多源流理論視角下三孩政策的議程設(shè)定分析

施清雯

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

受20世紀(jì)80年代計劃生育背景下嚴(yán)格人口管控政策的影響，我國民眾的生育意愿減弱，生育率持續(xù)走低，出現(xiàn)了少子化、人口老齡化等問題。為了鼓勵生育，增加人口活力同時緩解老齡化，國家先后出臺了許多政策，放開生育管控。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，正式出臺三孩政策，即實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套措施。三孩政策的政策之窗是如何打開、政策議程是如何被最終建立起來的過程值得我們探討，而金登的多源流理論模型闡述了問題流、政策流、政治流以及三者耦合、政策之窗開啟的過程，可以幫助研究政策議程設(shè)立。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）生育政策研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于人口及生育研究的代表理論包括馬爾薩斯人口論、近代社會學(xué)派、生物學(xué)派和數(shù)理學(xué)派人口理論、當(dāng)代西方人口增長控制學(xué)說、當(dāng)代西方生育經(jīng)濟學(xué)說等。一般而言，立足梳理和分析本國生育政策的學(xué)者居多，沃爾夫斯特岡介紹了德國的人口生育政策，理查德·利特闡述了新加坡的人口生育政策的變化。也有學(xué)者從比較研究的視角研究不同國家和地區(qū)的生育政策，桑德拉·蘇亞雷斯基于經(jīng)濟全球化的背景比較了愛爾蘭和新加坡的生育政策，認(rèn)為生育政策由三個政治變量形成：主導(dǎo)黨鞏固、國家建設(shè)和利益集團(tuán)政治。對于老齡化帶來的問題以及對人口生育政策的影響，日本學(xué)者Kojima H通過實證調(diào)研分析，闡述了間接生育政策和綜合家庭政策在提高生育率方面比人口政策更有效。此外，學(xué)者們也會將生育政策與難民政策、性別平等和社會保障等議題聯(lián)系起來，例如凱瑟琳·H·特尼斯和雷切爾·蘇利文·羅賓遜重點關(guān)注了撒哈拉以南的非洲國家的生育政策和難民政策；韓國學(xué)者宋多英從兩性平等角度評價低生育率和老齡化社會計劃和替代戰(zhàn)略，為韓國社會可持續(xù)發(fā)展提供了性別平等低生育率政策的方向和詳細(xì)的替代方案；尼古拉斯·庫達(dá)契爾等人從社會保障改革角度討論了中國的人口生育政策。

國內(nèi)學(xué)者對于人口生育政策的研究，可以分為三孩政策出臺前和出臺后。在三孩政策之前，學(xué)術(shù)界主要討論的大多是對計劃生育政策調(diào)整的反思和探討二孩政策的影響。石智雷分析了計劃生育政策對我國家庭發(fā)展能力的影響，認(rèn)為其限制了家庭生育選擇的權(quán)利并且改變了我國的家庭結(jié)構(gòu)。徐俊由“單獨二孩”政策反思了計劃生育帶來的影響及我國為之付出的社會代價。石人炳和陳寧對我國生育政策的調(diào)整做出了評估，認(rèn)為“單獨二孩”和“全面二孩”政策雖然從短期看有明顯的效果，但中長期而言還是無法滿足我國人口發(fā)展的需求。三孩政策出臺后，學(xué)術(shù)界的研究主要集中在分析其社會影響，以及闡述如何加強三孩政策的配套措施。劉中一提出要增強生育政策包容性，應(yīng)該結(jié)合實際情況建立健全相應(yīng)的實現(xiàn)機制。王軍和李向梅認(rèn)為三孩政策下民眾生育意愿很可能繼續(xù)下行，主張需要盡早考慮完全取消生育限制并擇機實行鼓勵生育的人口政策。張翼通過分析未來生育率變化趨勢，設(shè)計了短期防止生育率繼續(xù)下滑、中期維持并波動提升生育率、長期旨在建構(gòu)生育友好型社會這三個制度紅利的釋放目標(biāo)。

