當前我國推動殘疾人共同富裕的社會政策主要議題*

關(guān)信平

走共同富裕道路是社會主義的本質(zhì)要求，而促進困弱群體的共同富裕是其重要任務(wù)之一[1]。其中，殘疾人共同富裕是全國人民共同富裕既不可分割又具有特殊意義的重要組成部分。殘疾人作為一類特殊群體，需要得到政府和社會的保護和支持，同時也應(yīng)該并且可以對全國人民的共同富裕做出積極貢獻。推動殘疾人共同富裕，可以為我國共同富裕發(fā)展道路提供新的認識和理論實踐的視角[2]。要更好地推動殘疾人走共同富裕道路，首先要具體分析殘疾人共同富裕的目標和要求，并在此基礎(chǔ)上探尋如何更好地發(fā)揮社會政策的作用。

1. 殘疾人共同富裕的基本目標、要求與路徑

殘疾人共同富裕是全國人民共同富裕行動的一個重要方面，應(yīng)該基于共同富裕的總體目標、要求和路徑，設(shè)定殘疾人共同富裕道路的具體目標、要求與路徑。

1.1 殘疾人共同富裕的目標

殘疾人共同富裕的階段性目標的確定，有兩個重要的基礎(chǔ)：一是前一階段我國殘疾人全面小康的成果，二是現(xiàn)階段全國人民共同富裕的基本目標。

首先，現(xiàn)階段我國殘疾人共同富裕的基本目標要在實現(xiàn)殘疾人全面小康的基礎(chǔ)上進一步往前推進。經(jīng)過努力，我國如期完成了《國務(wù)院關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》[3]和《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》[4]中規(guī)定的殘疾人全面小康的任務(wù)，如期實現(xiàn)了“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”的目標。在此基礎(chǔ)上，下一階段促進殘疾人共同富裕的目標就應(yīng)該是“共同富裕道路上殘疾人一個都不能掉隊”。[5]要進一步將殘疾人共同富裕納入全國和各地區(qū)共同富裕的進程，進一步提高殘疾人的收入和生活水平，縮小與社會平均水平的差距，并在殘疾人事業(yè)的各個方面都有新的突出進展。為此，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》[6]，開啟了推動殘疾人共同富裕的新征程。

其次，殘疾人共同富裕的目標要與全國和各地區(qū)共同富裕的目標與進程相協(xié)調(diào)。殘疾人共同富裕是全國人民共同富裕的重要組成部分。要理解殘疾人共同富裕的目標，首先要理解全國人民共同富裕的基本目標。簡而言之，一是富裕，二是共同。既要通過全體人民的共同努力來實現(xiàn)財富的快速增長，又要通過合理的市場機制和社會政策等行動來實現(xiàn)財富的相對公平分配。全國人民共同富裕是一個長期性的過程，在每個階段都應(yīng)該有階段性的目標。目前我國居民收入差距仍然較大，在現(xiàn)階段我國還面臨較大的發(fā)展壓力和許多嚴峻的挑戰(zhàn)，很難全面實現(xiàn)高水平的財富公平分配。從長期看，要通過不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體系和加強社會政策，在發(fā)展中逐步加強收入和財富分配差距。在近期重點要逐步增大民生保障和社會服務(wù)，逐步縮小收入分配和實際生活方面的差距，并逐步形成有助于財富分配與財富生產(chǎn)相互促進的制度體系。

基于上述情況，現(xiàn)階段我國推動殘疾人共同富裕的基本目標主要包括兩個方面。一方面，殘疾人要高水平地分享全國人民共同富裕的成果，共同富裕不能忽略殘疾人，更具體地看，推動殘疾人共同富裕，重點是要把幫助困難殘疾人過上有質(zhì)量的生活作為長期任務(wù)，不斷增進殘疾人的民生福祉，提升殘疾人的獲得感、幸福感、安全感[7]。要逐步縮小殘疾人群體的收入和實際生活水平與全國平均水平的差距，以及減少殘疾人群體內(nèi)部的差距。同時，還要不斷提高殘疾人參與市場經(jīng)濟、獲得公共服務(wù)、融入社會生活等方面的水平。另一方面，在共同富裕的道路上，殘疾人不能只處于被動地位，作為受益者分享好處，而是要充分發(fā)揮主體作用，既努力實現(xiàn)自身高水平發(fā)展，也為全國人民的共同富裕做出貢獻。

1.2 殘疾人共同富裕的基本要求

首先，殘疾人共同富裕是長期性方向與階段性目標相結(jié)合的漸進性共同富裕。在長期方向上要逐步縮小殘疾人在經(jīng)濟和社會各個方面與全國平均水平的差距，但這一目標要逐步實現(xiàn)。未來只能隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步降低殘疾人各方面水平與平均水平的差距。在現(xiàn)階段，根據(jù)現(xiàn)實情況制定殘疾人共同富裕的階段性目標，應(yīng)將主要的著力點放到夯實對殘疾人各方面的基本保障，擴大殘疾人公共服務(wù)，提高基本公共服務(wù)均等化水平，加強殘疾人能力建設(shè)等方面。其次，殘疾人共同富裕包括了物質(zhì)共同富裕與精神共同富裕。后者包括努力提高殘疾人文化教育水平、改善精神面貌、增強發(fā)展動機，以及擴大社會融合等方面。再次，殘疾人共同富裕要求走積極的共同富裕道路，要更加重視通過殘疾人自己的努力來實現(xiàn)共同富裕，而政府和社會的作用主要是為殘疾人的發(fā)展提供必要的條件和強力的支持。最后，殘疾人共同富裕應(yīng)該是包容性和融入性的共同富裕。政府和社會應(yīng)該將殘疾人包容進全社會共同富裕道路的行動體系中，向殘疾人全方面開放機會，提供普惠性服務(wù)，并幫助他們克服特殊的困難。殘疾人應(yīng)該積極融入共同富裕的國家建設(shè)行動體系，積極參與經(jīng)濟、政治、文化、社會和資源環(huán)境保護等方面的行動。

