方式［J］．大連海事學(xué)院學(xué)報(bào)．2008，(7)．

［3］柯永建，王守清，陳炳泉．基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)［J］．建筑經(jīng)濟(jì)．2008 ，(4)．

［4］王秀芹，梁學(xué)光，毛偉才．公私伙伴關(guān)系PPP模式成功的關(guān)鍵因素分析［J］．圖書情報(bào)工作．2007，(12)．