（二）研究述評

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于人口生育政策的文獻(xiàn)研究卷帙浩繁，從嚴(yán)格把控人口數(shù)量的計劃生育政策到現(xiàn)如今相對寬松的生育政策都做了詳盡的研究，然而，已有的研究成果也存在一些不足。首先這些研究中針對生育政策的文獻(xiàn)大多數(shù)是從整個國家的較為宏觀的角度出發(fā)的，但結(jié)合具體的地區(qū)、嵌入具體的社會文化環(huán)境情境的研究不多。其次針對生育政策實施后的影響的研究較多，即政策評估型的文獻(xiàn)占主體，而探討政策議程是如何被建立起來的研究較少。尤其是三孩政策出臺后，研究成果基本上無外乎是對其社會影響的評價，以及分析如何加強配套措施等，基本沒有對三孩政策的政策過程前端的研究。

本文運用多源流模型剖析三孩政策的議程設(shè)立過程的研究意義在于，一是由于多源流理論模型起源于西方，在我國學(xué)術(shù)界被用來剖析生育政策的非常有限。二是學(xué)術(shù)界研究人口生育政策多從經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)的角度切入，用社會學(xué)和公共政策學(xué)等相關(guān)理論視角分析的研究很少。本文涉及了對政策出臺前的社會文化環(huán)境、政策背景、政治與經(jīng)濟環(huán)境的描述和說明，嵌入多源流理論分析三孩政策的議程設(shè)立，彌補了學(xué)術(shù)界對生育政策的政策過程前端研究的不足。

二、多源流模型：政策議程的分析框架

1951年拉斯韋爾在《政策科學(xué)》一書中提出政策科學(xué)的概念后，公共政策分析慢慢進(jìn)入到人們的視野。多源流模型是由美國密歇根大學(xué)的約翰·金登教授于1995年在其名為《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的著名理論模型，該模型旨在回答一個社會問題為什么會被決策者關(guān)注、決策是如何被制定出來的，以及一項政策是如何一步一步走向終結(jié)等一系列問題，對于政策過程的研究發(fā)展有著深刻的意義。

（一）理論淵源：對垃圾桶模型的修正

1972年邁克爾·科恩、詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森等人提出了“組織選擇的垃圾桶模型”，該模型假設(shè)：在組織化的無序狀態(tài)下，問題、解決方案、參與者和選擇機會四大源流獨立地流入組織結(jié)構(gòu)。這個組織結(jié)構(gòu)又受到凈能量承載量、進(jìn)入結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)和能量分布四個變量的影響。因此時間段、決策方案數(shù)、源流經(jīng)過四大變量的篩選、匯聚，最后產(chǎn)生決策結(jié)果。金登在西蒙的有限理性論斷的基礎(chǔ)上對該垃圾桶模型作了修正，將其運用在美國聯(lián)邦政府內(nèi)部的政策出臺中，提出多源流理論模型。多源流模型雖然是建立在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上的，卻將公共政策階段分析的觸角又伸向前一步，其表現(xiàn)為破解了垃圾桶模型“決策活動有組織的無政府狀態(tài)”這一模糊性命題，并將四源流變?yōu)槿戳鳎磫栴}溪流、政策溪流和政治溪流，此外政策之窗對三源流的耦合也發(fā)揮了重要的作用。

（二）內(nèi)涵闡釋：三源流與政策之窗

金登的多源流理論模型中的三源流包括問題源流、政策源流、政治源流。問題源流指的是對問題的發(fā)現(xiàn)和界定，包括積弊已久的社會問題和時事熱點、焦點事件等，用針對某一問題的各種數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)、符號、焦點事件、項目反饋等來反映問題的嚴(yán)重性。政策源流包括專家學(xué)者及其他相關(guān)人士提出的政策、方案、計劃等，“政策原湯”中漂浮著各種政策建議或政策主張，這些政策并不是在很短的時間內(nèi)就能取得公眾的關(guān)注和重視，需要不斷地討論、潤色、修改，并且由相關(guān)專業(yè)人士不斷地說服和軟化公眾或政策反對者。此外，政策建議也并非一成不變地存在于政策溪流之中，它們會隨著時局的變化相應(yīng)地漂入或漂出，不契合時局的建議將漂出政策原湯，淡出人們的視野，相反，適應(yīng)發(fā)展的新辦法也會漂入。政治源流包括國民情緒、政府或國會的更替、利益集團(tuán)的壓力運動、選舉結(jié)果等。公民、國會、官員、利益集團(tuán)等多元行動者在政治中都以各自的方式表達(dá)自身利益訴求，同時相互博弈，尋求政治妥協(xié)和利益平衡。

