基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的建筑垃圾處理法律路徑選擇

李楠楠 司瑞琴

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的加快，建筑垃圾隨之大范圍出現(xiàn)，如何有效的利用這些建筑垃圾、減少其對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的污染量，是關(guān)系到建筑行業(yè)能否良性發(fā)展以及城市居民生活質(zhì)量的一件大事。本文把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念引入到建筑垃圾處理的過程中，同時(shí)通過對(duì)建筑垃圾處理存在的現(xiàn)實(shí)障礙進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)單純的依靠企業(yè)自發(fā)的使建筑垃圾資源化難度很大，需要政府的介入和法律的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì);建筑垃圾;法律路徑

一、我國建筑垃圾的現(xiàn)狀及其可能產(chǎn)生的環(huán)境問題

隨著我國城市化的推進(jìn)，建筑領(lǐng)域發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國建筑垃圾已超城市垃圾總排放量的百分之四十，并且與日俱增。一般意義上的建筑垃圾主要是指建設(shè)施工單位以及個(gè)人在各種建筑物、管網(wǎng)和構(gòu)筑物等設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、修繕或拆除的過程當(dāng)中所伴隨產(chǎn)生的渣土、棄料、余泥等廢棄物。在建筑垃圾產(chǎn)生和運(yùn)輸?shù)倪^程中，企業(yè)和個(gè)人經(jīng)常任意傾倒或堆放，最終處理的方式一般是集中填埋或焚燒。這些行為導(dǎo)致建筑垃圾演變成有害、有毒的化合物，破壞和污染人與其他生物生存的環(huán)境，尤其是在空氣質(zhì)量、水、土壤污染等方面體現(xiàn)的較為突出。

建筑垃圾在清運(yùn)、堆放、填埋過程中會(huì)產(chǎn)生揚(yáng)塵污染空氣，在陽光暴曬、風(fēng)化、雨水腐蝕等日積月累之下，很多有毒有害氣體會(huì)揮發(fā)至空氣中，部分建筑垃圾在采取焚燒處理的過程中，會(huì)有毒有害物質(zhì)隨之揮發(fā)到空氣中，造成二次污染，損害人類和其他生物的健康。由于雨水的腐蝕作用，長期堆放的建筑垃圾會(huì)形成有毒有害物質(zhì)流入到土壤中，污染土壤，長期會(huì)導(dǎo)致土壤內(nèi)的重金屬含量超標(biāo)，一方面使得生長的作物會(huì)受到污染，影響人類健康和生存，另外一方面，這些有毒有害物質(zhì)會(huì)滲入到地表水和地下水當(dāng)中，對(duì)人類賴以生存的水資源造成破壞和污染。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在建筑垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用的可行性及現(xiàn)實(shí)意義

循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念，呼吁經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式要與生態(tài)平衡相結(jié)合，把“減量化、再利用、資源化”作為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的共生，以期達(dá)到對(duì)社會(huì)資源和生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置的良性經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念把傳統(tǒng)的“資源-產(chǎn)品-廢物排放”的純消耗范式改進(jìn)為“資源-產(chǎn)品-再生資源”的物質(zhì)循環(huán)范式，這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的顯著表現(xiàn)。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指引下所謂的生產(chǎn)廢物比如建筑垃圾不再是傳統(tǒng)從環(huán)境角度進(jìn)行末端的被動(dòng)治理，而是主動(dòng)的減少污染物排放量，把其變成可再生利用的資源進(jìn)行合理和持久的循環(huán)使用，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)及生產(chǎn)和消費(fèi)過程基本上不造成或者只造成很小的生態(tài)環(huán)境破壞。

根據(jù)對(duì)建筑垃圾的化學(xué)成分和構(gòu)成元素研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過技術(shù)手段處理之后，大部分的建筑垃圾是可以循環(huán)使用的：82%的挖槽土方可用做工程回填、鋪設(shè)道路、綠地基質(zhì)等;16%經(jīng)過技術(shù)處理后可作為建筑材料循環(huán)用于其他建筑行業(yè)和城市發(fā)展中。

三、我國現(xiàn)有立法在建筑垃圾處理方面的不足和亟待完善之處

通過對(duì)現(xiàn)行我國建筑垃圾循環(huán)利用相關(guān)的法律法規(guī)的研究發(fā)現(xiàn)，雖說從國家到地方各級(jí)政府都制定的有和建筑垃圾處理相關(guān)的法律法規(guī)，但是部分規(guī)定過于籠統(tǒng)、不夠細(xì)化，在實(shí)際運(yùn)用中可操作性欠佳、建筑垃圾循環(huán)利用的效果有待完善?？偨Y(jié)其原因有下面幾個(gè)層面：

