“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境和法律規(guī)制

王京卉

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000）

土地是生產(chǎn)要素中的重要內(nèi)容，是進(jìn)行財富創(chuàng)造不可或缺的要素。通過對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行研究，提出完善宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制建議，有利于更好的發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能屬性，激活土地資源更高的價值，進(jìn)一步推動農(nóng)村的發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

1 “三權(quán)分置”背景下宅基地流轉(zhuǎn)的概述

1.1 宅基地所有權(quán)

宅基地所有權(quán)是分析宅基地三權(quán)分置的根本和基礎(chǔ)。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，集體所有的土地是集體擁有的不動產(chǎn)，在土地集體所有的基礎(chǔ)之上，宅基地所有權(quán)表現(xiàn)為對內(nèi)和對外兩方面的權(quán)利。在對內(nèi)方面，《土地管理法》第十一條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會經(jīng)營管理”，由此可知宅基地所有權(quán)主體越來越法定化和明確化，擁有宅基地所有權(quán)的主體在處理集體與集體成員之間的內(nèi)部關(guān)系時遵循“村民自治”的原則。在對外方面，宅基地所有權(quán)明確屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，排除了非本集體經(jīng)濟(jì)組織對于宅基地的所有權(quán)，《土地管理法》第十條：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位或者個人，有保護(hù)，管理和合理利用土地的義務(wù)?！痹撘?guī)定一方面允許本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人使用宅基地，另一方面明確了第三人與本村集體經(jīng)濟(jì)組織之間是宅基地使用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從外部明確了宅基地的所有權(quán)歸屬。

1.2 宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是指農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份享有的在本村集體土地之上建造宅基地及其附屬設(shè)施的他物權(quán)。具有兩方面的內(nèi)涵：一是資格權(quán)以具有特定的身份為前提，當(dāng)農(nóng)戶具有申請宅基地的集體成員資格時，就獲得申請宅基地及其附屬設(shè)施的權(quán)利；二是資格權(quán)具有福利性質(zhì)，目的是保障農(nóng)戶的居住權(quán)。法律和政策通過宅基地資格權(quán)這一公益決策來保障農(nóng)民“住有所居”，申請者只要滿足主體條件就可以無償獲得宅基地。宅基地資格權(quán)同時具備積極權(quán)能和消極權(quán)能兩大屬性，積極權(quán)能指宅基地資格權(quán)的主要來源為戶籍，戶籍即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是依據(jù)法律規(guī)定或者集體章程無償獲得的。消極權(quán)能是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對象必須是具有宅基地資格權(quán)的集體組織成員。這兩個權(quán)能呼應(yīng)2019年修訂的《土地管理法》中有關(guān)宅基地的申請條件，《土地管理法》中申請宅基地的積極條件可以概括表達(dá)為：在“一戶一宅”原則的指導(dǎo)下，村集體組織成員以戶為單位可以申請用以居住的宅基地。其消極條件可以概括為將宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不得再次申請宅基地。由此可知，宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份福利，它有利于激發(fā)集體組織成員進(jìn)行流轉(zhuǎn)宅基地流轉(zhuǎn)的積極性，保障集體成員在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置宅基地，提高農(nóng)村土地的利用效率。

1.3 宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)在《民法典》362條表述為：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，而未對“宅基地使用權(quán)”的概念，內(nèi)涵以及具體內(nèi)容作出詳盡規(guī)定。對于宅基地使用權(quán)的解釋有如下幾種表述：王利明教授歸納宅基地使用權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的在村集體土地之上建造住宅，并供其居住的權(quán)利。王衛(wèi)國學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)指依法經(jīng)審批后由集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給農(nóng)民，其用于建設(shè)住宅而沒有規(guī)定使用期限的集體土地使用權(quán)。王利明學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的歸屬不局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但王衛(wèi)國學(xué)者提出宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體僅為集體組織成員。筆者認(rèn)為“宅基地使用權(quán)”的概念可以總結(jié)為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法分得集體土地的前提下，并享有占有，使用和在集體土地之上建造住宅及其配套設(shè)施的權(quán)利。

2 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的困境

現(xiàn)今階段，已無禁止宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，由能否流轉(zhuǎn)的問題變?yōu)槿绾瘟鬓D(zhuǎn)，如何落實“三權(quán)分置”政策以及如何保護(hù)農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益的問題。“三權(quán)分置”背景下宅基地流轉(zhuǎn)仍面臨諸多困境，主要存在宅基地“三權(quán)分置”政策的立法需要進(jìn)一步完善以及缺失與宅基地有關(guān)的配套制度等一系列問題。