1.3 推動殘疾人共同富裕的基本路徑

推動殘疾人共同富裕的基本路徑是加快殘疾人去障礙行動。與其他人相比，殘疾人共同富裕最大的困難是因其自身和外在的各種因素而面臨更多的障礙。因此，推動殘疾人共同富裕的基本路徑是通過各種方式幫助殘疾人去障礙。在過去全面建成小康社會的進程中，我國在殘疾人去障礙方面已經(jīng)取得重大進展，但從共同富裕的要求看，目前我國殘疾人仍然面臨許多障礙，還需要持續(xù)開展去障礙行動。其主要內(nèi)容：一是要通過更好的無障礙設(shè)施建設(shè)、康復(fù)服務(wù)和輔具生產(chǎn)與配給等行動來實現(xiàn)在基本活動方面的去障礙。二是要通過更加完善的法制體系、公共服務(wù)和社會支持來進一步實現(xiàn)殘疾人在教育、就業(yè)、社會參與等方面的障礙，即權(quán)利平等、機會均等方面的去障礙。三是要通過進一步加強全社會關(guān)懷殘疾人的文化氛圍，提倡積極的助殘意識與行為，推動社會文化環(huán)境方面的去障礙。四是殘疾人自身要進一步自強自立，努力克服過分依賴和動機不足而導(dǎo)致的發(fā)展障礙，從而推動殘疾人自身思想觀念方面的去障礙。五是要通過更好的教育培訓(xùn)來大力推動殘疾人發(fā)展能力方面的去障礙。其中，重點是要提升殘疾人的科學(xué)技術(shù)素質(zhì)，以更高的科技素養(yǎng)來克服在身體功能方面的短板。在現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展的背景下，尤其要大力推動去除殘疾人面臨的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)障礙。

殘疾人去障礙要通過各種方式開展。一是保護性去障礙，即通過向殘疾人提供更多的社會保護，幫助他們在各個方面去障礙。保護性去障礙不僅是要彌補殘疾人因自身的生理功能缺陷而帶來的障礙，更重要的是要防止殘疾人在經(jīng)濟、政治、文化、社會各個方面遭到排斥。保護性去障礙要落實到各個方面，包括在基本生活方面對特殊困難殘疾人的保護性待遇與服務(wù)，以及對殘疾人參與教育、就業(yè)、社會活動等方面權(quán)利的保護。二是增能性去障礙，即通過提高殘疾人自身的能力而使其能夠克服各種障礙。從發(fā)展的角度看，增能性去障礙是更重要的去障礙途徑，因為只有通過提升自身的能力，殘疾人才能持續(xù)性和跨越性地融入國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。通過積極開發(fā)殘疾人的優(yōu)勢、潛力，能彌補和超越因其原本能力欠缺而導(dǎo)致的障礙。尤其在科學(xué)技術(shù)越來越重要的發(fā)展條件下，積極開發(fā)殘疾人的科學(xué)技術(shù)與文化能力，能夠起到重要的去障礙效果。更具體看，增能性去障礙又包括機會去障礙、能力去障礙和動機去障礙，即向殘疾人提供更多的機會、更多的能力建設(shè)服務(wù)及更多的動機激勵，從客觀和主觀兩方面入手，全面提升殘疾人的能力。三是輔助性去障礙，即通過向殘疾人提供更多更好的輔助性設(shè)施及服務(wù)來幫助他們克服各方面的障礙。從全社會范圍看，人類的發(fā)展就是通過開發(fā)一個又一個技術(shù)設(shè)施來不斷克服行動障礙，使我們跑得更快、飛得更高、游得更深、看得更遠、算得更準。殘疾人也需要通過各種更高水平的輔助性設(shè)施達到去障礙，包括更高水平的無障礙設(shè)施、更高水平的輔具和更高水平的康復(fù)服務(wù)等。這一過程需要通過市場機制和社會政策的共同作用，推動在助殘領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，推動最新科學(xué)技術(shù)成果更多地投入到殘疾人無障礙設(shè)施建設(shè)及康復(fù)輔具開發(fā)生產(chǎn)中，并使其全面惠及廣大殘疾人。

2. 社會政策在推動殘疾人共同富裕中的主要作用與基本要求

綜上所述，推動殘疾人共同富裕是一套綜合性的行動體系，實現(xiàn)它，既需要完善市場機制，也需要加強和完善社會政策。殘疾人共同富裕需要殘疾人獲得超出平均水平的發(fā)展速度，但殘疾人作為一類具有特殊困難的群體，在激烈的市場競爭中，如果僅靠自己的力量，平等發(fā)展都很困難，要達到超常發(fā)展的目標就更難，因此需要得到政府和社會更多的保護和激勵。政府通過制定和實施社會政策來保障殘疾人基本權(quán)益和促進殘疾人發(fā)展是當今世界各國普遍的做法。各國政府普遍建立了殘疾人社會政策體系，在滿足殘疾人基本需要、維護殘疾人合法權(quán)益、促進殘疾人平等參與和發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。我國過去在推動殘疾人全面小康的行動體系中，社會政策發(fā)揮了重要的作用，取得了突出的成就和經(jīng)驗。在未來推動殘疾人共同富裕的進程中，還需要更加積極地制定和實施社會政策。為此，首先要明確進入推動共同富裕的新階段后，我國殘疾人社會政策應(yīng)該重點在哪些方面發(fā)揮作用，有何新要求和具體行動。

