職務(wù)犯罪案件審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查研究

劉少軍，計(jì)金娣，常永斌*，靳良成

(1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230039；2.安徽淮南市謝家集區(qū)人民檢察院，安徽 淮南 232052；3.安徽省淮南市人民檢察院，安徽 淮南 232001)

伴隨著監(jiān)察法出臺，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪調(diào)查職能，對于檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件審查起訴階段開展自行補(bǔ)充偵查的必要性問題的探討也日益提上了日程。而完善自行補(bǔ)充偵查權(quán)既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是規(guī)范的要求，同時(shí)也是履職的體現(xiàn)。就此而言，本文從觀念、規(guī)范、程序等方面提出有益探討，以期更好地落實(shí)完善檢監(jiān)銜接，形成反腐敗斗爭合力。正是基于職務(wù)犯罪案件審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查發(fā)生了重大變化，凸顯了對于職務(wù)犯罪案件審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查探討的必要性。

1 自行補(bǔ)充偵查的必要性

1.1 審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查是現(xiàn)實(shí)的需要

針對職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察體制改革前，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦職務(wù)犯罪案件，即反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局查辦職務(wù)犯罪案件。我國相關(guān)法律法規(guī)也對檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查的犯罪嫌疑人主體、罪名及范圍做出相應(yīng)的規(guī)定[1]。監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪的調(diào)查由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查終結(jié)之后，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，在審查起訴階段《監(jiān)察法》并未對存在監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)移送而未移送的情節(jié)時(shí)檢察機(jī)關(guān)如何正確行使職權(quán)以保障辦案效率及司法公正做出行之有效的規(guī)定，而這恰恰成為起訴階段自行補(bǔ)充偵查的現(xiàn)實(shí)需要。

1.2 審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查是規(guī)范的要求

2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《監(jiān)察法》，是深化國家監(jiān)察體制改革、深入推進(jìn)反腐敗工作的重要成就。監(jiān)察法作為反腐敗國家立法統(tǒng)領(lǐng)國家監(jiān)察工作，若案件涉嫌職務(wù)犯罪問題，依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)最終調(diào)查結(jié)果，將涉嫌犯罪問題移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并提交起訴意見書且附帶證據(jù)及相關(guān)案卷材料，由人民檢察院依法審查后，根據(jù)具體案情做出是否提出公訴的決定。《刑事訴訟法》第170條第一款規(guī)定人民檢察院對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！侗O(jiān)察法》第47條也有類似的規(guī)定。由此可見，我國以法律條文的形式明確賦予檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的權(quán)利，并規(guī)定了在審查起訴階段檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查需以存在某些特定情形為前提。

1.3 審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查是職能的體現(xiàn)

近年來，在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，為精準(zhǔn)認(rèn)定犯罪事實(shí)，積極開展檢察機(jī)關(guān)對于職務(wù)犯罪案件進(jìn)行自行補(bǔ)充偵查，既是退回補(bǔ)充偵查工作的有益補(bǔ)充，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)、維護(hù)司法公正、提高訴訟效率的有效路徑。特別是2021年6月15日《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的出臺，從國家政策層面上強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案銜接和配合機(jī)制，以及建立了檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查機(jī)制，該《意見》再次強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)在審查起訴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件中，依法行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)的重要意義。具體到司法實(shí)踐，賦予檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)不僅具有補(bǔ)充完善證據(jù)，使證據(jù)達(dá)到確實(shí)、充分的審查起訴標(biāo)準(zhǔn)，而且可以進(jìn)一步擴(kuò)大法律監(jiān)督的廣度和深度，且能充分展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在訴前主導(dǎo)作用方面的必要性。據(jù)此可知，賦予檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)，不僅是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的重要途徑，也是檢察機(jī)關(guān)審查案件和完善證據(jù)鏈條的重要手段，更是適應(yīng)以審判為中心的司法制度改革之檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)的需要。

2 自行補(bǔ)充偵查之現(xiàn)狀

職務(wù)犯罪案件審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查的現(xiàn)狀不僅包括規(guī)范本身的立法現(xiàn)狀，也包括這一規(guī)范具體的司法適用現(xiàn)狀。

2.1 立法現(xiàn)狀：“前提式”適用

監(jiān)察體制改革對職務(wù)犯罪審查起訴的影響主要包括：對退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查的先后順序及適用情況，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟規(guī)則》都做了相應(yīng)的規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)在審查起訴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪時(shí)，根據(jù)案情需要補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)的，首先強(qiáng)調(diào)是“應(yīng)當(dāng)”退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，其次是在必要時(shí)方“可以”由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查。通常情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件具有政治性強(qiáng)、社會關(guān)注度高、存在較為敏感因素等特點(diǎn)，針對移送案件自身特質(zhì)，《監(jiān)察法》對檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的適用前提設(shè)置嚴(yán)格的限制范圍，即監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件基本犯罪事實(shí)已經(jīng)查清情況下，僅對定罪量刑等方面需要補(bǔ)充核實(shí)的，且存在特定情形由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查[2]。