2.1 宅基地“三權(quán)分置”的立法缺失

2.1.1 宅基地所有權(quán)主體的虛位及權(quán)能不清

宅基地所有權(quán)已由根本法的形式被固定為集體所有；《民法典》第262條和《土地管理法》則進(jìn)一步明確宅基地歸農(nóng)民集體所有。雖然明確以法律條文的形式規(guī)定了宅基地所有權(quán)的主體，但是有關(guān)宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)方式缺乏規(guī)范引導(dǎo)，因此會致使宅基地所有權(quán)的主體僅有法律規(guī)定，但是沒有踐行自身主體資格的具體行動規(guī)范，導(dǎo)致宅基地非法流轉(zhuǎn)的問題嚴(yán)重。

法律規(guī)定集體成員享有宅基地所有權(quán)，也就說明村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可以請求分割集體土地，而只能依賴于村集體對土地的占有，使用和收益等方式。村集體對于宅基地所有權(quán)的權(quán)能主要基于對宅基地的管理，包括監(jiān)督、收回、收益和處分。宅基地所有權(quán)權(quán)能由于農(nóng)村土地集體所有而受到限制，所以在實現(xiàn)宅基地及住宅財產(chǎn)權(quán)的過程中具備雙重屬性的宅基地所有權(quán)產(chǎn)生了主體虛位的問題。與此同時，集體所有的宅基地既需要實現(xiàn)社會保障利益又需要實現(xiàn)集體成員的經(jīng)濟(jì)效益，而相關(guān)立法中關(guān)于宅基地所有權(quán)的收益權(quán)能規(guī)定不足，阻礙宅基地及住宅的經(jīng)濟(jì)功能和社會保障功能的實現(xiàn)。

2.1.2 宅基地資格權(quán)存在立法空白

宅基地資格權(quán)立法空白的原因大致有兩方面，一方面是立法的滯后性，受理論學(xué)派爭議的影響，在資格權(quán)的法律表達(dá)及其性質(zhì)的界定等方面無法達(dá)成共識。目前的法律制度沒有農(nóng)民資格權(quán)的表述，“成員權(quán)說”認(rèn)為宅基地資格權(quán)是一種人身和財產(chǎn)屬性共存的成員權(quán)；“宅基地使用權(quán)說”認(rèn)為宅基地資格權(quán)不一定可以獲得宅基地的使用權(quán)，僅代表農(nóng)戶具有取得宅基地的資格，不是一種實際的財產(chǎn)權(quán)利。另一方面，宅基地資格權(quán)的內(nèi)容為分離原宅基地使用權(quán)中除去財產(chǎn)權(quán)后的剩余權(quán)利，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶資格的取得權(quán)和退出權(quán)，目的是保障農(nóng)戶的集體成員身份及其帶來的剩余財產(chǎn)權(quán)利，其權(quán)能包括申請取得宅基地使用權(quán)、宅基地管理權(quán)和宅基地收益權(quán)。立法缺失不僅使宅基地資格權(quán)與使用權(quán)界定不清難以分離，而且造成了宅基地確權(quán)登記的困難。

2.1.3 宅基地使用權(quán)的權(quán)能不完整

《民法典》規(guī)定用益物權(quán)的完整權(quán)能是占有、使用和收益，但362條規(guī)定宅基地使用權(quán)人對集體土地僅享有占有和使用的權(quán)利。由此可知，我國立法僅賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的占有和使用的權(quán)利。同樣是建設(shè)用地的城鎮(zhèn)商品房土地使用權(quán)中的用益物權(quán)卻具有收益和有限處分的權(quán)利，農(nóng)村宅基地收益和處分權(quán)能的缺失，不僅與客觀實際情況不符，也違背了物權(quán)平等原則。