2.1 社會政策在推動殘疾人共同富裕行動中的多層次作用

殘疾人社會政策的基本目標是通過公共行動保障殘疾人的基本權(quán)利，增進殘疾人福利保障，增強其能力和促進其發(fā)展。其主要內(nèi)容涉及殘疾人事業(yè)的眾多領(lǐng)域，包括殘疾人基本生活保障、生活照料、受教育權(quán)利、就業(yè)促進、健康服務(wù)、無障礙環(huán)境、康復(fù)與輔具、殘疾預(yù)防、體育文化、精神生活等各個方面。具體看，殘疾人社會政策可以在多個方面發(fā)揮促進殘疾人共同富裕的作用。

一是通過優(yōu)化社會政策來向有需要的殘疾人提供更好的基本保障，以滿足其所需要的基本收入和基本服務(wù)。在這一層面上的社會政策包括通過更具包容性的社會保險和更大覆蓋面的福利補貼，向經(jīng)濟困難殘疾人提供更好的基本收入保障；向有需要的殘疾人提供更加普惠的照料服務(wù)，包括托養(yǎng)服務(wù)和長期照料服務(wù)；為更多的城市殘疾人提供公租房和租金補貼，為農(nóng)村困難殘疾人提供住房改造補貼；推動更加普及和更高質(zhì)量的無障礙設(shè)施建設(shè)，以及更高質(zhì)量、更具可及性的輔具生產(chǎn)和分配等方面的政策。

二是通過更多的社會政策干預(yù)來確保殘疾人平等獲得發(fā)展的權(quán)利與機會。在這一層面上，社會政策要更加著眼于以各種保護性措施和各種必要的輔助性服務(wù)對沖殘疾人的生理弱勢，包括在重要的考試和職業(yè)晉升中給予保護性加分，從而確保殘疾人最終能公平地在各種競爭中獲得機會資源。其中最重要的是要確保殘疾人平等獲得優(yōu)質(zhì)教育資源、提高就業(yè)質(zhì)量的機會，以及在收入和晉升競爭中被公平對待的機會。

三是通過制定和實施相關(guān)的社會政策來加快促進殘疾人的增能與發(fā)展。在這一層面上，社會政策要更加重視從優(yōu)勢視角出發(fā)，致力于通過更好的社會服務(wù)幫助殘疾人彌補其能力短板，積極培育、增強和發(fā)揮其優(yōu)勢能力，包括促進高質(zhì)量的殘疾人康復(fù)服務(wù)和輔具生產(chǎn)發(fā)展；促進更多的殘疾人接受高等教育和高技術(shù)的職業(yè)培訓(xùn)，以獲得更高的職業(yè)成就；培育和支持各行各業(yè)殘疾人才的發(fā)展，加快縮小殘疾人平均人力資本水平與全社會平均水平的差距，直至完全消除這一差距。為此，不僅要有更高水平的殘疾人社會政策，同時還要積極培育殘疾社會工作專業(yè)服務(wù)體系并支持助殘志愿服務(wù)等方面的行動。

總而言之，殘疾人社會政策應(yīng)該在多個層面上為推動殘疾人共同富裕發(fā)揮更加積極的作用，形成更加完善和更高質(zhì)量的殘疾人社會政策行動體系。當代各國殘疾人社會政策行動大致都會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而逐步提高。在我國，隨著殘疾人事業(yè)發(fā)展目標從全面小康提升到共同富裕，殘疾人社會政策行動也應(yīng)該逐步提升層次。共同富裕的道路也是我國通往發(fā)達國家的道路，在此過程中包括殘疾人社會政策在內(nèi)的整個社會政策都應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)向更高的標準。

2.2 推動殘疾人共同富裕對殘疾人社會政策的基本要求

第一，與其他社會政策領(lǐng)域一樣，殘疾人社會政策要合理確定其總體福利水平，即在殘疾人事業(yè)領(lǐng)域政府公共服務(wù)和社會公益服務(wù)投入的資源總量，一般以在此領(lǐng)域的政府財政投入加社會公益慈善資源占全國或地區(qū)生產(chǎn)總值的比例作為衡量標準。只有殘疾人社會政策總體福利水平高于全面建成小康階段的水平，才能使殘疾人社會政策在促進殘疾人共同富裕中有效發(fā)揮作用，并最終達到目標。

第二，殘疾人社會政策還要重視建構(gòu)合理的福利結(jié)構(gòu)。所謂福利結(jié)構(gòu)，是指在社會政策主體、對象、內(nèi)容等各個維度上的比例和協(xié)調(diào)關(guān)系。殘疾人社會政策是一個復(fù)雜的行動體系，包括多元的主體，面向眾多不同的對象，具有各類不同的保障和服務(wù)內(nèi)容的行動體系，應(yīng)該在各個方面都達成合理的比例和協(xié)調(diào)的關(guān)系。在主體方面，應(yīng)加強政府與社會力量的合作與協(xié)調(diào)，以及各級政府和部門之間的分工合作；在對象方面，應(yīng)注意兼顧面向全體殘疾人的普惠性保障與服務(wù)，以及面向各類殘疾人和特殊困難殘疾人的兜底性保障與服務(wù)；在項目內(nèi)容方面，應(yīng)兼顧殘疾人教育、就業(yè)、康復(fù)、輔具、預(yù)防等方面的保障服務(wù)內(nèi)容。建構(gòu)合理的福利結(jié)構(gòu)，既是為了使有限的資源在實際運用中發(fā)揮更大的作用、獲得更大的效益，又是為了使公共資源的負擔(dān)和受益更加公平。

