以旅館式管理模式推進基層打非綜合治理

陳光普

[摘 要]上海金山區(qū)探索形成的旅館式監(jiān)管無證行醫(yī)的做法與模式，做到以房管人，形成嚴密的排查網(wǎng)絡(luò)，有效解決了農(nóng)村出租房屋無證行醫(yī)治理難題，具有可復(fù)制可推廣的實踐應(yīng)用價值。

[關(guān)鍵詞]基層治理;無證行醫(yī);農(nóng)村出租房屋

農(nóng)村出租房屋安全隱患多、外來人口管理難一直是上海郊區(qū)流動社會治理中的難點，特別是農(nóng)村出租房屋中的非法行醫(yī)。非法無證行醫(yī)嚴重擾亂正常的醫(yī)療秩序，危害群眾生命健康安全，并且對社會平安構(gòu)成隱患。為把防范和打擊無證行醫(yī)工作做實做細，金山區(qū)探索建立“政府主導(dǎo)、衛(wèi)生牽頭、部門協(xié)作、屬地管理”綜合治理機制，緊緊圍繞“發(fā)現(xiàn)（排摸）、查處、防范”三個環(huán)節(jié)，牢牢把控“屬地化、智慧化、融合化”三個方向，積極探索防范和打擊無證行醫(yī)精準監(jiān)管工作機制，將防范和打擊無證行醫(yī)接軌到農(nóng)村出租房屋旅館式管理工作中，做到以房管人，織牢織密基層無證行醫(yī)排查網(wǎng)絡(luò)，從源頭上建立長效管理機制，有效解決農(nóng)村自建出租房的無證行醫(yī)管理難題，為精準發(fā)現(xiàn)、精準排查無證行醫(yī)增添“砝碼”。

一、旅館式管理探索的背景

（一）區(qū)位狀況及人口特點

根據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù)，金山區(qū)常住人口約82.28萬，其中，戶籍人口51.28萬，外來常住人口31萬。金山區(qū)下轄1個街道、1個工業(yè)區(qū)、9個鎮(zhèn)，124個行政村和104個居民區(qū)。金山區(qū)地處杭州灣畔，是上海市的西南門戶，與嘉興、平湖相鄰。外來人口流動頻繁，來金工作的外來人口主要在勞動密集型企業(yè)工作，收入相對不高，給無證行醫(yī)提供了生存的空間。

（二）無證行醫(yī)形勢

經(jīng)過多年不懈努力，轄區(qū)無證行醫(yī)生存空間不斷被壓縮，數(shù)量不斷減少，已由2005年的150余個降到現(xiàn)在的不足20個，縮減量近90%。目前，無證行醫(yī)隱蔽性越來越高，內(nèi)科“黑診所”仍然散點存在，靈活多變的“上門服務(wù)”屢見不鮮。這些無證行醫(yī)者往往扎根于外來人口聚集地，深藏在環(huán)境錯綜復(fù)雜的農(nóng)村自建房出租屋，并通過“隱姓埋名”“打一槍換一個地方”的形式規(guī)避執(zhí)法。由于農(nóng)村自建房管理上的不足，給無證行醫(yī)者帶來可乘之機，也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)與困難。

（三）農(nóng)村出租房屋治理新模式

自2019年以來，為進一步探索基層社會治理新模式，金山區(qū)以亭林鎮(zhèn)為試點，按照“消除安全隱患，加強以房管人”的總體思路，參照旅館“租前審批、人來登記、人走注銷”的管理模式，出臺《宅基地出租房屋管理辦法（試行）》，并探索出農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作模式，即把一個村的出租房信息整合成一個虛擬的大旅館，在村委會設(shè)立“旅館總臺”，功能相當于“免費中介”，可以幫助發(fā)布房源信息，還承擔(dān)了服務(wù)和管理的職能，即對租客的身份核驗、入住登記、離房注銷實行統(tǒng)一管理，準確掌握流動人口信息。此模式2020年以來已在全區(qū)進行推廣，這也為深化農(nóng)村出租房屋的無證行醫(yī)管理打開了嶄新的“一扇門”。