該模型中的問題流、政策流和政治流是相互獨立地運作，只有在某個關(guān)鍵時間節(jié)點才會發(fā)生例外，即政策之窗短暫地開啟。在此之際，公民、國會、官員、利益集團(tuán)等精明的“政策企業(yè)家”們便會抓住機會，將三源流匯聚凝結(jié)，實現(xiàn)源流耦合，最終設(shè)立政策議程，實現(xiàn)政策變遷，如若不能成功抓住時機，政策之窗將會很快地關(guān)閉。因此，問題流、政策流和政治流的耦合具有隨機性、松散性、不確定性和動態(tài)性。綜上，如圖1所示，問題源流中的要素有數(shù)據(jù)與指標(biāo)、焦點事件與信息反饋等，政策源流中各種政策建議經(jīng)不斷討論、修改、完善，由相關(guān)專業(yè)人士說服和軟化外界公眾，政治源流中主要包含國民情緒、政府更迭、利益集團(tuán)壓力等，三源流在政策之窗開啟之際被“政策企業(yè)家”匯聚，實現(xiàn)耦合，最終建立政策議程。

圖1 多源流分析架構(gòu)（圖片來源：作者自繪）

三、三孩政策的背景介紹

回顧我國人口生育政策的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了獨生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨二孩”政策、“單獨二孩”政策、“全面二孩”政策和三孩政策，如表1所示。

表1 我國生育政策發(fā)展變遷表（圖表來源：作者自繪）

（一）嚴(yán)格管控階段

新中國成立之前我國歷經(jīng)了戰(zhàn)爭、饑荒和自然災(zāi)害，人口數(shù)量急劇下降，然而在恢復(fù)國民經(jīng)濟時期，勞動人口成為至關(guān)重要的因素，因此國家為了人丁興旺，鼓勵生育，導(dǎo)致人口大規(guī)模增多。全國人口的快速反彈導(dǎo)致了人口與當(dāng)時經(jīng)濟資源的不匹配，因此亟待出臺政策加以控制。到了20世紀(jì)七八十年代，我國便開始全面地推行計劃生育政策。作為我國當(dāng)時的一項基本國策，計劃生育政策有著持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。在計劃生育政策初期階段，我國實行的是嚴(yán)格的人口管控政策，具有強制性和不可違抗性。為了控制人口數(shù)量，提倡一對夫婦只生育一個子女，此為“獨生子女政策”的開端。

（二）漸進(jìn)調(diào)整階段

由于獨生子女政策在推行之后暴露出諸多弊端，如獨生子女家庭結(jié)構(gòu)問題、失獨家庭問題，再如經(jīng)濟發(fā)展困難的農(nóng)村地區(qū)在“一孩”政策下缺少男性勞動力等問題，使得國家在對于困難農(nóng)村家庭實施“一孩半”或“開口子”政策，即若第一胎為女孩，那么隔規(guī)定的年限之后可以申請生育二胎，但第一胎為男孩則不可以申請生育二胎。此外，獨生子女隨父姓還是隨母姓容易鬧得家庭不和諧，因此之后的政策松綁體現(xiàn)在實施夫妻雙方都是獨生子女的家庭可以生兩個孩子的政策，即“雙獨二孩”政策。在此鋪墊下，又啟動了“單獨二孩”政策，即夫妻雙方中只要有一個是獨生子女的家庭便可以申請生育第二個孩子，此為生育政策逐漸調(diào)整的階段。