2.2 司法現(xiàn)狀：“休眠式”適用

筆者統(tǒng)計(jì)了H市兩級檢察機(jī)關(guān)在2018-2021年期間辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的情況，共受理124件141人，存在需要補(bǔ)充偵查的案件數(shù)為24件。其中一次退回補(bǔ)充調(diào)查19件27人，二次退回補(bǔ)充調(diào)查5件9人。從上述數(shù)據(jù)可以看出，H市檢察機(jī)關(guān)面對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的需要補(bǔ)充調(diào)查的案件，全部實(shí)行退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查了之，未有一起適用檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的情形。因此，自行補(bǔ)充偵查權(quán)在H市兩級檢察機(jī)關(guān)還處于“休眠”狀態(tài)，存在被擱置的窘境，造成上述原因之一是受傳統(tǒng)辦案觀念限制，負(fù)責(zé)審查起訴的檢察官更側(cè)重于對案件證據(jù)的把握，事實(shí)的認(rèn)定等審查方面能力的提升，潛意識地認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)既然已擁有完善的監(jiān)察調(diào)查、證據(jù)收集能力，檢察官應(yīng)把自身能力素養(yǎng)提升的重點(diǎn)放在案件審查方面。因此與提升案件審查能力相比，檢察官對監(jiān)察調(diào)查、證據(jù)收集等專業(yè)技能重要性認(rèn)識不足，同時(shí)對于補(bǔ)充偵查技能的掌握度略顯底氣不足。由此導(dǎo)致審查起訴的檢察官在面對需補(bǔ)充調(diào)查的案件時(shí)，選擇退回補(bǔ)充調(diào)查，而有意識地回避行使自行偵查權(quán)。長此以往，檢察官行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)技能的錘煉不充分，難免存在影響全面履職的嫌疑。其二是司法責(zé)任制改革背景下，檢察官行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)的權(quán)力責(zé)任并未在員額檢察官權(quán)力清單上予以明確規(guī)定。同時(shí)，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)考評也未將自行補(bǔ)充偵查納入考評指標(biāo)，導(dǎo)致檢察官對行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)的積極性不高。

3 自行補(bǔ)充偵查之困境

職務(wù)犯罪案件審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查從政策到法律層面都作出了規(guī)定，然而在司法實(shí)踐中仍然存在著一定的困境。

3.1 觀念層面：檢察官缺乏主動補(bǔ)充偵查的認(rèn)知

我國刑事訴訟程序采取的是一種“流水作業(yè)式”的工作模式，雖然近幾年通過司法體制改革已過渡到以審判為中心的訴訟制度，但是長期的司法實(shí)踐中形成的老舊觀念仍有一定影響力，檢察官在審查起訴時(shí)認(rèn)為只負(fù)責(zé)審查證據(jù)并根據(jù)證據(jù)情況作出決定，對于職務(wù)犯罪案件的調(diào)查是監(jiān)察機(jī)關(guān)的應(yīng)有之責(zé)，刑訴法和監(jiān)察法都作了相應(yīng)的規(guī)定，部分檢察官面對退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查兩種抉擇時(shí)，選擇減少自身工作量而采取把案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)予以補(bǔ)充調(diào)查的處理方式，也不違反法律規(guī)定，如果貿(mào)然開展自行補(bǔ)充偵查，很有可能導(dǎo)致“吃力不討好”的結(jié)果，故而采取一退了之方式。

3.2 規(guī)范層面：退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查僵化的先后順序規(guī)定

當(dāng)前我國法律對于啟動自行補(bǔ)充偵查程序的規(guī)定存在僵化的問題，其過分強(qiáng)調(diào)先后順序，容易對法律的價(jià)值即公平正義與效率造成一定的沖擊。依據(jù)《監(jiān)察法釋義》之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的前提順序是：首先是已查清監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實(shí)，其次是存在特定情形。此種規(guī)定，不僅限制了檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的范圍，也在一定程度上僵化退回補(bǔ)充調(diào)查與自行補(bǔ)充偵查的先后順序。此種僵化的先后順序雖考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)在已充分掌握案件事實(shí)、證據(jù)的情況下，由其自行補(bǔ)充調(diào)查更為快捷便利，在維護(hù)司法公正的同時(shí)，更為有效地提高訴訟效率。但不可否認(rèn)的是，過于強(qiáng)調(diào)先后順序而導(dǎo)致的順序僵化，對審查起訴階段檢察機(jī)關(guān)行使自行補(bǔ)充偵查的權(quán)利造成一定的限制，檢察機(jī)關(guān)在此情況下難以充分發(fā)揮自行補(bǔ)充偵查功能。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第343條第一款之規(guī)定人民檢察院對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)，可以自行補(bǔ)充偵查。對存在檢察機(jī)關(guān)可自行補(bǔ)充偵查的必要情況并未做出明確規(guī)定，且強(qiáng)調(diào)了先后順序。