1、部分法律法規(guī)條款過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺少實(shí)施細(xì)則

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，目前我國建筑垃圾循環(huán)利用率不足百分之五，造成這種狀況的主要原因是我國建筑垃圾循環(huán)利用的部分法律法規(guī)條款過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺少實(shí)施細(xì)則。目前與建筑垃圾循環(huán)使用相關(guān)的立法，側(cè)重于形式上的政策理論宣傳，缺少細(xì)化的制度和規(guī)則規(guī)定。如何將建筑垃圾資源化、使其達(dá)到循環(huán)利用的目的在實(shí)際操作中遇到了“有法難依”的現(xiàn)實(shí)境地。建筑垃圾循環(huán)利用在實(shí)踐中首先需要技術(shù)手段的支持，其次建筑垃圾經(jīng)過處理之后要想再次用到新的再生材料建設(shè)工程中還需要達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)在這兩方面都缺少具體的實(shí)施細(xì)則。各個(gè)地方制定的地方性的法規(guī)側(cè)重點(diǎn)在于建筑垃圾導(dǎo)致的環(huán)境污染治理，對(duì)建筑垃圾資源化、再生化、循環(huán)利用缺少明確的規(guī)范，部分法律法規(guī)條款過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中缺少實(shí)施細(xì)則。

2、相關(guān)法律法規(guī)在企業(yè)法律責(zé)任方面規(guī)定欠完善，違法成本太低

在法律規(guī)定的責(zé)任和違法產(chǎn)生的收益并存時(shí)，企業(yè)會(huì)衡量違法的成本多少和收益大小的多少來選擇是遵守法律還是違法獲取巨額利益。如果法律責(zé)任規(guī)定的處罰小于違法所獲得的收益，那么企業(yè)就可能會(huì)選擇違法獲取高額回報(bào)。在實(shí)際操作中，由于法律責(zé)任不健全，企業(yè)或個(gè)人隨意堆放、傾倒建筑垃圾卻得不到應(yīng)有的處罰，造成惡性循環(huán)，缺少建筑垃圾循環(huán)利用的內(nèi)在動(dòng)力。還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題就是執(zhí)法人員和高新監(jiān)控設(shè)備有限，建筑工地與日俱增，監(jiān)管難度較大，單純依靠企業(yè)自身可行性較小。

四、建筑垃圾處理的最優(yōu)法律路徑選擇

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念引領(lǐng)下，建筑垃圾從源頭治理和末端無害化共同入手，遵循無害化和循環(huán)利用的原則。構(gòu)建我國建筑垃圾資源化循環(huán)利用的法律體系和框架，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，從法律制度的可操作性、合理性、靈活性和前瞻性多層次著手。結(jié)合建筑垃圾循環(huán)利用的理念和我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)層面入手構(gòu)建我國建筑垃圾處理的最優(yōu)法律路徑：

1、強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任的法律制度

強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任的法律制度要求生產(chǎn)者從生產(chǎn)的源頭到末端處理都要遵循環(huán)境保護(hù)的要求，強(qiáng)調(diào)資源的再生利用和循環(huán)理念。循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是資源的重復(fù)利用、節(jié)約能源，對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行“源頭控制”體現(xiàn)的是減量化原則的理念，而“末端治理”要求生產(chǎn)者貫徹是資源化、再利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想，這就要求從整個(gè)生產(chǎn)流程對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行管控，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念運(yùn)用到生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。我們能做到從源頭控制建筑垃圾的產(chǎn)量，就可以降低建筑垃圾產(chǎn)生的數(shù)量，節(jié)約后續(xù)清運(yùn)、處理的成本，在垃圾處理階段引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，降低“末端治理”的難度，從總量上控制建筑垃圾可能帶來的污染。

2、進(jìn)一步推進(jìn)政府監(jiān)管的法律制度

主要體現(xiàn)在廢棄物處置申報(bào)制度和行政代處置制度兩個(gè)方面。廢棄物處置申報(bào)制度，意味著企業(yè)、個(gè)人在處置產(chǎn)生的廢棄物之前，需要向法律規(guī)定的有關(guān)部門報(bào)告處置詳情的法律制度。我國現(xiàn)有的規(guī)定過于籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步細(xì)化。行政代處置制度主要是由于地方保護(hù)主義和行政監(jiān)管力度過小，導(dǎo)致企業(yè)或個(gè)人不及時(shí)處置建筑垃圾放任其長期堆放，既污染環(huán)境又造成了資源的浪費(fèi)。在對(duì)建筑垃圾處理上，應(yīng)該遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和環(huán)境信息公開原則，充分發(fā)揮政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理角色，宣傳和調(diào)動(dòng)人民群眾的監(jiān)督作用，加大行政代處置制度的推進(jìn)力度。通過完善現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)不按規(guī)定處置建筑垃圾的主體，環(huán)境保護(hù)部門可以責(zé)令其按期改正或處以罰款，相關(guān)的企業(yè)或個(gè)人如果沒有能力或條件處置建筑垃圾時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門可以提供有能力的第三方幫其完成建筑垃圾的無害化處理，建筑垃圾產(chǎn)生者負(fù)責(zé)支付由此產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。