（三）全面放開階段

國家為放松人口管控而實施的“單獨二孩”政策似乎并沒有受到公眾的廣泛響應(yīng)，與此同時，社會上還出現(xiàn)了老齡化問題、人口紅利減退、性別比例失衡、人口結(jié)構(gòu)逆自然化和生育意愿降低等問題。為了應(yīng)對“單獨二孩”政策遇冷，進(jìn)一步鼓勵生育，國家又提出了“全面二孩”政策，即只要是合法夫妻，不管是否是獨生子女，都有生育二孩的權(quán)利。此后，為了繼續(xù)積極應(yīng)對人口老齡化問題，國家又出臺三孩政策，即一對夫妻可以生育三個孩子，標(biāo)志著國家進(jìn)一步放開生育管控，鼓勵國人生育。

四、多源流模型的嵌入分析

（一）問題源流：問題如何引發(fā)關(guān)注

多源流模型中的問題源流解釋了為什么有些問題可以引發(fā)政府或有關(guān)當(dāng)局的關(guān)注，進(jìn)而提上議事日程，而其他一些卻被忽視。結(jié)合三孩政策，放開三孩緣何在諸多紛繁復(fù)雜的社會問題中引發(fā)注意，其中有哪些積弊已久的難題，又有哪些指標(biāo)可以反映問題的嚴(yán)重性，都值得研究與分析。

1.人口老齡化。對于老齡化社會的界定標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒聯(lián)合國的觀點，若全社會人口中65周歲及以上的老年人比重超過7%，或者60周歲以上的老年人口比重超過10%，那么便步入了老齡化社會。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65周歲及以上人口為11883萬人，占總?cè)丝诒戎氐?.87%，顯然證明我國早已邁入老齡化國家。然而截至2020年，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上的人口數(shù)達(dá)190635280人，占總?cè)丝诘?3.5%（見表2），已經(jīng)遠(yuǎn)超老齡化指標(biāo)，且老齡人口比重對比六普增長了近5個百分點。人口老齡化帶來的影響主要有以下兩點：

表2 2020年年末人口數(shù)及其構(gòu)成單位：人、%

其一，養(yǎng)老體系不堪重負(fù)。隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和社會保障的日益健全，人們的平均壽命也更長。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年我國參加養(yǎng)老保險人數(shù)已達(dá)43487.9萬人，離退人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)為12310.4萬人。不僅養(yǎng)老金面臨壓力甚至虧空，養(yǎng)老機構(gòu)和相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給也不堪重負(fù)，截至2019年年末，全國共有養(yǎng)老機構(gòu)3.4萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位761.4萬張。

其二，勞動力資源萎縮。根據(jù)國家統(tǒng)計局2021年的數(shù)據(jù)，2020年末我國在15-59歲之間的勞動年齡人口數(shù)為894376020人，占總?cè)丝跀?shù)的63.35%（見表2），較2019年占比下降了0.65個百分比。由此可見，我國的勞動年齡人口數(shù)正在下降，揭示了我國勞動力資源正在萎縮，人口紅利正在消退，人口結(jié)構(gòu)逆自然化，這將給中國的經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的沖擊，按照國家統(tǒng)計局的預(yù)測，可能不到2030年，我國勞動力將出現(xiàn)“負(fù)債”局面。

2.獨生子女家庭結(jié)構(gòu)問題。獨生子女政策使得獨生子女家庭在一段時期內(nèi)成為中國社會的主流家庭結(jié)構(gòu)，然而這種家庭結(jié)構(gòu)可能存在較大的風(fēng)險。首先體現(xiàn)在獨生子女的性格和心理健康發(fā)展方面，他們也許會因父母的溺愛而性格軟弱、脾氣暴躁，心理健康也可能出現(xiàn)問題。其次便是令人痛心疾首的失獨家庭問題，即獨生子女去世，夫妻不再生育，獨生子女政策使失獨家庭一生走不出陰霾。最后這種家庭結(jié)構(gòu)的弊端表現(xiàn)在獨生子女成年后的養(yǎng)老與生活壓力上，正常情況下，一對夫妻要養(yǎng)育四個老人和一到兩個孩子，生活成本變高，生活壓力巨大，導(dǎo)致不敢生或不敢多生。