二、旅館式管理模式打擊非法行醫(yī)的主要做法及成 效

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，綜合治理，完善機制

“長效機制”，力促融合。為順利地將防范和打擊無證行醫(yī)工作納入宅基地房屋租賃管理辦法的調(diào)整范疇，以及農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作的排查項目，金山區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所積極與各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）對接，確保達成合作共贏局面。一方面，依托將“防范和打擊無證行醫(yī)活動”列入平安金山建設(shè)實事項目建立的工作機制（即“政府主導(dǎo)，衛(wèi)生牽頭，部門協(xié)作，屬地管理”）加以推進。另一方面，借力全區(qū)各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）“打非辦公室”平臺，深度搭建“區(qū)-街鎮(zhèn)-村居”立體化的打非組織管理網(wǎng)絡(luò)框架。在各方共同努力下，初步形成了無證行醫(yī)旅館式管理機制，“里程碑式”地開啟了農(nóng)村出租屋無證行醫(yī)整治的嶄新格局。

走訪調(diào)研，夯實責(zé)任。為進一步推進基層無證行醫(yī)排摸工作與農(nóng)村出租房屋旅館式服務(wù)管理工作的有機融合，2020年，區(qū)衛(wèi)健委等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)帶隊逐一走訪各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)），座談?wù){(diào)研防范和打擊無證行醫(yī)行為，加強與街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）“打非辦公室”的溝通，了解街鎮(zhèn)實際工作情況，并溝通打非工作的困惑和難點，不斷理順“區(qū)-街鎮(zhèn)-村居”組織管理框架，落實街鎮(zhèn)無證行醫(yī)屬地“發(fā)現(xiàn)、防范”職能，形成重視防范和打擊無證行醫(yī)的良好共識。目前，全區(qū)開展出租房屋旅館式管理的村已達124個，已全部將無證行醫(yī)排摸工作鑲嵌到“旅館”日常管理中。

（二）強化屬地，夯實基礎(chǔ)，織密網(wǎng)絡(luò)

雙管齊下，拓展“末梢”。目前，124個開展出租屋旅館式服務(wù)管理的村為防范和打擊無證行醫(yī)工作增設(shè)了124個“關(guān)卡”，加上2013年起在全區(qū)243個村居綜治（群眾）服務(wù)工作站掛牌成立的“防范非法（無證）行醫(yī)工作室”，形成了雙管齊下的局面。依托“旅館總臺”的“定位審查”及“工作室三支隊伍”（村委會干部、綜治社保隊員、人口協(xié)管員等）“末端巡查”，添置了無證行醫(yī)“過濾網(wǎng)”，進一步提升了無證行醫(yī)的排查效能，有效壓縮無證行醫(yī)者的生存空間。2020年，通過旅館式管理平臺推送并最終查處了2名無證行醫(yī)者，無證行醫(yī)旅館式管理機制初見成效。

悉心指導(dǎo)，提升能力。為有效提升“旅館總臺”及“防范非法（無證）行醫(yī)工作室”工作人員對無證行醫(yī)的排查能力，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所主動走進街鎮(zhèn)村居“第一線”，對接相應(yīng)工作人員加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高村居工作人員對無證行醫(yī)的認知水平，提升其對無證行醫(yī)的識別能力。同時，加強信息互通，定期將動態(tài)梳理的無證行醫(yī)“黑名單”抄告至各村居，使得村居工作人員有檔可查、有的放矢，更好地落實“信息識別”功能。

細化考核，落實責(zé)任。為督促各街鎮(zhèn)通過村居出租屋旅館式管理、“打非工作室”等方式落實無證行醫(yī)排摸工作，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所每年制定并下發(fā)《金山區(qū)街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）防范和打擊無證行醫(yī)工作要求》《金山區(qū)街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）防范和打擊無證行醫(yī)工作考核表》，明確工作要求、任務(wù)及考核標準，通過加強考核，推進街鎮(zhèn)屬地管理并提升工作效能;區(qū)綜治辦將開展防范和打擊無證行醫(yī)工作納入社會治安綜合治理目標管理責(zé)任制考核范疇，與基層平安創(chuàng)建工作相結(jié)合，切實壓實基層管理責(zé)任。