3、完善公眾參與法律制度

要想在全國范圍內(nèi)推行建筑垃圾資源化循環(huán)利用，就要進(jìn)一步完善公眾參與法律制度，具體來說，主要從以下幾點(diǎn)入手：

首先是推行用戶收費(fèi)制度。用戶收費(fèi)制度有兩種：定額收費(fèi)制度和計(jì)量用戶收費(fèi)制。定額收費(fèi)制度指不按照建筑垃圾生產(chǎn)量的多少，企業(yè)或個(gè)人每月固定支付一定數(shù)額的費(fèi)用作為建筑垃圾處置費(fèi)。計(jì)量用戶收費(fèi)制，是按照企業(yè)或個(gè)人產(chǎn)生的具體建筑建筑垃圾的數(shù)量多少計(jì)算費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用不是固定了，費(fèi)用的多少取決于具體的建筑垃圾數(shù)量。使用計(jì)量用戶收費(fèi)制，會(huì)對(duì)建筑垃圾分類處理，可回收循環(huán)使用的建筑垃圾可以不收費(fèi)或者只收取少量的回收費(fèi)用。通過上述對(duì)用戶收費(fèi)制度的分析發(fā)現(xiàn)，計(jì)量用戶收費(fèi)制度是與我們推行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念相一致的，更有利于建筑垃圾的資源化和減量化。一是因?yàn)橛?jì)量用戶收費(fèi)制是根據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的建筑垃圾的具體數(shù)量收費(fèi)的，這就會(huì)讓一些企業(yè)或個(gè)人為了少支付建筑垃圾費(fèi)用而在生產(chǎn)環(huán)節(jié)盡可能減少建筑垃圾數(shù)量，這就可以減少后續(xù)的建筑垃圾堆放、處理的費(fèi)用和資源的使用。二是因?yàn)橛?jì)量用戶收費(fèi)制度對(duì)可進(jìn)行循環(huán)使用的建筑垃圾是不收費(fèi)或少收費(fèi)的，這就可以引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人對(duì)建筑垃圾分類處理、循環(huán)使用，達(dá)到減少建筑垃圾排放量的目的。三是在使用計(jì)量用戶收費(fèi)制度的過程中，通過政策宣傳和制度的推行，可以在全國范圍內(nèi)倡導(dǎo)節(jié)約型社會(huì)理念、提升民眾的的環(huán)保觀念，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧共生。

其次是構(gòu)建綠色消費(fèi)制度。綠色消費(fèi)制度要求企業(yè)和個(gè)人遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，不僅僅考慮個(gè)人的需求，還需衡量社會(huì)責(zé)任，以節(jié)約型可持續(xù)的方式理性消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)物種、和諧共生的目的。構(gòu)建綠色消費(fèi)制度，前提是改變提升企業(yè)、個(gè)人的消費(fèi)觀念，綠色消費(fèi)理念倡導(dǎo)節(jié)約和節(jié)制，在滿足人類基本需求和生活質(zhì)量的同時(shí)，盡可能少的消耗自然資源，減少不可再生能源的使用量，降低廢棄物、污染物的排放量，為了子孫后代保護(hù)地球家園。把綠色消費(fèi)理念引入到建筑垃圾處理領(lǐng)域，首先可以通過宣傳和教育，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人在裝修中盡量多的使用可再生利用的、環(huán)保的建筑材料，這樣既可以節(jié)約能源，促進(jìn)建筑材料的循環(huán)使用，又可以減少后續(xù)的建筑垃圾可能對(duì)人類身體健康的危害和生存環(huán)境造成的污染。在宣傳教育引導(dǎo)的同時(shí)，政府有關(guān)部門可以通過行政手段或經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)使用可再生材料進(jìn)行裝修的企業(yè)、個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)達(dá)不到環(huán)保要求的企業(yè)、個(gè)人給予處罰。隨著時(shí)代的變化、科技的進(jìn)步，可供消費(fèi)者選擇的建筑材料越來越多，這就需要消費(fèi)者樹立合理理性的消費(fèi)觀念，在選擇使用何種建筑材料時(shí)，應(yīng)把經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境效益結(jié)合起來，綜合考量。從上述研究我們發(fā)現(xiàn)，引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，構(gòu)建綠色消費(fèi)制度，可以減少建筑垃圾的排放量，降低建筑垃圾對(duì)人類健康和生存環(huán)境的危害。