（二）政策源流：政策建議如何漂進(jìn)漂出

三孩政策出臺前，圍繞這一問題的各種政策建議就不斷地涌現(xiàn)出來。政策源流的主導(dǎo)者通過提出政策方案決定了“政策原湯”的口味，即到底生育政策要往什么方向發(fā)展，公眾則是他們說服“軟化”的對象，專業(yè)人士需要不斷向外界輸出自己的政策觀點，說服大眾并取得支持。政策源流中的備選方案不是靜止的，即有沒有必要實行三孩政策等觀點會隨著時局變化適時地漂進(jìn)或漂出決策者的視野，不同政策方案相互斡旋博弈，決策者和公眾也會在各種政策之間斟酌。

1.技術(shù)可行性和價值可接受性。政策方案的選擇歷程呈現(xiàn)出“思想在政策源流中四處漂浮的畫面”，是否兼具技術(shù)可行性和價值可接受性是政策建議能否繼續(xù)漂浮在政策源流中的關(guān)鍵。技術(shù)可行性從工具理性的視角出發(fā)，運用科學(xué)技術(shù)及先進(jìn)的測量工具對一項生育政策下的生育成本、生育率、人口總量和結(jié)構(gòu)、人口資源承載力和人口變動趨勢等變量進(jìn)行評估，不具備技術(shù)可行性的政策建議將漂出政策源流。價值可接受性則從價值理性的角度出發(fā)探討政策的調(diào)整和實施可能帶來的倫理道德問題，如實行三孩政策是否遵循了以人為本的理念，保障了人們的生育自由權(quán)利，能夠緩解失獨家庭的痛苦等。因此，不同的政策方案在博弈的過程中，只有兼具技術(shù)可行性和價值可接受性才不容易被輕易淘汰，漂出“政策原湯”。

2.政策博弈與備選方案輸出?；仡櫲⒄叱雠_前的一段時間，全國人大代表朱列玉在2018年兩會期間就提出議案，建議放開三胎政策，由于當(dāng)時已經(jīng)實行了兩年多的“全面二孩”政策，我國人口出生總量和出生率不升反降，因此他認(rèn)為盡早出臺三孩政策才能使全國人口保持穩(wěn)中有升。然而，有些專家不是很看好三孩政策，認(rèn)為三孩政策意義并不大，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院人口研究所的彭希哲教授就持有這樣的看法。事實上，許多學(xué)者也指出現(xiàn)今的住房、醫(yī)療和教育等生活成本不斷攀升，即使三胎政策不想生的還是不會生，一時間，關(guān)于是否要推行三胎政策的爭議很大。2020年10月至12月，恒大研究院的任澤平建議在“十四五”期間需盡快出臺三胎政策，理由是當(dāng)前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期，原本不想生的不會生，但放開三孩能讓想生的人生，也符合我國漸進(jìn)式改革和增量化改革的內(nèi)涵要求。雖然建議了許多次，但國家衛(wèi)健委和計生委始終沒有正面回應(yīng)是否要放開三胎政策。終于在2021年5月11日，國家統(tǒng)計局發(fā)布第七次人口普查結(jié)果，三孩政策才正式且快速地漂入決策者的視野。

（三）政治源流：政治環(huán)境有何變化

政治源流是多源流理論模型中政策議程設(shè)立的關(guān)鍵一環(huán)，流淌在政治溪流里的主要包括國民情緒、政府或國會的更迭、選舉結(jié)果等，這些要素構(gòu)成政治氣候的變化，為三孩政策提上政策議程營造了良好的政治環(huán)境。