3.3 程序?qū)用妫鹤孕醒a(bǔ)充偵查啟動具體細(xì)則的缺失

面對如何制定自行補(bǔ)充偵查的啟動方式、審批方式，如何在最優(yōu)范圍內(nèi)限制權(quán)力行使、偵查資源如何配置恰當(dāng)?shù)葐栴}，檢察機(jī)關(guān)并沒有一個(gè)完善的、可操作性強(qiáng)的具體規(guī)劃。[3-4]依據(jù)我國目前檢察機(jī)關(guān)職能配置現(xiàn)狀，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)收集并不完善情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)若希望通過行使自行補(bǔ)充偵查的權(quán)利予以補(bǔ)充完善相關(guān)證據(jù)，既需要制定出切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，也需要培訓(xùn)公訴人員的偵查技能，不然以檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的軟硬件條件不足于支撐新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)量行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)。

4 起訴階段自行補(bǔ)充偵查之完善

4.1 理念上：切實(shí)提高對自行補(bǔ)充偵查的認(rèn)識

檢察官作為司法辦案的主體，需要學(xué)習(xí)并熟悉所有關(guān)于自行補(bǔ)充偵查的規(guī)定和要求，從思想上深刻理解和把握該項(xiàng)工作的重要意義，認(rèn)識到通過自行補(bǔ)充偵查有助于查清案件事實(shí)，增強(qiáng)親歷性。同時(shí)，有助于提高辦案效率、降低“案-件”比和加強(qiáng)法律監(jiān)督工作。正所謂：“如何最大限度用好檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)，是現(xiàn)行法律規(guī)定和改革背景下檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要選擇?！盵5]妥善行使自行補(bǔ)充偵查權(quán)，是檢察權(quán)合理、合法實(shí)現(xiàn)的必要依據(jù)，只有切實(shí)提高檢察官對自行補(bǔ)充偵查的思想認(rèn)識，才能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提高辦案效率，更好地維護(hù)司法公平正義。

當(dāng)然，為了切實(shí)做到檢察官這一認(rèn)知的提升，可以充分發(fā)掘檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考核指揮棒的作用。實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考核機(jī)制在提升檢察人員的業(yè)務(wù)能力和辦案效率上發(fā)揮了指揮棒的作用。在改進(jìn)和完善現(xiàn)有的業(yè)務(wù)考評機(jī)制下，不斷豐富完善考評指標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)把自行補(bǔ)充偵查納入考評指標(biāo)范圍，并通過定期召開自行補(bǔ)充偵查業(yè)務(wù)座談會，提高檢察人員在處理職務(wù)犯罪案件中于審查起訴階段自行補(bǔ)充偵查的工作能力，制定合理可行的考核機(jī)制，對于提高檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)用，增加檢察機(jī)關(guān)的司法公信力都具有重要作用。合理的考評機(jī)制，能夠充分調(diào)動檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查案件的積極性，從而促進(jìn)司法效率的提高，彰顯懲治腐敗案件的合力。

4.2 規(guī)范上：捋順退回補(bǔ)充偵查與自行補(bǔ)充偵查

作為政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身已擁有一定的權(quán)力優(yōu)勢，加之在監(jiān)察體制改革背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使著對公職人員的監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查起訴時(shí)或多或少地受到這種權(quán)力的壓制[6]。明確檢察機(jī)關(guān)可以對遺漏罪行和遺漏同案犯的情形退回補(bǔ)充調(diào)查，并賦予檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案情自行補(bǔ)充偵查的機(jī)動性。過于強(qiáng)調(diào)先后順利，導(dǎo)致程序性僵化，也限制了檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體案情開展自行補(bǔ)充偵查的機(jī)動性以及法律監(jiān)督的實(shí)效性。同時(shí)，在開展自行補(bǔ)充偵查過程中，如發(fā)現(xiàn)嫌疑人遺漏其他犯罪事實(shí)或遺漏同案犯的線索，應(yīng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，而不應(yīng)自行補(bǔ)充偵查；再如發(fā)現(xiàn)嫌疑人存在與本案無關(guān)的其他犯罪事實(shí)，也應(yīng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，而不應(yīng)再啟動自行補(bǔ)充偵查。

4.3 程序上：完善自行補(bǔ)充偵查的操作規(guī)程

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)立足于工作實(shí)際，積極探索自行補(bǔ)充偵查操作性規(guī)程，對于自行補(bǔ)充偵查的啟動、運(yùn)行以及終結(jié)等操作性規(guī)定，可以借鑒其他機(jī)關(guān)偵查(調(diào)查)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為檢察機(jī)關(guān)制定具有具體可操作性的自行補(bǔ)充偵查規(guī)程奠定基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的立法環(huán)境下，建議完善《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》增加對于自行補(bǔ)充偵查程序的啟動程序、領(lǐng)導(dǎo)方式、權(quán)限范圍、具體執(zhí)行等方面作出切實(shí)可行的規(guī)定，亦或在因地制宜吸收借鑒國外先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地辦案實(shí)踐，并廣泛邀請各專家學(xué)者開展法學(xué)理論研討會，依據(jù)理論與實(shí)踐的雙重效用，由最高人民檢察院制定專業(yè)規(guī)范文件，以解決在實(shí)踐操作中的缺陷。