第三，殘疾人社會政策還應(yīng)該重視合理運用再分配原則。再分配既是社會政策的基本功能，又是對社會政策的基本要求。但是，社會政策中的再分配是一個復(fù)雜的、涉及眾多不同利益群體的、具有廣泛社會影響的事情，需要有合理的力度和恰當?shù)臋C制。社會政策的再分配既體現(xiàn)在公共資源的籌集階段（納稅或捐贈等），也體現(xiàn)在公共資源的分配和使用中（福利對象與福利內(nèi)容結(jié)構(gòu)等）。社會政策的再分配力度應(yīng)該達到合理的水平，既要實現(xiàn)對弱勢者（如困難殘疾人）的有效保護，又要對整個殘疾人群體的發(fā)展起到積極的促進作用；既要通過社會政策的再分配直接縮小殘疾人的收入和實際生活水平的差距，又要起到激勵殘疾人發(fā)展動能，促進殘疾人事業(yè)全面發(fā)展，進而有利于經(jīng)濟發(fā)展的長期效果。

第四，殘疾人社會政策還應(yīng)該注重提高各方面保障和服務(wù)的質(zhì)量。隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展和殘疾人對美好生活的向往更加強烈，通過社會政策向殘疾人提供各項保障和服務(wù)也應(yīng)該逐步提高質(zhì)量。殘疾人社會服務(wù)質(zhì)量體現(xiàn)在殘疾人事業(yè)發(fā)展的各個方面，重點在于提高殘疾人的受教育質(zhì)量、就業(yè)質(zhì)量、健康服務(wù)質(zhì)量、康復(fù)及輔具服務(wù)質(zhì)量等。殘疾人保障和服務(wù)質(zhì)量的提高不僅對促進殘疾人共同富裕至關(guān)重要，而且也是我國新時期高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，應(yīng)該給予足夠的重視。

第五，殘疾人社會政策應(yīng)該遵循積極的社會政策原則。在共同富裕的道路上，社會政策不僅要保障殘疾人的基本需要和縮小其收入和生活差距，而且要促進其全面發(fā)展，因此必須實行積極的社會政策，以更好地培育和調(diào)動殘疾人的能力。積極的社會政策既要體現(xiàn)在微觀層面，也要體現(xiàn)在宏觀領(lǐng)域。在微觀層面上，社會政策要提升殘疾人能力，擴大其機會，激勵其動機，從而達到促進殘疾人發(fā)展的目標。在宏觀領(lǐng)域中，積極的社會政策要在滿足殘疾人需要和推動殘疾人發(fā)展的同時，對經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。為此，要將福利原則與市場機制相結(jié)合，將提升殘疾人的人力資本、擴大殘疾人的消費需求等納入社會政策的目標，以便在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展的背景下對我國雙循環(huán)模式下的經(jīng)濟發(fā)展起到積極的推動作用，在更高的層次上實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)共贏。

3. 當前我國推動殘疾人共同富裕的社會政策重點議題

在我國，各級政府長期以來通過制定和實施各項社會政策，積極促進殘疾人事業(yè)發(fā)展。經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成一套較為完整的殘疾人社會政策體系。各級政府通過直接投入公共財政資源和廣泛調(diào)動社會資源，積極推動殘疾人事業(yè)發(fā)展，取得了重大進展。面對未來促進殘疾人共同富裕的新目標，我國殘疾人社會政策面臨著新的挑戰(zhàn)和新的要求，需要各級政府從以下一些方面進一步加強和優(yōu)化殘疾人社會政策。

3.1 進一步完善殘疾人社會政策體系

殘疾人社會政策是一個行動體系，它以各種恰當?shù)姆绞饺M足殘疾人的需要，并從多個方面促進殘疾人的發(fā)展。要使殘疾人社會政策在促進殘疾人共同服務(wù)中發(fā)揮重要作用，首先要進一步完善政策體系。目前，我國社會政策對殘疾人的覆蓋還存在一些不足。一是許多社會政策領(lǐng)域?qū)埣踩说母采w還存在缺陷，殘疾人在接受正規(guī)教育、獲得醫(yī)療保障和健康服務(wù)、獲得就業(yè)機會，尤其是高質(zhì)量的就業(yè)機會，以及參與社會保險等方面還存在一定直接的或間接的障礙。例如，我國殘疾人接受高等教育的比例一直嚴重偏低[8]。盡管近年來有所提高，但在2021年全國也僅有14559名殘疾人被普通高等院校錄?、僦袊鴼埣踩寺?lián)合會 2021 年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報 2022 年 3 月 31 日 中國殘聯(lián)網(wǎng)站 https://www cdpf org cn/zwgk/zccx/tjgb/0047d5911ba3455396faefcf268c4369 htm，遠低于全國同齡人的錄取比例。殘疾人被高校錄取比例反映出殘疾人接受各級教育的總體質(zhì)量水平偏低，說明殘疾人教育政策和相關(guān)服務(wù)還存在很多短板。此外，在一些公共設(shè)施建設(shè)和全民普惠性社會服務(wù)提供中沒有公平地照顧到殘疾人的需要。二是我國社會政策各個方面針對殘疾人的特殊保護和扶持力度還不夠，這是殘疾人社會政策存在問題最多的方面，表現(xiàn)在對殘疾人的教育促進、就業(yè)扶持、特殊社會保險、特殊住房保障等方面保護和扶持的力度不夠。三是專門針對殘疾人的保障和服務(wù)發(fā)展水平還不夠高，包括無障礙設(shè)施建設(shè)、康復(fù)服務(wù)和輔具生產(chǎn)與提供、殘疾預(yù)防服務(wù)等方面的內(nèi)容不夠完整，發(fā)展不夠均衡，水平還不夠高。