1.國內(nèi)的政治氛圍。三孩政策出臺前夕，全國范圍內(nèi)對于呼吁政策的國民情緒雖然不如“全面二孩”政策出臺前那樣高漲，但國內(nèi)明顯形成了較為濃厚的鼓勵生育的氛圍。面對持續(xù)低迷的人口出生率，全國多地相繼出臺“催生”政策。自2018年起遼寧省便對生育二孩的家庭給予物質(zhì)和其他方面的獎勵，湖北、新疆等地也紛紛出手，出臺積極的生育政策，完善配套設(shè)施如延長產(chǎn)假、生育補貼等，陜西省則明確表示，要適時全面放開計劃生育。雖然當(dāng)時三孩政策還沒有正式出臺，但在某些程度上不少地區(qū)已經(jīng)對生育三孩及三孩以上的家庭不再限制，比如生育三孩不再需要繳納社會撫養(yǎng)費，一些社會補助、政策優(yōu)惠、免費項目等，三孩家庭也同樣可以享有。全國范圍內(nèi)的這些舉措為國內(nèi)三孩政策的到來營造了良好的政治環(huán)境，也是放開三孩的鋪墊。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨的意志和理念對于政策走向起指示性和決定性作用。2020年11月的“十四五”規(guī)劃建議中明確了，要實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，增強生育政策的包容性。實際上，我國從“十三五”規(guī)劃中指出要“制定科學(xué)的人口發(fā)展戰(zhàn)略”開始，應(yīng)對老齡化和改善人口戰(zhàn)略等問題就頻頻出現(xiàn)在各種政策建議中，體現(xiàn)出執(zhí)政黨對人口問題和生育政策的充分重視。從獨生子女政策到放開二孩再到放開三孩，生育政策的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了執(zhí)政黨以人為本和對人性的關(guān)懷。徹底放開三孩政策是對人們生育自由權(quán)的保障，是順從民意的表現(xiàn)，有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會公平正義，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，強化公共服務(wù)職能并實現(xiàn)從統(tǒng)治型、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。執(zhí)政黨對于人口生育政策的執(zhí)政理念很大程度上促使了三孩政策的順利出臺，是三孩政策議程得以建立的至關(guān)重要的一個影響因素。

（四）政策之窗開啟：三源流耦合實現(xiàn)

金登認(rèn)為上述三源流是彼此獨立的，任意一個源流的形成和運作都不依賴另外兩個，然而只有在關(guān)鍵時刻，三條源流才能被政治企業(yè)家聚合到一起，此時政策之窗便會短暫地打開。若這時精明的政治企業(yè)家們能抓住時機，便可以順利促進(jìn)政策議程的設(shè)立，若不能在短時間內(nèi)把握政策之窗開啟的機會，議程就會被擱置，等待下一次政策之窗的開啟。

1.政治企業(yè)家的構(gòu)成。三源流不會自動聚合，需要政治企業(yè)家們的推動才能實現(xiàn)，因此政治企業(yè)家在三源流的耦合和最終的政策議程設(shè)立中扮演著極其重要的角色，他們的身份是不確定的，包括普通公民、民間意見領(lǐng)袖、人大代表、專家學(xué)者、政府智囊機構(gòu)工作人員和國家領(lǐng)導(dǎo)人等。

首先是普通公民的參與，從全面二孩到放開三孩，公眾可以借助互聯(lián)網(wǎng)和新媒體表達(dá)自己的觀點，線上線下實現(xiàn)公民參與決策，影響政策決策的出臺。其次是人大代表和民間意見領(lǐng)袖，人大代表反映人民的呼聲，民間意見領(lǐng)袖往往也是民意的集中代表。再次是專家學(xué)者和政府工作人員，作為政治企業(yè)家的重要組成部分，人口學(xué)專家和政府智庫的工作人員是最為活躍的思想智慧源頭之一。最后是國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向很大意義上促成了三孩政策議程的設(shè)定。

