村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的效能評估
——以江西省鷹潭市余江藍田村為例

劉晴兮 黃潤潮 林昕瑩

（江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

2019年5月，在《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，國務(wù)院提出要建立統(tǒng)一高效、責權(quán)清晰的國土空間規(guī)劃體系，同時促進國家治理體系現(xiàn)代化。當前國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，村莊規(guī)劃為空間治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)性的謀劃，村莊規(guī)劃在一定條件下優(yōu)化了鄉(xiāng)村的空間布局，進一步改善村民的居住環(huán)境[1]。

從已有文獻來看，對鄉(xiāng)村空間治理相關(guān)領(lǐng)域的研究主要圍繞在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃、治理機制與路徑[2]、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)[3]、鄉(xiāng)村空間統(tǒng)籌治理[4]、城鄉(xiāng)融合[5]和對國家治理體系影響[6]，缺乏對鄉(xiāng)村空間治理的效能評估。針對村莊規(guī)劃，已有研究集中于鄉(xiāng)村振興和“多規(guī)合一”規(guī)劃背景[7]，關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和村莊規(guī)劃體系編制構(gòu)建、實用性村莊規(guī)劃策略的探索較多，研究國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間的聯(lián)系層面研究的較多，從村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理效能評估角度研究的較少。

文章以余江藍田村為例，從村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村物理空間的成效入手，通過對江西省余江藍田村進行實地調(diào)研，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向，對實施村莊規(guī)劃后鄉(xiāng)村空間治理各項因素進行評估，探索村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的影響機制。

余江藍田村作為第一批農(nóng)村宅基地制度改革試點村莊，從先試先行、整村推進到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面覆蓋，藍田村實現(xiàn)了在宅基地制度改革的基礎(chǔ)上落實村莊規(guī)劃。在此背景下，基于藍田村村莊規(guī)劃成果，評估村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理產(chǎn)生的效能。以期通過解決鄉(xiāng)村空間利用過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村發(fā)展空間受限、土地權(quán)屬關(guān)系不明等問題，構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，進而優(yōu)化人地關(guān)系助力鄉(xiāng)村振興。

1 研究區(qū)概況

1.1 村莊自然狀況

藍田村隸屬江西省鷹潭市余江區(qū)平定鄉(xiāng)，地處贛東北、信江中下游，位于亞熱帶季風氣候區(qū)，白塔河從藍田村西側(cè)自南向北流過，四季分明、氣候溫和適宜，但藍田村多受內(nèi)澇影響。

1.2 村莊社會現(xiàn)狀

作為防治血吸蟲病先驅(qū)的革命老區(qū)余江縣，在幾十年的發(fā)展過程中取得了“一改促六化”“宅基地制度改革”等現(xiàn)代化建設(shè)的成果經(jīng)驗。城市化進程的推進導(dǎo)致當?shù)卮迕駜A向于選擇進城務(wù)工作為主要的工作和收入來源，而與此相對應(yīng)的不可避免的則是當?shù)剞r(nóng)村宅基地的大量閑置與低使用率，空心村現(xiàn)象增多，土地利用率減小，人地關(guān)系重新惡化。農(nóng)業(yè)是藍田村的主要產(chǎn)業(yè)，以外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟收入，根據(jù)實地調(diào)研，2015年村民人均收入約為7000元。各村小組外出務(wù)工人員占各村小組總?cè)丝诒戎氐?5%。

2 村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村發(fā)展演變中的作用

2.1 土地利用功能格局

到2020年，全村農(nóng)業(yè)用地面積由239.98公頃調(diào)整為239.92公頃，占全村土地總面積的比例為82.71%，；其他農(nóng)用地由13.03公頃調(diào)整為13.16公頃，占比4.54%。全村建設(shè)用地總規(guī)模由27.16公頃調(diào)整為27.09公頃，占全村土地總面積的比例為9.34%。

表1 藍田村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整表

2.2 村莊發(fā)展定位

中心村——宋家組現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地6.54公頃，宅基地面積4.03公頃，總戶數(shù)176戶，人口698人，戶均宅基地為229.09m2，人均村莊建設(shè)用地為93.71m2。確定規(guī)劃期末（2020年）中心村建設(shè)用地總面積6.89公頃，總?cè)丝?90人，人均村莊建設(shè)用地面積98.72m2。

（1）建設(shè)用地布局：規(guī)劃在延續(xù)原有村落格局的基礎(chǔ)上，整合用地。根據(jù)當?shù)卮迕竦脑V求，對道路梳理、環(huán)境整治，合理安排各項公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。在宋家組村入口處安排景觀項目用地0.39公頃。