在促進殘疾人共同富裕的進程中，首先要針對上述問題進一步完善殘疾人社會政策體系，有多個層次的要求。一是積極推動殘疾人公平參與到全民普惠的公共服務(wù)體系中。應(yīng)該系統(tǒng)地梳理當前還有哪些領(lǐng)域可能對殘疾人造成直接或間接的障礙，尤其在融合教育、社會保險、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域。應(yīng)有針對性地采取具體措施加以改革，力爭在短期內(nèi)能夠做到讓所有殘疾人都能公平地受益于各項社會政策。二是要加快完善專項殘疾人社會政策體系，讓殘疾人在各個方面的困難都能夠得到解決。為此，應(yīng)該認真梳理殘疾人生活各個方面還存在的需要，通過需求調(diào)查和比較研究等方法尋找目前我國殘疾人社會政策還存在的缺漏和不足，并根據(jù)實際需要和條件而盡快完善。三是提升現(xiàn)有殘疾人社會政策的目標，將過去以滿足基本需要為目標提升到以提高質(zhì)量和縮小差距為目標。并且，要按照新的目標梳理現(xiàn)有各項社會政策中對殘疾人待遇和扶持不夠之處，包括特殊教育、就業(yè)保障、康復(fù)服務(wù)、輔具供給、無障礙環(huán)境建設(shè)、殘疾人福利、殘疾預(yù)防等方面。要使各項政策從過去較為單純的權(quán)利保障向更高質(zhì)量服務(wù)發(fā)展，不僅要維護殘疾人各方面的基本權(quán)利，還要通過更多更好的服務(wù)來消除殘疾人平等獲得資源與服務(wù)的物理障礙、技術(shù)障礙、制度障礙和文化障礙，并提升殘疾人各方面的能力，使各項殘疾人社會政策能夠在改善殘疾人教育、就業(yè)、社會保障、社會參與等方面發(fā)揮更大的作用。

3.2 實行積極去障礙的殘疾人社會政策

從長期角度看，推動殘疾人共同富裕的主要動力在于通過全面提升殘疾人自身發(fā)展能力以促進其去障礙進程。因此，制定和實施殘疾人社會政策要著眼于積極去障礙。所謂積極去障礙簡單說，就是以提升殘疾人發(fā)展能力來促進其去障礙，并且將殘疾人去障礙發(fā)展與全國和地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)起來。

一是要在宏觀政策層面上將殘疾人社會政策與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標密切結(jié)合起來，通過全面去障礙行動來提升殘疾人在新的經(jīng)濟、科技與社會發(fā)展中的主體地位，鼓勵殘疾人為社會做出更大的貢獻。要糾正將殘疾人社會政策和國家與社會對殘疾人所提供的幫助單純視為負擔(dān)的觀念。要充分認識到殘疾人蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?，而殘疾人社會政策則是通過去障礙以開發(fā)這種潛力的必要途徑和手段。要認識到，通過相關(guān)的社會政策的去障礙行動以提升殘疾人的人力資本和消費能力，對于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和促進雙循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展具有重要的推動作用；通過去障礙以提升殘疾人社會地位、促進殘疾人社會參與和推動殘疾人事業(yè)發(fā)展，對推動我國社會建設(shè)、促進社會和諧和推動社會事業(yè)的整體發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性意義。

二是通過積極的社會政策來消除殘疾人發(fā)展的各種外部障礙，為殘疾人的發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境。在教育方面，應(yīng)從基礎(chǔ)教育到高等教育，從融合教育到特殊教育，都為殘疾人提供更多的機會，并且要為殘疾人接受教育提供更好的輔助性條件，以更好的社會服務(wù)來幫助殘疾人克服接受教育的各種困難，全面提高殘疾人接受各級各類教育的質(zhì)量，提高殘疾人參加考試競爭的能力，爭取在不太長的時間里快速扭轉(zhuǎn)目前殘疾人接受高等教育的人數(shù)和比例過低的局面。在就業(yè)方面，應(yīng)該將政策目標從過去保障就業(yè)機會擴展到促進就業(yè)質(zhì)量，重點著眼于向殘疾人提供更高質(zhì)量的就業(yè)機會。要將殘疾人就業(yè)質(zhì)量提升情況納入殘疾人就業(yè)促進政策的考核指標，并采取具體措施加以落實。為此，各級黨政機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體和高科技企業(yè)應(yīng)該起好帶頭作用，率先在錄用、待遇、晉升等方面向合格的殘疾人公平地敞開大門，并向殘疾人的就業(yè)和發(fā)展提供更多更好的社會服務(wù)，包括就業(yè)方面更好的無障礙環(huán)境、更高質(zhì)量的輔具供給、更高質(zhì)量的就業(yè)培訓(xùn)等。