2.政策窗口的開啟。只有在關(guān)鍵時候當(dāng)特定的“機會之窗”打開時，條件完備的三源流才能實現(xiàn)耦合，并且三條源流缺一不可，即“足夠嚴(yán)重的問題、成型的政策方案和適合的政治氛圍”這三條只要有一條不完備，就不能實現(xiàn)多源流的耦合。政策之窗包括問題窗口和政治窗口，因為機會窗口的開啟往往是因為緊迫的問題或是政治源流中的重大事件，其中問題窗口往往是不可預(yù)測的，政治窗口大部分是可預(yù)測的。

2021年5月11日，國家統(tǒng)計局局長寧喆公布了第七次人口普查數(shù)據(jù)，暴露了我國嚴(yán)重的老齡化問題和當(dāng)今人口和生育方面的其他問題，一定意義上開啟了政策之窗的問題窗口。2021年5月31日，習(xí)近平總書記主持的中共中央政治局召開會議，聽取了我國“十四五”時期如何應(yīng)對人口老齡化的舉措?yún)R報，審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》并指出，為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。此舉則是開啟了政策之窗的政治窗口。在問題窗口和政治窗口的雙重作用下，政策之窗被打開，三孩政策議程得以建立。

五、反思與討論

1.政策的過渡性?；仡櫸覈叩陌l(fā)展變化史，從計劃生育政策到三孩政策，通過總結(jié)規(guī)律我們不難發(fā)現(xiàn)，政策口子是越開越大的，國家對民眾的生育是越來越放寬的。事實上，無論是三孩還是二孩，政策要旨是一致的，都是為了積極應(yīng)對人口老齡化，只不過是不同時期在具體政策上的規(guī)定不同。我國推行漸進(jìn)式改革和增量化發(fā)展，很好地體現(xiàn)在了生育政策的制定上，實施漸進(jìn)式生育政策，逐步放開而并非一下對人口生育不加限制。因此，無論是二孩還是三孩政策，抑或是未來還可能會有的四孩、五孩政策，都并非生育政策的終點，多孩政策的出臺只是過渡性、階段性的，政策總是會向放開生育演化。

2.生育權(quán)的回歸。在探討多孩政策出臺后的政策影響時，研究者們通常會發(fā)現(xiàn)，即使不斷放開生育仍然收效甚微，沒有很好地達(dá)成理想中提高人口生育率的政策目標(biāo)。為何在近些年不斷放開生育后我國的生育率仍然沒有顯著提高，為何出生人口數(shù)仍在下降，究其原因：其一，生育旺盛期育齡婦女的規(guī)模下降，生育年齡也有所推遲。其二，人們的婚育觀念改變，養(yǎng)兒防老、多子多福的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)漸漸淡出人們的視野，不少家庭選擇少生、優(yōu)生。其三，新冠疫情打亂了人們的婚育計劃，疫情給年輕人的住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等都帶來了影響，不少人礙于疫情帶來的沖擊取消了婚育計劃。故在現(xiàn)今的經(jīng)濟形勢和社會背景下，即便推行四孩、五孩政策，我國的人口出生率仍然應(yīng)該是處于平穩(wěn)的狀態(tài)，人口老齡化這一嚴(yán)重問題仍不會發(fā)生太大改變。

公民的生育權(quán)作為一項基本的人權(quán)是與生俱來的，是先于國家和法律發(fā)生的權(quán)利。過去嚴(yán)格的計劃生育政策（如獨生子女政策）雖然是結(jié)合當(dāng)時社會背景制定的策略方針，但是在某種程度上來說是對公民生育權(quán)的剝奪。生育權(quán)既然作為一項基本人權(quán)，就應(yīng)該遵循以人為本的原則回歸民眾本身，民眾不應(yīng)強制被規(guī)定應(yīng)該或必須生育幾個孩子。與其一味地加以行政許可，不如徹底放開，不做限制。因此，應(yīng)把生育權(quán)還給生育者，不再做行政許可，事實證明國家也正在朝這個方向前進(jìn)，生育權(quán)利也正逐步地回歸正常家庭。我們期待隨著社會理性文明的發(fā)展和民眾素質(zhì)的日益提高，人們將會有能力結(jié)合自身家庭情況合理評估生育幾孩，真正地實現(xiàn)生育自由。●