（2）土地整治工程：藍田村村域內(nèi)耕地已全部完成了高標準農(nóng)田建設(shè)，規(guī)劃期內(nèi)需對村內(nèi)耕地局部的溝、路、渠進行整理。規(guī)劃期內(nèi)，藍田村西南角新建斗渠200m，蔡家東面新建排水溝220m，改建田間道2588.51m，擴建田間道991.78m。為確保實現(xiàn)耕地占補平衡，擬在潘家組北面安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊項目，項目區(qū)規(guī)模約0.47公頃，預(yù)計復(fù)墾補充耕地面積約0.43公頃。

（3）公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃：根據(jù)血防文化特色美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標，對村域內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施進行綜合規(guī)劃，同時適度安排新建服務(wù)配套設(shè)施，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。規(guī)劃在宋家組宋氏宗祠東面布設(shè)景觀節(jié)點1處，圍繞宗祠連片打造為可觀光景點，同時配建公共廁所1處；宗祠東南角設(shè)置1處活動廣場；結(jié)合村內(nèi)水塘環(huán)境整治改造，水塘西面新建豐碑廣場，含戲臺、紀念碑、雕像等設(shè)施。

3 村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理成效分析

3.1 鄉(xiāng)村空間治理概念界定

在本文中，鄉(xiāng)村空間治理是指鄉(xiāng)村依據(jù)通過內(nèi)生動力或外生動力，推動鄉(xiāng)村“三生空間”優(yōu)化調(diào)整的過程。

3.2 物理空間的變化對鄉(xiāng)村空間治理成效的影響

藍田村作為第一批宅基地制度改革試點鄉(xiāng)村，規(guī)劃前存在鄉(xiāng)村風貌退化、建設(shè)用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏等問題，通過村莊規(guī)劃對物理空間中的農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間以及建設(shè)空間進行分功能劃區(qū)、合理規(guī)劃，以期解決上述問題，最后完成鄉(xiāng)村“農(nóng)業(yè)、建設(shè)、生態(tài)”空間協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

基于藍田村的背景資料和實地走訪，在村莊規(guī)劃前，該研究區(qū)宅基地存在一戶多宅、多戶一宅以及亂搭亂建等情況。具體存在23棟多戶一宅房屋，一戶多宅18戶，207間廢舊禽畜舍。

圖1 藍田村2014年遙感影像圖

圖2 藍田村2021年遙感影像圖

實施村莊規(guī)劃后，藍田村累計整治宅基地20200余m2。其中宅基地退出面積占比最大，總退出面積累計達8700余m2。改建9棟房屋，清理30多棟亂搭亂建建筑，撤除空心房2800m2。拆除6200余m2廢棄禽畜舍以及多戶一宅退出面積2500余m2，為村集體建設(shè)用地騰出空間。村中新建公共服務(wù)設(shè)施如村史館等作為文化場地，除此之外，全村為改善人居環(huán)境共完成鋪設(shè)排污水溝3200m，道路硬化4km，改廁74戶。

3.3 社會經(jīng)濟的變化對鄉(xiāng)村空間治理成效的影響

藍田村集體生產(chǎn)隊將大片農(nóng)田聯(lián)合承包，因地制宜，不同地區(qū)種植不同作物以增收農(nóng)戶收入。藍田村通過旅游業(yè)的發(fā)展，形成了帶動村民、參觀者共同消費、加大經(jīng)濟流動的作用機制。農(nóng)宅價值被激活，直接增加鄉(xiāng)村財產(chǎn)性收入3000余萬元，其中有償使用費1108萬元，有償退出補助款1974萬元。但由于村莊農(nóng)業(yè)歷史悠久，向外多販賣基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品，實施村莊規(guī)劃后未形成工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

3.4 村民對村莊規(guī)劃實施的滿意度

從整體來看，村民對當前村莊規(guī)劃滿意度較高，但也反映出一些不足。主要存在以下幾個方面：一是村莊規(guī)劃后形成的村莊布局和規(guī)劃圖有所出入。二是村莊公共設(shè)施利用率較低。藍田村常住人口少，建立的廣場、花園等并沒有得到充分利用。三是藍田村的配套公共服務(wù)設(shè)施仍有待改善。教育質(zhì)量有待提高，文化、科技等服務(wù)不足以滿足村民的需要，公共法律服務(wù)體系尚未建全。四是目前藍田村治理工作中存在村規(guī)村約流于形式、治理制度不完善、村民參與自治程度低等問題，缺乏鄉(xiāng)村內(nèi)部的村民自主治理。