（三）精準監(jiān)管，因應(yīng)施策，提升效能

完善制度，明確標準。制定出臺《農(nóng)村宅基地房屋租賃安全驗收標準》和《農(nóng)村宅基地房屋租賃禁租規(guī)定》，對出租屋人均使用面積、電氣線路裝置、消防設(shè)施、監(jiān)控設(shè)施、來滬人員信息登記、出租戶與承租戶基本信息等方面情況作了詳細規(guī)定。

動態(tài)管理，精準把控。根據(jù)轄區(qū)無證行醫(yī)投訴舉報及查處情況梳理出無證行醫(yī)可疑點（地址），將無證行醫(yī)點的風(fēng)險級別進行分類（高、中、低）梳理，進一步明確街鎮(zhèn)排摸、整治重點，并與出租屋旅館式管理的“紅黃綠”三色分級管理全面銜接，有效約束房屋出租行醫(yī)，引導(dǎo)房屋出租者遠離無證行醫(yī)。另外，充分發(fā)揮“衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員集中辦公統(tǒng)一管理”的模式，集中優(yōu)勢促排查，點面結(jié)合掃盲點。在對無證行醫(yī)者“釘子戶”的管理中，堅持信息共享，積極與屬地街鎮(zhèn)“打非辦公室”和派出所協(xié)調(diào)、溝通，充分發(fā)揮治安視頻監(jiān)控作用，掌控?zé)o證行醫(yī)活動軌跡，實施精準查處。

重點人群，精準宣教。在宣傳教育方面，區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所一方面借助農(nóng)村出租屋“旅館總臺”平臺，通過發(fā)放《房屋出租告知書》和《規(guī)范房屋出租告知書》的形式，加強對房東的宣傳教育，不斷做實“房東告知-教育”工作措施。另一方面，借助“一月一鎮(zhèn)一主題”、962223宣傳周、微信公眾號等途徑，加強對大眾的宣傳教育，在外來人口聚集地、工業(yè)區(qū)、大型商場等地開展集中宣傳，通過懸掛橫幅、發(fā)放宣傳冊、播放視頻、金山電視臺《平安金山》“打擊防范涉民生類犯罪專題”及《FM105.1 法在金山》電臺訪談開展防范和打擊無證行醫(yī)工作宣傳。

未來，金山區(qū)將通過綜合監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、精準打擊等措施，不斷形成全方位、全天候防范和打擊無證行醫(yī)治理網(wǎng)絡(luò)，在長三角地區(qū)打響防范和打擊無證行醫(yī)屬地化管理“特色品牌”，特別是街鎮(zhèn)“打非辦公室”、無證行醫(yī)旅館式管理等工作模式，形成品牌效應(yīng)，逐步拓展影響力，營造威懾力，給無證行醫(yī)者戴上“精神枷鎖”，切實維護好轄區(qū)醫(yī)療市場秩序、保障人民群眾健康權(quán)益，進一步提升基層群眾的安全感、獲得感和幸福感。

三、旅館式管理模式對基層社會治理的啟示

黨的十九屆六中全會指出，“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。旅館式管理模式既是一種綜合治理，也是一種源頭治理。金山區(qū)在打擊非法行醫(yī)過程中探索形成的旅館式管理模式，彌補了人口高流動性帶來的信息“鴻溝”和管理“真空”，有利于從源頭上減輕流動風(fēng)險的不確定性，增強流動社會治理的預(yù)見性、預(yù)警性和防范能力。

一是貫徹以人民為中心的治理理念，精準對接群眾訴求。以人民為中心是各項工作的核心價值理念，對于基層社會治理來說尤為如此。長期以來我國實行的是以單位制為主、街居制為輔的社會管理模式 ①。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，“熟人社會”被多元化和原子化的“陌生人社會”所取代，過去的社會管理模式已很難滿足現(xiàn)代社區(qū)治理的需要 ②。面對基層群眾多樣化、多層次、多方面的治理訴求，特別是健康正規(guī)的醫(yī)療美容需求，上海金山區(qū)通過實踐探索，形成了旅館式管理模式，“瞄準”并精準對接基層群眾對于安全正規(guī)醫(yī)療美容的需求和訴求，提升了基層群眾的安全感、獲得感和幸福 感。

