黨內(nèi)選舉百年發(fā)展歷程及主要啟示

李宋

[摘 要]黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。中國共產(chǎn)黨成立100多年來，黨內(nèi)選舉經(jīng)歷了形成確立、曲折發(fā)展、日益完善、創(chuàng)新探索等階段，這也要求我們既要以百年黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗教訓(xùn)為鑒，又要在新的征程中不斷地研究創(chuàng)新，使黨內(nèi)選舉更加科學(xué)、更加民主、更加規(guī)范。

[關(guān)鍵詞]建黨百年;黨內(nèi)選舉;民主制度

黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主建設(shè)的根本制度、重要體現(xiàn)及主要實現(xiàn)形式，也是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。我們黨已經(jīng)走過百年奮斗歷程，黨內(nèi)選舉制度隨著黨的誕生而產(chǎn)生，是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有極其重要地位。黨內(nèi)選舉，主要是指黨的組織及其選舉的組成人員，依照民主程序和自身章程，按照選舉人的意志，更新黨組織領(lǐng)導(dǎo)層的組織和法律行為?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。

一、黨內(nèi)選舉的發(fā)展歷程

我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，具有嚴(yán)密的組織、嚴(yán)格的紀(jì)律。黨內(nèi)選舉，隨著黨的發(fā)展而發(fā)展，貫穿了黨的百年歷程，也是黨的百年歷史的一個縮影。就其發(fā)展來看，黨內(nèi)選舉工作大體經(jīng)歷以下幾個階段。

（一）形成發(fā)展階段

1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次代表大會召開，雖然沒有制定黨章，但大會通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》就有關(guān)于黨內(nèi)選舉的規(guī)定。一大黨綱第九條指出，凡黨員“超過三十人的，應(yīng)從委員會的委員中選出一個執(zhí)行委員會” ①。這是我們黨關(guān)于選舉工作的首次明確規(guī)定，為我們黨的未來選舉工作奠定了基礎(chǔ)，指明了方向?？梢娢覀凕h從誕生那天起，就注重黨內(nèi)民主選舉工 作。

1922年7月，中國共產(chǎn)黨第二次代表大會制定了第一部黨章。二大黨章堅持了一大黨綱中關(guān)于選舉的規(guī)定，同時就相關(guān)內(nèi)容進行了細(xì)化和進一步明確。黨章第四條指出“凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長” ②，“公推”的概念首次在黨章中出現(xiàn)。第五條規(guī)定：“一地方有兩個干部以上，經(jīng)中央執(zhí)行委員會之許可，區(qū)執(zhí)行委員會得派員至該地方召集全體黨員大會或代表會，由該會推舉三人組織該地方執(zhí)行委員會，并推舉候補委員三人。” ③第六條還明確了“如委員因事離職時得以候補委員代理之” ④。第八條還首次明確了黨的組織任期制，即“中央執(zhí)行委員會任期一年，區(qū)及地方執(zhí)行委員會任期均半年，組長任期不定，但均得連選連任” ⑤。在之后的中國共產(chǎn)黨第一次、第二次修正章程中，延續(xù)了關(guān)于選舉工作的這一內(nèi) 容。

1925年1月，在上海召開的中國共產(chǎn)黨第四次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》。黨章規(guī)定，“凡有黨員三人以上均得成立一支部” ⑥，在黨的歷史上第一次將黨的支部規(guī)定為黨的基層組織。同時，還規(guī)定了“每支部公推書記一人或推三人組織干事會，隸屬地方執(zhí)行委員會” ⑦。

1927年6月，中央政治局會議通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，這個修正議決案對四大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》作了補充和修正。在黨內(nèi)選舉方面的規(guī)定有了一些變化，其中重要的一點就是改推舉與選舉相結(jié)合為統(tǒng)一選舉（支部以下為“公推”）與上級機關(guān)批準(zhǔn)相結(jié)合。這一時期，黨員數(shù)量少，地方組織也不健全，黨內(nèi)選舉制度還處于萌芽階 段。

1928年7月，黨的六大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》，明確了組織原則為民主集中制，把“下級黨部與高級黨部由黨員大會代表會議及全國大會選舉之” ⑧作為民主集中制的根本原則之一，同時進一步明確規(guī)定了黨員大會、代表會議或全國大會的選舉職責(zé)，以及“會議的成份及選舉率”等。在這一時期，我們黨走上了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路，開始在部分地區(qū)執(zhí)政，因而更加重視黨組織建設(shè)和黨內(nèi)選舉工作。1938年六屆六中全會制定了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》和《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)選舉規(guī)則進行了明確。自此，黨內(nèi)選舉制度初步形成。