三是各項社會政策要進一步聚焦于開發(fā)提升殘疾人內(nèi)在的發(fā)展?jié)摿Γο龤埣踩税l(fā)展的內(nèi)在障礙?，F(xiàn)代社會的發(fā)展，尤其是科技的大發(fā)展，為殘疾人的發(fā)展提供了越來越好的外部空間。但是，還需要努力消除殘疾人內(nèi)在動力等方面的障礙，積極開發(fā)和大力提高殘疾人自身發(fā)展?jié)摿?，使之更加有效地與各種有利的外部條件相結(jié)合，只有這樣，殘疾人才能獲得真正的發(fā)展。提升殘疾人內(nèi)在發(fā)展?jié)摿σ獜挠^念轉(zhuǎn)變、能力提升和動機激勵等層面上展開。首先，要讓包括殘疾人在內(nèi)的全社會都更加重視殘疾人發(fā)展，進一步普及“平等·參與·共享”的殘疾人發(fā)展理念和積極保護的原則，尤其要讓廣大殘疾人充分認識到自身具有的潛力。其次，要大力推動殘疾人能力提升，積極開展殘疾人能力提升工程，通過更好的康復(fù)與輔具、教育與培訓(xùn)、健康服務(wù)、大眾傳媒、社會網(wǎng)絡(luò)等，全面提升殘疾人的人力資本和社會資本，促進殘疾人在當代科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、社會參與等方面能力的提升，消除或大幅度減少殘疾人面臨的“數(shù)碼鴻溝”“社會排斥”等現(xiàn)象。再次，要進一步激發(fā)殘疾人自我發(fā)展的內(nèi)在動力，進一步增強廣大殘疾人自強自立的精神，使他們將社會的幫扶與自身的努力相結(jié)合，更好地利用外部提供的各種機會，通過自我發(fā)展來實現(xiàn)美好生活的愿景。

四是要處理好殘疾人社會保護與動機激勵的關(guān)系，完善“積極保護”的政策機制。作為一類特殊的弱勢群體，一方面，殘疾人因其身體功能的某種缺陷而會遇到更多的困難，因而需要政府和社會的保護；另一方面，殘疾人又具有巨大的潛能，應(yīng)該加以激勵。如何合理處理保護與激勵的關(guān)系是殘疾人社會政策理論與實踐中的焦點。傳統(tǒng)的福利主義思想更多地將殘疾人看成弱者，因而強調(diào)對其提供各種保護，而新自由主義的觀點則更加強調(diào)殘疾人自身的能力與責(zé)任，主張將保護降到最低，主要通過激勵去提升其能力。應(yīng)該看到，這兩種極端的思想都不利于殘疾人和殘疾人事業(yè)的發(fā)展。作為一個特殊的群體，殘疾人既需要保護，也需要激勵，應(yīng)該將保護與激勵協(xié)調(diào)起來。首先，要針對不同的殘疾人實行不同的保護—激勵，對重度殘疾人和高齡殘疾人等潛能較低的，需要提供較多的保護，以確保其基本需要，并使其生活達到一定的水平；而對大多數(shù)具有一定潛能的殘疾人則應(yīng)該更多地提供增能激勵措施。其次，應(yīng)該針對殘疾人不同方面的能力而實施不同的保護—激勵組合。針對其殘疾的功能，需要進一步加強保護；而針對其他方面的正常功能，則需要進一步提升其能力，使之成為優(yōu)勢功能并激勵其發(fā)揮動機。再次，要將對殘疾人的保護與激勵融為一體。要充分認識到，加強殘疾人社會保護的目標是促進其增能，而增能也是為了達到更好的保護目標。在社會政策實踐中要重視通過保護性福利去達到增能和激勵的目標，又通過增能和激勵來實現(xiàn)更加積極的保護。

3.3 進一步提高對殘疾人社會政策的資源投入

制定和實施殘疾人社會政策是一套宏大的社會工程和行動體系，需要大量的資源投入。殘疾人事業(yè)發(fā)展所需的資源來自各個方面，既有政府公共財政的投入，也有在政府規(guī)制下企事業(yè)單位和其他各方社會力量的責(zé)任分擔(dān)，還有各種慈善資源和非營利服務(wù)的貢獻等。其中政府的公共財政投入應(yīng)該起到重要的基礎(chǔ)性作用。我國各級政府公共財政在殘疾人社會政策領(lǐng)域的資金投入主要體現(xiàn)在全國公共財政預(yù)算支出中的“殘疾人事業(yè)”支出類別，以及分別歸屬其他類別的“特殊學(xué)校教育”“康復(fù)輔具（假肢矯形）”“傷殘撫恤”“康復(fù)醫(yī)院”“精神病醫(yī)院”和“精神衛(wèi)生機構(gòu)”等幾個科目上。2020年，全國公共財政在上述幾項合計的預(yù)算支出總額為1023.49億元，比十年前的2010年增長了289.6%，翻近了兩番①全國公共財政的數(shù)據(jù)來自2020年和2010年財政部的《全國一般公共預(yù)算支出決算表》。財政部網(wǎng)站：http://yss mof gov cn/2010juesuan/201107/t20110720_578444 htm 和 http://yss mof gov cn/2020zyjs/202109/t20210917_3753571 htm。其較高的增長率主要得益于2015年以后我國全面建立了殘疾人兩項補貼制度，以及過去十年中我國在殘疾人脫貧方面財政投入的增加。但是，即使有了過去十年的快速增長，目前我國在殘疾人社會政策方面的總體投入水平仍然很低。2020年全國公共財政在上述幾方面的預(yù)算支出額僅占全國公共財政預(yù)算支出總額的0.42%，僅占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.1%②全國公共財政的數(shù)據(jù)來自2020年財政部的《全國一般公共預(yù)算支出決算表》；國內(nèi)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局的《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》，中國統(tǒng)計出版社，2021年。。這一數(shù)據(jù)與發(fā)達國家相比還有很大差距。例如，歐盟國家2019年公共財政對殘疾人提供的社會保護待遇占GDP的2.1%③歐盟國家對殘疾人社會保護的公共支出數(shù)據(jù)來自歐盟統(tǒng)計局（EUROSTAT）：“Tables by functions, aggregated benefits and grouped schemes - in % of the GDP-Disability”，https://ec europa eu/eurostat/databrowser/view/spr_exp_gdp/default/table?lang=en。2017年OECD國家對殘疾人和疾病患者的現(xiàn)金待遇的公共支出占GDP的1.6%④OECD 國家的數(shù)據(jù)來自 OECD 統(tǒng)計網(wǎng)站（OECD STAT）“Social Expenditure - Aggregated data: Public expenditure on disability and sickness cash benefits, in % GDP”, https://stats oecd org/index aspx?lang=en。相比之下，我國在殘疾人事業(yè)方面的公共支出水平還低很多。