二是創(chuàng)新基層社會治理方式，發(fā)揮智能治理優(yōu)勢。行之有效的治理方式是基層社會治理成敗的關(guān)鍵，而對于農(nóng)村出租房屋非法行醫(yī)，合適有效的治理方式更是重中之重。當前多元治理的制度安排不完善，以行政控制為主的治理方式致使基層政府在社會治理過程中存在錯位、缺位、越位的現(xiàn)象 ③。因此，需要創(chuàng)新平臺載體，進一步健全基層社會治理工作的組織架構(gòu)。智能化治理是基層社會治理工作組織架構(gòu)創(chuàng)新的一個重要體現(xiàn)，有利于解決人口流動信息不對稱造成的風(fēng)險不確定性問題。鑒于此，金山區(qū)開發(fā)運行“農(nóng)村宅基地房屋租賃平臺”微信軟件系統(tǒng)，在各村“旅館總臺”把一間間分散的出租房屋按照“一戶一檔”進行編號登記，設(shè)立一個人員身份查驗和居住出租房屋服務(wù)點，指導(dǎo)建立身份審核、信息采集、居住登記、信息報送、房屋租賃、紅黃綠牌安全驗收“六位一體”的出租房屋管理中心，實時登記或注銷流動人口信息，提升外來流動人口信息登記率、準確率;同時，積極推出“居住房屋租賃公共服務(wù)平臺”系統(tǒng)應(yīng)用，充分發(fā)揮租賃平臺房源發(fā)布、網(wǎng)上挑選等應(yīng)用功能，將綠牌居住出租房屋推介給外來流動人口，建立房東和租客信息溝通平臺。旅館式管理模式充分利用出租房屋旅館式服務(wù)管理的信息平臺和技術(shù)手段，最大限度地將區(qū)域內(nèi)人員出入、治安、消防安全狀況納入基層社會治理“視線”，積極主動消除流動社會治理中的難點和盲區(qū)，讓非法行醫(yī)無處可藏。

三是健全基層社會治理機制，提升協(xié)同治理效能。治理機制是基層社會治理創(chuàng)新的重要保障和基石。農(nóng)村出租房屋由于居住人員情況復(fù)雜、監(jiān)管力量薄弱等特征，成為基層社會治理中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，整合各種主體資源，發(fā)揮不同資源稟賦、不同主體功能作用，形成協(xié)同治理效能，是推進農(nóng)村出租房屋非法行醫(yī)治理的一個重要途徑。旅館式管理模式整合了鎮(zhèn)、村兩級平安網(wǎng)格員、外口協(xié)管員、派出所專職巡防等力量組建出租房屋服務(wù)管理隊伍，將外來人口管理和出租房屋安全檢查內(nèi)容納入日常管理，綠牌房屋每季度巡查1次，黃牌房屋每月巡查1次，紅牌房屋至少每周巡查1次，加大督促力度，提升房東安全意識，做到安全隱患及時整改，出租房屋基礎(chǔ)信息常采常新。旅館式管理模式以整體性思維和系統(tǒng)性思維調(diào)動了流動人口、用工企業(yè)、社區(qū)、政府部門等多種主體力量之間的協(xié)同配合，尤其是將租賃戶納入監(jiān)督巡查隊伍，突出了流動人口在旅館式管理中的主人翁地位，有利于實現(xiàn)多元主體之間的社會融合，打造共治共建共享的基層社會治理共同體。

注釋：

①葉林、宋星洲、邵梓捷：《協(xié)同治理視角下的“互聯(lián)網(wǎng)+”城市社區(qū)治理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2018年第1期。

②李瀟、王道勇：《城市社區(qū)治理中的網(wǎng)絡(luò)參與問題分析——基于上海市X社區(qū)的個案研究》，《科學(xué)社會主義》2013年第4期。

③李德：《從“碎片化”到“整體性”：創(chuàng)新我國基層社會治理運行機制研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2016年第5期。

作者系上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，中共上海市金山區(qū)委黨?；鶎狱h建研究室主任，博士

（責(zé)任編輯 王 玉）

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