1945年6月，黨的七大對黨內(nèi)選舉制度的形成和確立具有劃時代的意義。七大黨章第一次明確了黨員都具有“選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，并對黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定進一步細(xì)化。黨章第十九條規(guī)定：“選舉黨的各級委員會，須按候選人名單進行無記名投票或表決，并保障選舉人有批評與調(diào)換每一個候選人的權(quán)利?！?⑨第五十三條規(guī)定：“由支部全體黨員大會選舉支部委員會，以進行經(jīng)常工作。任期半年至一年。支部委員會人數(shù)之多少，由支部之大小來決定，最少者三人，最多者十一人。由委員會選舉書記一人，必要時得再選舉副書記一人。其他委員的分工，由委員會按照實際需要決定之?！?⑩“在七個黨員以下的支部，只選舉支部書記一人或正副書記各一人，不設(shè)支委?！?！11948年9月，中央通過并印發(fā)了《關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》，解放區(qū)普遍召開了黨的代表會議，廣泛開展了黨內(nèi)選舉工作，黨內(nèi)選舉制度逐漸形成和確立下來。

（二）曲折發(fā)展階段

新中國成立后，我們黨作為執(zhí)政黨，在黨內(nèi)選舉制度上進行了許多新的探索，取得了豐碩成果。1951年，劉少奇在第一次全國組織工作會議上指出，由于我們黨員對黨內(nèi)選舉缺乏經(jīng)驗，為使黨員有更多參與選舉的機會，黨內(nèi)可以每年進行一次選舉。1956年黨的八大召開，更加堅持民主集中制，在選舉之前突出了“反復(fù)討論和醞釀”。八大黨章作為我們黨執(zhí)政后的第一部黨章，特別強調(diào)“黨的選舉必須能夠充分表現(xiàn)選舉人的意志”，“選舉采用無記名投票的方式，并且必須切實保障選舉人有批評、不選和調(diào)換每一個候選人的權(quán)利” ！2。同時，還強調(diào)“個別地方如果由于特殊情形，暫時不能召開黨的代表大會或者黨員大會選舉的黨的委員會，可以召開黨的代表會議，或者由上級組織指定” ！3。可見，八大黨章對黨內(nèi)選舉的具體要求和程序作出了更為詳盡的規(guī)定，使黨內(nèi)民主選舉制度更具操作性。從八大到1957年，黨內(nèi)選舉一直呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

1958年，由于“左”傾思想影響，黨內(nèi)民主開始呈現(xiàn)出正反兩種現(xiàn)象，黨內(nèi)選舉受到?jīng)_擊和影響。“文化大革命”時期，黨內(nèi)政治生活極不正常，由于黨的民主集中制遭到嚴(yán)重破壞，最終導(dǎo)致黨內(nèi)選舉、領(lǐng)導(dǎo)體制和組織原則等規(guī)定流于形式、喪失殆盡。1976年“文化大革命”結(jié)束后，黨和國家的工作雖然有所改善，但由于在“以階級斗爭為綱”的框架內(nèi)“抓綱治黨”，使黨內(nèi)民主處在徘徊不前的局面。雖然十一大通過的黨章對黨內(nèi)民主集中制、組織原則等進行了修改，但是并沒有從根本上否定九大、十大黨章中存在的“左”傾錯誤，這種狀態(tài)一直到十一屆三中全會召開。

（三）恢復(fù)發(fā)展階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開后，黨內(nèi)選舉制度逐步得到恢復(fù)、發(fā)展和完善。1980年2月，十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，專門就黨內(nèi)選舉作了規(guī)定，首次提出了差額選舉。第八條指出：“黨內(nèi)真正實行民主選舉，才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子?！?！4“各級黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定，定期召開黨員大會和代表大會。黨的各級委員會要按期改選?！?！5同時強調(diào)：“選舉要充分發(fā)揚民主，真正體現(xiàn)選舉人的意志，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出。選舉應(yīng)實行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選，然后進行正式選舉?！?！6“黨員數(shù)量少的單位，可不實行差額選舉或?qū)嵭蓄A(yù)選。候選人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無記名投票?！?！7這些規(guī)定，指明了黨內(nèi)選舉制度改革的方向和趨勢，對后來黨內(nèi)選舉起到了決定性的影響。1982年黨的十二大黨章，對黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)、選舉時間、選舉條件、選舉范圍、選舉職權(quán)、選舉原則、選舉方式、選舉辦法，以及對黨內(nèi)選舉的監(jiān)督等，都作了具體的規(guī)定，形成了黨內(nèi)選舉制度基本框 架。