政府公共財政支出安排要服從黨和政府總體發(fā)展目標，要從經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的實際需要出發(fā)。過去十年中我國在殘疾人事業(yè)發(fā)展方面的公共財政支出不斷增長，有效地支持了黨和政府大力推進殘疾人全面小康的進程。但是，迄今為止公共財政支出水平仍僅能維持保障殘疾人最基本的需要和維持殘疾人事業(yè)發(fā)展的最低要求，很難滿足促進殘疾人共同富裕的要求。在下一步的發(fā)展中，要推動殘疾人事業(yè)從全面小康到殘疾人共同富裕戰(zhàn)略目標的提升，還有大量的工作要做，需要更大力度的財政支持。一方面，殘疾人共同富裕將要求更大規(guī)模和更高水平的公共行動體系，勢必需要更多的資源投入。另一方面，我國民間慈善事業(yè)和其他社會力量的社會公益資源調(diào)動能力總體較弱，因此在較長時期內(nèi)，政府公共財政投入仍將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。為了撬動各類市場和社會資源，即使是在政府公共資源與市場和社會資源組合中，也需要政府有更多的投入。因此，各級政府應(yīng)該按照黨和國家“在發(fā)展中提高保障改善民生水平”的要求，以促進殘疾人共同富裕為目標，本著“盡力而為、量力而行”的原則，根據(jù)實際需要和財力條件，逐步提高各級公共財政對殘疾人事業(yè)的投入水平，以更大的資源力度支持和推動殘疾人共同富裕。

3.4 加強和優(yōu)化多元主體在推動殘疾人共同富裕中的作用

殘疾人事業(yè)是需要多元主體共同推動的宏大社會事業(yè)。從多元主體責(zé)任角度看，要大力推動殘疾人共同富裕，一是要更好地發(fā)揮多元主體的作用，二是要加強各類主體之間的合作與協(xié)調(diào)。

首先，各級政府應(yīng)該在推動殘疾人共同富裕的行動體系中擔(dān)負主要的責(zé)任，在殘疾人社會政策制定、行動規(guī)劃、組織體系建設(shè)、資源供應(yīng)、組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮更加重要的作用。同時，在政府體系內(nèi)部，應(yīng)該進一步優(yōu)化各級政府之間和相關(guān)部門之間的分工與合作。一方面，各級政府之間應(yīng)該達成更加有效的責(zé)任分工。中央政府在宏觀政策制定、財政轉(zhuǎn)移支付、地方經(jīng)驗總結(jié)和推廣及其他制度供給方面應(yīng)該發(fā)揮更加積極的作用。地方各級政府除了更好地履行資源供給、政策實施的責(zé)任之外，還應(yīng)該積極探索政策和制度創(chuàng)新，既有效地針對本地區(qū)的特殊需要而采取行動，又為全國性政策的改進提供實踐樣板。另一方面，政府各相關(guān)部門之間要有更加合理有效的分工合作。殘疾人事業(yè)及相關(guān)社會政策的制定與實施涉及多個政府部門，各個部門之間在殘疾人社會政策制定與實施中的高效合作也是推動殘疾人共同富裕的必要條件。各級政府殘工委和各級殘聯(lián)組織要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，進一步發(fā)揮好牽頭與協(xié)調(diào)作用，強化和優(yōu)化殘疾人事業(yè)發(fā)展的部門協(xié)調(diào)機制，積極推動殘工委成員單位更加積極地參與殘疾人社會政策的制定與實施，使政府部門更加重視殘疾人社會政策。各級政府殘工委和殘聯(lián)尤其要重視在殘疾人教育、就業(yè)、康復(fù)與輔具、社會福利、住房、無障礙設(shè)施建設(shè)、殘疾預(yù)防、殘疾人相關(guān)國際事務(wù)等領(lǐng)域的政策制定、資源投入和政策實施，并重點協(xié)助發(fā)改、財政、編制等部門加強殘疾人社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、財政投入和組織體系建設(shè)。