我國雖然在宅基地使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)和繼承等方面的實踐取得了一定的進(jìn)展，但宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓和抵押的權(quán)能未得到法律層面的認(rèn)可。由于宅基地轉(zhuǎn)讓對象的合法權(quán)益無法得到法律保護(hù)，影響宅基地流轉(zhuǎn)的效率，導(dǎo)致宅基地及住宅的財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)。究其根源是長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架下宅基地制度被局限在保障農(nóng)戶居住權(quán)益和維護(hù)社會的穩(wěn)定的功能上，加之受到傳統(tǒng)的“一地兩權(quán)”宅基地制度的制約和物權(quán)法律制度“房地一體主義”處分原則的影響，阻礙了宅基地使用權(quán)及其之上的住房的財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高，傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”的宅基地制度與農(nóng)戶的住宅所有權(quán)實現(xiàn)產(chǎn)生了沖突，這也推動了宅基地使用權(quán)向本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位或者個人流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2.1.4 宅基地立法缺少與其他法律規(guī)范的銜接

宅基地三權(quán)分置不能簡單的理解為權(quán)利的拆分，也不能粗略概括為宅基地使用權(quán)的擴(kuò)權(quán)賦能?！睹穹ǖ洹泛唵我?guī)定了宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、法律適用、宅基地的滅失、重新分配以及變更與注銷登記，其中第363條將宅基地使用權(quán)的法律適用指向土地管理的法律和有關(guān)規(guī)定，但是《土地管理法》規(guī)定的是宅基地的所有權(quán)制度和宅基地退出后不予審批等簡單的內(nèi)容。由此可見，有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)之間缺乏銜接且存在立法空白。我國《民法典》物權(quán)編、合同編、繼承編和侵權(quán)責(zé)任編的具體制度應(yīng)當(dāng)涉及宅基地改革的內(nèi)容，而目前《民法典》的合同編、繼承編并未確立與宅基地流轉(zhuǎn)相對應(yīng)的制度設(shè)計。宅基地立法與其他法律規(guī)范之間需要在宅基地改革方面協(xié)調(diào)和配合。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)的社會保障體系有待健全

宅基地制度的目的是保護(hù)農(nóng)戶的利益，包括占用和退出宅基地農(nóng)戶的利益，如果農(nóng)戶要退出宅基地，那么村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償或者提供一定的社會服務(wù)。同時，社會主體加入與農(nóng)戶合作開發(fā)的行列也加大了本集體成員經(jīng)營的風(fēng)險，這也需要建立相應(yīng)配套的保障體系。

從《土地管理法》第62條規(guī)定可以看出長期以來宅基地制度更多地被賦予社會保障的功能，宅基地的三權(quán)分置容易使農(nóng)戶失去宅基地這一生產(chǎn)生活資料，但是在配套的社會保障體系未建立的今天，造成的現(xiàn)狀就會是制約宅基地制度的進(jìn)一步改革并影響社會的安定和諧。

3 宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)制路徑

宅基地流轉(zhuǎn)的諸多困境主要表現(xiàn)為目前的法律制度與宅基地改革實踐不銜接，其根本原因是宅基地三權(quán)分置政策存在立法空白，因此，進(jìn)一步完善宅基地改革的立法設(shè)計并且強(qiáng)化宅基地流轉(zhuǎn)的配套保障設(shè)施制度建設(shè)顯得尤為重要。

3.1 加強(qiáng)宅基地“三權(quán)分置”的立法

3.1.1 充實宅基地所有權(quán)權(quán)能

第一，明確宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能。宅基地所有權(quán)權(quán)能不清是導(dǎo)致宅基地被非法占用，非法流轉(zhuǎn)以及利用率不高的主要原因。所以應(yīng)該明確集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)能，包括監(jiān)督權(quán)，收回權(quán)，處分權(quán)和收益權(quán)，從而確立農(nóng)村集體對宅基地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督與管理規(guī)則。

第二，建立宅基地有償使用制度。具體內(nèi)容可以是村集體對超出標(biāo)準(zhǔn)面積違規(guī)占用的宅基地進(jìn)行收費(fèi)以及收取利用住宅從事經(jīng)營活動的主體的土地收益金等相關(guān)費(fèi)用。

3.1.2 充實宅基地資格權(quán)立法

從宅基地使用權(quán)中分離出來的宅基地資格權(quán)是一項成員權(quán)，其目的是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時保障農(nóng)民的居住利益，因此需要以立法的方式確認(rèn)和保護(hù)這一權(quán)利的創(chuàng)設(shè)。

第一，明確取得宅基地的條件和機(jī)制。是否享有宅基地資格權(quán)，能否繼承宅基地資格權(quán)以及申請取得宅基地方式都應(yīng)該在法律和政策等方面做出明確的規(guī)定來更好地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