十二大之后，黨內(nèi)選舉工作重點在于如何提高選舉質(zhì)量、擴大民主等。黨的十三大召開，中央專門發(fā)出通知，在十三大代表人選的醞釀提名、候選人預(yù)備名單的確定以及代表的選舉產(chǎn)生等方面提出具體要求。十三大黨章規(guī)定：“可以直接采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進行正式選舉?！?！8這就進一步明確了黨內(nèi)選舉必須實行差額選舉，從而改變了過去實際存在的等額選舉的現(xiàn)象。1988年3月、1990年6月和1994年1月中央先后印發(fā)《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，選舉制度建設(shè)取得了實質(zhì)性進展，使新時期地方黨組織和基層黨組織的選舉工作進一步趨于嚴(yán)密和規(guī)范，初步實現(xiàn)了黨內(nèi)選舉的制度化、程序 化。

（四）成熟發(fā)展階段

進入新世紀(jì)，黨內(nèi)選舉制度進一步創(chuàng)新和發(fā)展，日趨成熟完善，具有新時代的特色。

面對新世紀(jì)新階段新任務(wù)，2002年中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，使黨內(nèi)選舉制度進一步向全面化、程序化、制度化和規(guī)范化的方向邁進。2004年十六屆四中全會進一步強調(diào)要“完善黨內(nèi)選舉制度，改進候選人提名方式，適當(dāng)擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”，明確提出要“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。與此同時，各地探索出了改革黨內(nèi)基層民主選舉制度的一系列新路徑。比如：“兩推一選”村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子、“兩推直選”村黨組織書記、“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子、“三薦一選”黨代表、自下而上推薦提名候選人等。十七大進一步強調(diào)：“改革黨內(nèi)選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式?！边@樣規(guī)定，有利于擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子候選人提名的民主，也給直接選舉基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等擴大黨內(nèi)基層民主的探索留出空間。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)選舉工作，對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、貫徹執(zhí)行民主集中制、規(guī)范完善黨內(nèi)選舉制度作出一系列重大部署，有力推動了黨的組織建設(shè)。根據(jù)十九大黨章修正案的要求，2018年7月中辦印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》，2020年7月和12月分別制定頒布了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。這些規(guī)定堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本遵循，貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求和新時代黨的組織路線，是新時代黨的各級組織選舉工作的基本遵循，對于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平;對于發(fā)揚黨內(nèi)民主、尊重和保障黨員民主權(quán)利、規(guī)范基層黨組織選舉，增強基層黨組織政治功能和組織力，都具有重要意義。

習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上指出，我們正在意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進。黨內(nèi)選舉在前進的道路上自我完善和發(fā)展，也必將更加科學(xué)、更加民主、更加規(guī)范。

二、黨內(nèi)選舉的主要啟示

黨內(nèi)選舉是比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有中國特色，充分體現(xiàn)黨的意志，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，更是加強黨的治理的重要舉措。黨內(nèi)選舉，既要以百年黨史中黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗教訓(xùn)為鑒，又要在新時代黨內(nèi)選舉實踐中不斷地修改、調(diào)整和創(chuàng)新。

（一）認(rèn)清黨內(nèi)選舉的重要意義

以史為鑒，才能認(rèn)清黨內(nèi)選舉的重要性。從嚴(yán)落實好黨內(nèi)選舉制度，對于深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求和新時代黨的組織路線，意義重大。加強黨內(nèi)選舉制度建設(shè)，一是有利于加強組織建設(shè)，增強黨組織的戰(zhàn)斗力。按期對黨組織進行民主選舉，既能夠加強黨員群眾對黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，又能夠把受廣大黨員信賴的同志請進黨的領(lǐng)導(dǎo)班子，使黨的組織更具有組織力、富有戰(zhàn)斗力。二是有利于發(fā)揚黨內(nèi)民主，健全民主生活制度。選舉中，黨員可以充分發(fā)表自己的意見，討論黨的工作，提出批評和建議，充分體現(xiàn)黨員在黨內(nèi)應(yīng)有的地位，發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是有利于改進黨組織工作，密切黨員關(guān)系。黨內(nèi)選舉過程，既是黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員更新的過程，也是檢查工作的過程，同時又能夠進一步增強黨的組織觀念和紀(jì)律性。

（二）把握黨內(nèi)選舉的主要任務(wù)