其次，各類社會力量在促進殘疾人共同富裕中也應(yīng)該發(fā)揮更加重要的主體作用。在當今世界各國，各類社會組織都在殘疾人事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不同程度的作用。在我國，基層群眾性自治組織、社會組織和企事業(yè)單位等社會力量也在殘疾人事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著作用。但總體上看，我國助殘社會力量還需要進一步加強、規(guī)范和協(xié)調(diào)。一方面，我國助殘社會力量需要大幅度加強。當前我國民間社會公益事業(yè)的總體規(guī)模還不夠大，助殘社會力量就更弱。2021年全國共有90.1萬個登記的社會組織（含社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會）①民政部 2021 年 4 季度民政統(tǒng)計數(shù)據(jù) 2022 年 3 月 18 日 民政部網(wǎng)站 http://www mca gov cn/article/sj/tjjb/2021/ 202104qgsj html，平均每1554人有1個社會組織。但同年全國只有2997個助殘社會組織②中國殘疾人聯(lián)合會 2021 年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報 2022 年 3 月 31 日 中國殘聯(lián)網(wǎng)站 https://www cdpf org cn/zwgk/zccx/tjgb/0047d5911ba3455396faefcf268c4369 htm，占社會組織總數(shù)不到1%。平均每2.8萬名殘疾人才有1個助殘社會組織。同時，殘疾人社會組織的活力不足[9]，在發(fā)展中還面臨著許多內(nèi)在的和外部的障礙[10]。要讓社會組織在推動殘疾人共同富裕中發(fā)揮重要作用，還需要大力加強其建設(shè)，包括進一步扶持助殘社會組織的發(fā)展，進一步提升其資源調(diào)動能力、服務(wù)提供能力與服務(wù)質(zhì)量。同時，還應(yīng)該進一步加強基層群眾性自治組織和各類企事業(yè)單位在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的作用，進一步積極推動助殘志愿服務(wù)，并重點發(fā)揮好基層殘疾人協(xié)會的作用。另一方面，我國的助殘社會組織還應(yīng)該進一步加強規(guī)范化建設(shè)，包括加強和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)自律規(guī)范體系和政府監(jiān)管與社會監(jiān)督制度體系，以加強助殘社會組織長期可持續(xù)發(fā)展，并優(yōu)化其發(fā)展環(huán)境。再一方面，需要進一步加強各類社會力量之間以及社會公益事業(yè)與政府社會政策之間的分工、合作與協(xié)調(diào)，包括將助殘公益事業(yè)納入政府殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和殘疾人社會政策制定和實施的行動體系中，使各種資源和力量能夠更好地協(xié)調(diào)，各方面行動能更好地銜接，以提高資源的綜合使用效益和行動效率。

3.5 進一步優(yōu)化殘疾人社會政策的資源分配和福利供給結(jié)構(gòu)

要使我國殘疾人社會政策在促進殘疾人共同富裕中發(fā)揮重要作用，還需要進一步優(yōu)化其資源分配和福利供給結(jié)構(gòu)。

首先，在資源分配方面要更加注重均衡性和公平性。長期以來，我國社會政策的資源投入和福利水平存在著城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同人群之間的不均衡，這些不均衡在殘疾人事業(yè)發(fā)展中也存在。過去十多年來，隨著各級政府在社會政策各個領(lǐng)域逐步推進“基本公共服務(wù)均等化”，各方面的不均衡比過去有了較大的好轉(zhuǎn)。但目前在殘疾人事業(yè)發(fā)展方面，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間仍存在明顯的不均衡。以康復(fù)服務(wù)為例，2020年東部六省市（北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東）平均每萬名已辦證殘疾人有4.6個康復(fù)機構(gòu)、109.7名康復(fù)機構(gòu)工作人員，而西部十一省區(qū)加新疆建設(shè)兵團平均每萬名已辦證殘疾人只有2.2個康復(fù)機構(gòu)和61.5名康復(fù)機構(gòu)工作人員①中國殘疾人聯(lián)合會編，《中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計年鑒（2021）》，中國統(tǒng)計出版社，2021年9月。根據(jù)表3-2，表4-1-4，表4-1-5中的數(shù)據(jù)計算。其中，“東部六省市”包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東；“西部十一省區(qū)”包括內(nèi)蒙古、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。，表現(xiàn)出明顯的東西部地區(qū)間差異。此外，殘疾人社會組織發(fā)展也有很明顯的區(qū)域不均衡性[11]。還需要進一步加強殘疾人社會政策資源分配的均衡性和公平性。應(yīng)該正視的一個現(xiàn)實情況是，殘疾人事業(yè)發(fā)展存在的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距主要是由地區(qū)和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展、人均收入和地方政府財力的差異而導(dǎo)致的，很難在短期內(nèi)消除或大幅度縮小。應(yīng)該隨著我國經(jīng)濟更加均衡地發(fā)展而帶動殘疾人事業(yè)更加均衡地發(fā)展，同時也應(yīng)該在制定和實施殘疾人社會政策的過程中加強政策干預(yù)調(diào)節(jié)，通過中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付來重點支持財政困難地區(qū)的殘疾人事業(yè)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)更加均衡的殘疾人事業(yè)發(fā)展。

其次，應(yīng)該更加注重優(yōu)化殘疾人社會政策的福利供給結(jié)構(gòu)。一是在殘疾人社會政策對象方面，首先要重點加強困難殘疾人兜底保障與服務(wù)體系建設(shè)，織密殘疾人基本保障安全網(wǎng)，完善殘疾人兜底性民生保障體系，擴大覆蓋面，提高水平，擴充服務(wù)，使其能夠在共同富裕過程中充分發(fā)揮“提低”的作用。其中，要進一步推動殘疾人兩項補貼的“擴面提標”，提高困難殘疾人基本康復(fù)輔具保障水平[12]。其次要根據(jù)實際需要和資源條件逐步加強普惠性殘疾人民生建設(shè)，讓廣大殘疾人都能受惠于各項社會政策，獲得必要的社會服務(wù)，在共同富裕的道路上更好地發(fā)揮“強中”的作用。二是在殘疾人社會政策的保障和服務(wù)內(nèi)容方面，首先做好基礎(chǔ)性的殘疾人民生建設(shè)，提高全體殘疾人的基本發(fā)展條件。為此，要不斷完善政府的殘疾人基本公共服務(wù)清單，并不斷提高對保障和服務(wù)質(zhì)量及水平的底線要求。在此基礎(chǔ)上根據(jù)需要和條件，并結(jié)合市場和社會資源，發(fā)展更高水平的服務(wù)項目，既更好地滿足當前廣大殘疾人高水平的服務(wù)需要，也為未來殘疾人社會服務(wù)的總體發(fā)展打下基礎(chǔ)并引領(lǐng)方向。