第二，確認(rèn)宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)方式。實現(xiàn)方式即權(quán)能包括占有、收益和處分三項權(quán)能。實際上這三項權(quán)能均未得到立法的認(rèn)可，隨著三權(quán)分置改革的深入發(fā)展，作為三權(quán)中唯一具有身份權(quán)的權(quán)利在保障農(nóng)戶居住權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。因此，有必要確認(rèn)宅基地資格權(quán)的占有、收益和處分三項權(quán)能。

第三，確立宅基地資格權(quán)登記制度。集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督管理宅基地利用的內(nèi)容和方式之一是進(jìn)行宅基地的確權(quán)登記，這有利于規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)。目前，我國《民法典》第365條僅明確了宅基地使用權(quán)的變更和注銷登記制度，但是沒有確立宅基地資格權(quán)的登記制度，因此有必要通過立法確認(rèn)的方式完善宅基地資格權(quán)登記制度。

3.1.3 完善宅基地的使用權(quán)權(quán)能

第一，明確宅基地使用權(quán)的收益和處分功能。目前，我國《民法典》第 362 條賦予宅基地使用權(quán)人占有和使用的權(quán)能，而從《土地管理法》中僅可知土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但在收益和處分的規(guī)定上是空白的，不利于宅基地的市場流轉(zhuǎn)，所以有必要完善宅基地收益和處分兩項權(quán)能。

第二，充實宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有出賣、出租和贈與三種，但在三權(quán)分置改革試點中的流轉(zhuǎn)方式增加互換、抵押和入股三種。我國《民法典》已確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取出租、入股、 抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，宅基地“三權(quán)分置”改革借鑒了土地承包經(jīng)營權(quán)改革的成功做法，因而有必要明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多種方式。

3.1.4 加強(qiáng)與宅基地立法的配套法律法規(guī)的建設(shè)

宅基地制度改革以提高農(nóng)村土地利用效率，盤活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)，要求宅基地制度改革要處理好宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系，也要求宅基地立法的規(guī)范性與協(xié)調(diào)性。因此，不僅要完善《土地管理法》中有關(guān)宅基地的制度，而且要完善《民法典》物權(quán)編、合同編和繼承編中有關(guān)宅基地的物權(quán)制度、債權(quán)制度和繼承制度。

3.2 構(gòu)建系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)社會保障體系

現(xiàn)今階段的城鎮(zhèn)住房保障體系僅面向城鎮(zhèn)低收入人口開放，大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口只能在城中村或者城郊租住或者購買小產(chǎn)權(quán)房，缺乏社會保障的農(nóng)村人口不愿也不敢放棄宅基地的使用權(quán)，導(dǎo)致一些宅基地被閑置。這種區(qū)別對待的城鄉(xiāng)二元社會保障體系既不符合社會公平理念也阻礙了城市化的進(jìn)程。因此，需要允許在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入水平不高的農(nóng)村戶籍人口享有城鎮(zhèn)住房保障。同可以建立完善的宅基地資金籌集機(jī)制。充足的財力支撐對于宅基地三權(quán)分置改革來說是必要的，尤其是關(guān)于宅基地退出機(jī)制的補(bǔ)償問題。從改革實踐來看，一些東部地區(qū)采取支付購房補(bǔ)貼的辦法，而某些西部地區(qū)采取的是退出宅基地?fù)Q取養(yǎng)老服務(wù)的社會服務(wù)辦法。不同的補(bǔ)償方式體現(xiàn)了宅基地改革試點的地區(qū)差異性，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、籌集資金困難的邊遠(yuǎn)地方，政府等相關(guān)部門也有必要統(tǒng)籌安排相應(yīng)的財政資金的支持。

4 結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”改革的目的在于提高宅基地與住宅的利用效率，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空缺。然而宅基地“三權(quán)分置”改革不是簡簡單單對于宅基地權(quán)能的拆分，也不是僅擴(kuò)大宅基地的使用權(quán)并賦予它新的權(quán)能，而是整體性的構(gòu)建一個權(quán)力架構(gòu)。所以宅基地“三權(quán)分置”改革在立法層面必須堅持系統(tǒng)化整體化的思維方式，既要理順宅基地“三權(quán)”的關(guān)系，也要完善宅基地“三權(quán)分置”改革的配套制度建設(shè)。當(dāng)然，宅基地制度改革的系統(tǒng)性整體性也要求構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系來更好地助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。