4 村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的影響機制分析

4.1 正式制度對鄉(xiāng)村空間治理的影響

正式制度是指以明確的方式被確定而且由組織用強制力保障實施的成文規(guī)定，在鄉(xiāng)村空間治理中，主要包括與鄉(xiāng)村有關(guān)的政策、法律等。在十九大會議上，黨提出了實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，同時中央明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)工作是加強村莊規(guī)劃，要提高村莊規(guī)劃工作重要性的意識。這些戰(zhàn)略的出臺讓余江區(qū)政府穩(wěn)步推進村莊規(guī)劃政策，從國土資源部明確余江縣為全國33個試點縣之一開展農(nóng)村宅基地制度改革開始，余江縣嚴格按照土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等三項改革執(zhí)行“一戶一宅”政策，自此打破農(nóng)民建房亂象，騰退大量土地資源，促進了農(nóng)村融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)。藍田村立足村莊現(xiàn)狀，落實村莊規(guī)劃，取得了一定成效，成為全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點單位之一。在此基礎(chǔ)上，藍田村積極探索特色發(fā)展道路，推進鄉(xiāng)村空間治理。國家政策作為強制性措施大力促進了村莊規(guī)劃的快速實施，并直接影響村莊規(guī)劃的效果，從而重構(gòu)藍田村的空間治理。

4.2 非正式制度對鄉(xiāng)村空間治理的影響

非正式制度是在社會交往的過程中人們逐漸形成的行為規(guī)則，在藍田村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的影響機制中，主要包括鄉(xiāng)土社會的倫理規(guī)范、村規(guī)民約、道德觀念等。非正式制度是通過改變鄉(xiāng)土社會的關(guān)系從而改變鄉(xiāng)村空間治理形態(tài)，鄉(xiāng)土社會關(guān)系演變的研究便是基于傳統(tǒng)社會關(guān)系，包括地緣關(guān)系和血緣關(guān)系。

血緣和地緣關(guān)系為村民之間主要的社會關(guān)系。藍田村屬于平原型村莊，人口較為稠密，各自然村之間的鄰里關(guān)系親近，同鄉(xiāng)在日常生活中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，經(jīng)常會有所溝通和交往。在同一片土地內(nèi)，村民們擁有相似的愛好、習俗和文化心理。近年來，受中國城鎮(zhèn)化改革的影響，大部分青壯年逐漸從農(nóng)業(yè)勞動轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)勞動的領(lǐng)域，進入城市的各個角落。城鎮(zhèn)開放和流動的社會環(huán)境，使鄉(xiāng)土村民社會關(guān)系的范圍越來越大。由此因地緣建立的聯(lián)系逐漸淡化，同時藍田村幾代人的血緣關(guān)系也日遠日疏。但實施村莊規(guī)劃后，新建防治血吸蟲歷史館等公共建筑，給村民提供了緬懷歷史和相互交流的場地，進而增強了村民們的鄉(xiāng)土情感和鄉(xiāng)土凝聚力。

4.3 建議

村莊規(guī)劃前要充分聽取村民意見，政府機關(guān)應(yīng)及時公布規(guī)劃及管控要求。在村民了解規(guī)劃實施方案時，積極聽取意見，并多與村民進行交流。編制部門與實施部門要形成良好的溝通機制，確保實施與規(guī)劃保持一致性，避免實施情況與規(guī)劃情況脫軌狀況出現(xiàn)。同時規(guī)劃部門要實地調(diào)研與考察，因地制宜規(guī)劃，不能脫離實際村莊空談規(guī)劃。規(guī)劃完成后定期管理維護公共設(shè)施，考慮公共設(shè)施的利用率以及后期的維護修理工作。

5 結(jié)語

當前國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下，村莊規(guī)劃為空間治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)性的籌劃，在一定條件下優(yōu)化了鄉(xiāng)村的空間布局，改善了村民的居住環(huán)境。本文以余江藍田村為例，探索影響機制，對實施村莊規(guī)劃后鄉(xiāng)村空間治理的各項因素進行影響分析，評估實施村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理產(chǎn)生的效能。

村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的成效分析主要從物理空間的變化、社會經(jīng)濟的發(fā)展以及村民滿意度這三個方面著手分析。村莊規(guī)劃優(yōu)化了藍田村物理空間布局，帶動了村莊經(jīng)濟發(fā)展，但由于內(nèi)生動力不足，沒有帶來持續(xù)良好的經(jīng)濟效益。村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村空間治理的影響機制包括正式制度和非正式制度兩方面，既包括血緣、地緣等內(nèi)生因素，也包括產(chǎn)業(yè)、政治、文化、經(jīng)濟、法律等外生因素。如習近平總書記所言，農(nóng)村決不能成為荒蕪的農(nóng)村、家鄉(xiāng)的記憶，要鼓勵農(nóng)民做鄉(xiāng)村空間治理的主力軍。未來，村民、政府和其他社會力量應(yīng)該共同參與村莊治理，重塑鄉(xiāng)村社會規(guī)范，推動鄉(xiāng)村文化建設(shè)，進而形成新的社會共同體。