以史為鑒，才能切實把握黨內(nèi)選舉的主要任務(wù)?？v觀黨內(nèi)選舉的發(fā)展歷程，很容易發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)選舉的任務(wù)主要有三項。一是按期改選黨組織委員會。黨內(nèi)選舉工作條例規(guī)定：黨的組織設(shè)立的委員會任期屆滿應(yīng)當(dāng)按期進行換屆選舉。即使是不設(shè)支部委員會的黨支部，也應(yīng)按期換屆選舉產(chǎn)生支部書記、副書記。沒有正當(dāng)理由，隨意拖延換屆選舉時間，是一種違背黨的民主集中制原則、踐踏黨員民主權(quán)利的行為。二是補選黨組織委員會委員。選舉工作條例規(guī)定：委員會委員在任期內(nèi)出缺，一般應(yīng)當(dāng)召開黨員大會或者黨員代表大會補選。三是選舉出席上級代表大會的代表。黨內(nèi)選舉的另一重要任務(wù)，就是選舉產(chǎn)生出席上級黨代表大會或黨代表會議的代表。選舉出席上級黨代表大會代表的條件和名額，必須按照上級黨組織的要求辦理。

（三）嚴(yán)守黨內(nèi)選舉的工作原則

以史為鑒，才能嚴(yán)格遵守黨內(nèi)選舉工作原則。根據(jù)黨章和選舉工作條例的要求，黨內(nèi)選舉必須遵循黨內(nèi)選舉的基本原則。一是選舉平等原則。主要是指黨員或黨員代表在黨內(nèi)選舉中，按照自己的意愿，參加選舉黨的委員會委員或出席上級黨代表大會代表的權(quán)利，與此相聯(lián)系的是被選舉權(quán)。各級黨組織都要保障黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。二是公平競爭原則。主要是指選舉人對候選人決定取舍的依據(jù)，不在他們資歷深淺、年齡大小，而是在平等的基礎(chǔ)上看他們的能力如何及貢獻(xiàn)大小，按照規(guī)定的條件和程序民主推舉。三是差額等額原則。主要是指黨內(nèi)選舉的形式，即等額選舉和差額選舉。等額選舉的范圍，只限于黨的各級委員會和紀(jì)律檢查委員會的書記、副書記。四是匿名投票原則。主要是指選舉采用無記名投票的方式，使選舉人不受候選人在場的影響，免除顧慮，充分表達(dá)自己的意愿，選出自己信得過的人。

（四）加強黨內(nèi)選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)

以史為鑒，才能充分發(fā)揮黨內(nèi)選舉中組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，確保黨內(nèi)選舉按法定程序開展，確保選出的班子成員合法合規(guī)并合乎民意。一是深入宣傳動員。在黨內(nèi)選舉前應(yīng)對參與選舉的黨員干部進行黨章、選舉工作條例的學(xué)習(xí)教育，不斷增強黨員的政治意識、大局意識、民主意識，為換屆選舉營造良好的輿論氛圍。二是充分發(fā)揚民主。在黨內(nèi)選舉過程中的每一步驟、每一環(huán)節(jié)，都要按照黨章、選舉工作條例，以及有關(guān)選舉工作要求進行，不能圖省事、怕麻煩。三是嚴(yán)肅換屆紀(jì)律。各級要加強選舉全過程監(jiān)督，堅決查處選舉中的不正之風(fēng)，確保選舉工作風(fēng)清氣正，確保選舉結(jié)果人民滿意。

（五）體現(xiàn)黨內(nèi)選舉的時代要求

以史為鑒，才能在向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進的進程中，堅持好發(fā)展好黨內(nèi)選舉制度。在黨內(nèi)選舉中，不但要繼承好馬克思主義的黨內(nèi)選舉理論，而且要根據(jù)變化了的時代要求，解放思想、實事求是，改革完善黨內(nèi)選舉制度。一是增加黨內(nèi)選舉共識。加強對廣大黨員進行馬克思主義選舉理念教育，增強新時代中國特色社會主義的黨內(nèi)民主選舉信念，使選舉人的意志得到充分體現(xiàn)。二是完善黨內(nèi)選舉制度。這里所說的選舉制度，不僅僅是指單個的制度要素，而是科學(xué)合理的制度體系，也是黨的治理體系和治理能力的題中應(yīng)有之義和重要組成部分。只有如此，才能凸顯制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。三是規(guī)范黨內(nèi)選舉程序。規(guī)范的黨內(nèi)選舉程序，既要遵循選舉平等原則，又要做到選舉公開透明，確保每個環(huán)節(jié)都規(guī)范操作。

注釋：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩ ！1 ！2 ！3 ！8《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2012）》，中國方正出版社，2012年版，第50、53、53、53、54、65、65、84、103、109、109、216、216、332頁。

！4 ！5 ！6 ！7《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》，法律出版社，2021年版，第234頁。

作者單位：中共上海市市級機關(guān)工作委員會

（責(zé)任編輯 王 玉）