再次是引入回收利用付費(fèi)制度。國外諸如日本、美國，相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的有回收利用付費(fèi)制度，廢舊物原來的所有者、使用者應(yīng)該支付相關(guān)的回收、處理的費(fèi)用。在美國消費(fèi)者丟棄一臺(tái)電腦需要支付32美元的回收費(fèi)用，日本消費(fèi)者處置廢舊家電之前要先購買相當(dāng)于500元人民幣的“回收處理券”。日本法律規(guī)定居民要從垃圾處理廠購買特定的垃圾袋，然后將可回收的、不可回收的垃圾分類裝入不同的垃圾袋中，才能送往指定的垃圾處理點(diǎn)。瑞典電子電器產(chǎn)品廢棄物法規(guī)定，廢舊物回收的費(fèi)用由生產(chǎn)商和消費(fèi)者共同支付。這些關(guān)于回收利用付費(fèi)制度的法律法規(guī)，可以引導(dǎo)消費(fèi)者降低廢棄物的排放量，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。對(duì)比循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和要求，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)制度可以在垃圾產(chǎn)生的源頭和消費(fèi)的末端雙向?qū)ζ溥M(jìn)行管控，將廢舊物品回收和資源化所需要的部分經(jīng)濟(jì)成本合理的分?jǐn)偨o了生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者，一方面可以引導(dǎo)消費(fèi)者合理理性消費(fèi)，另一方面可以激發(fā)企業(yè)、個(gè)人對(duì)廢舊物品收集、回收利用的內(nèi)在動(dòng)力。

結(jié)合我國國情和既有法律法規(guī)的規(guī)定，今后在法律的實(shí)施和完善過程中應(yīng)從以下幾個(gè)角度著手：第一，回收利用費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)要合理。在確定回收利用費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該結(jié)合我國國情和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜、合理征收;在具體的征收數(shù)量上，要深入企業(yè)、做好前期的調(diào)查研究，綜合考量企業(yè)、個(gè)人的生產(chǎn)成本和利益分配，制定切實(shí)可行的征收標(biāo)準(zhǔn)。第二，加強(qiáng)回收利用費(fèi)用的監(jiān)管力度和分配環(huán)節(jié)的公開透明公正。應(yīng)該由法律所授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)回收利用費(fèi)用進(jìn)行專項(xiàng)管理和監(jiān)督，杜絕違法違規(guī)的征收。在回收利用費(fèi)的分配環(huán)節(jié)，要做到公開透明公正，通過專業(yè)部門的核算和經(jīng)濟(jì)分析，劃清企業(yè)、政府、消費(fèi)者在垃圾處理環(huán)節(jié)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任多少和應(yīng)該分配的權(quán)利利益大小，責(zé)任和權(quán)利應(yīng)該相一致。

五、結(jié)語

減少建筑垃圾的排放量，提高建筑垃圾的回收利用率，是基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念對(duì)建筑垃圾進(jìn)行法律規(guī)制原因，也是建筑垃圾處置與回收制度最根本的出發(fā)點(diǎn)。隨著目前中國城市化進(jìn)程的加快，建筑行業(yè)發(fā)展迅速，大量建筑垃圾的產(chǎn)生和隨意堆放不僅造成了可回收資源的浪費(fèi)，還給人類的生存環(huán)境造成很大的污染。因此引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，對(duì)建筑垃圾資源化循環(huán)利用進(jìn)行立法和完善，可以帶來環(huán)境和資源、經(jīng)濟(jì)多重的收益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)走向可持續(xù)的發(fā)展道路。

參考文獻(xiàn)：

[1]金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，第148頁，北京大學(xué)出版社，1999年。

[2]陳聰慧，中日產(chǎn)業(yè)廢棄物處理法律制度比較[D]，北京： 中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010 年 3 月。

[3]arek A.Kassim，Bernd R.T.Simoneit，Kenneth J.Williamson，Recycling Solid Wastes as Road Construction Materials： An Environmentally Sustainable Approach[J]，Handb Environ Chem Vol.5，Part F，Vol.1 （ 2005）：59-181.

（本項(xiàng)目系“河南省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目資助”，項(xiàng)目題號(hào)：基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的建筑垃圾處理法律路徑選擇，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2018-ZZJH-511）

3939501908294