行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題及對策淺析

石 燕

近年來，國家對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范力度不斷加大，中華人民共和國國務(wù)院第738號令頒布的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》已于2021年4月1日起全面施行。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督逐步納入法治軌道，為構(gòu)建更加公開透明、規(guī)范有效的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制提供了強有力的法規(guī)依據(jù)，也為解決目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中存在的問題指引了完善和改進的方向。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理概述

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的概念

隨著政府會計改革的實施，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延也發(fā)生了新的變化，它既包含傳統(tǒng)意義上由行政事業(yè)單位占有和使用的資產(chǎn)，也包括傳統(tǒng)意義之外由行政事業(yè)單位經(jīng)手管理、依法支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)。本文所討論的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)特指前者，即由行政事業(yè)單位占有、使用的能以貨幣計量的流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、長期投資和其他資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的內(nèi)容涉及預(yù)算、購置、使用、維護、處置、清查核實等多項環(huán)節(jié)，適用統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、責任到人、物盡其用的管理原則。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性

國有資產(chǎn)的運行狀況是行政事業(yè)單位履行社會管理職能、提供公共服務(wù)、促進事業(yè)發(fā)展根本目標能否圓滿實現(xiàn)的重要影響因素，加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理意義深遠、責任重大。首先，做好國有資產(chǎn)管理工作是深化財政體制改革的內(nèi)在要求。行政事業(yè)單位作為財政體制改革的參與者，其國有資產(chǎn)管理工作的健全完善有利于提升政府公共事業(yè)的管理水平，促進其他各項事業(yè)健康有序發(fā)展。其次，做好國有資產(chǎn)管理工作是建設(shè)節(jié)約型政府的必然要求。市場經(jīng)濟飛速發(fā)展導致財政收支大幅增加，建設(shè)節(jié)約型政府勢在必行，要使有限的財政資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，就必須厲行節(jié)約，提高國有資產(chǎn)配置的效率和效果。第三，做好國有資產(chǎn)管理工作可以有效防止國有資產(chǎn)流失，確保資產(chǎn)安全完整。健全完善管理制度，規(guī)范履行審批流程，加強關(guān)鍵節(jié)點管控，建立追責問責機制，才能保障國有資產(chǎn)的安全完整和保值增效。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門，對國有資產(chǎn)管理工作提出了“保障需求、盤活存量、安全完整、提高效益”的總體目標，并修訂、出臺了多項加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度和辦法用以規(guī)范國有資產(chǎn)管理行為。雖然行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系日趨完善，并逐漸與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，但是在現(xiàn)階段仍有諸多問題亟待解決。

（一）資產(chǎn)管理意識淡薄

資產(chǎn)管理工作缺乏責任意識及科學配置、厲行節(jié)約的觀念，資產(chǎn)管理機構(gòu)不健全，使用管理責任不明晰，重購置、輕管理。一些行政事業(yè)單位歷史沿革較長，資產(chǎn)管理工作基礎(chǔ)薄弱，大多沒有專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，資產(chǎn)使用者責任意識不強，往往形成很多歷史遺留問題。資產(chǎn)管理混亂，底數(shù)不清、賬實不符，使用保管粗放、毀損丟失嚴重，資產(chǎn)購置隨意，長期閑置、使用效率低下，報廢處置程序不規(guī)范，使用部門責任不清、追責不利等現(xiàn)象在資產(chǎn)清查工作中較為常見。

（二）制度缺失或執(zhí)行不力

一沒有流程清晰、責任明確、執(zhí)行有效的管理制度，無法規(guī)范指導、有效約束國有資產(chǎn)管理行為；二資產(chǎn)管理制度缺乏適用性和可操作性，沒有結(jié)合實際情況，適時調(diào)整更新、完善細化，無法真正落實到實際工作中去；三執(zhí)行落實不到位，沒有相應(yīng)的內(nèi)部控制和責任機制加以保障，制度形同虛設(shè)。在實際工作中，由于制度不健全或執(zhí)行不力，會給資產(chǎn)管理造成諸多不良后果。如登記管理制度不健全，當固定資產(chǎn)使用人或使用部門發(fā)生變化時會形成管理盲區(qū)；定期盤點不到位，無法及時掌握資產(chǎn)的數(shù)量質(zhì)量情況，產(chǎn)生賬實不符風險的幾率也會大大增加；移交、監(jiān)交制度缺失，一旦發(fā)生資產(chǎn)丟失將無法追究責任；資產(chǎn)出租出借行為監(jiān)管不力，可能形成賬外收入或造成國有資產(chǎn)流失；政府采購程序不合規(guī)、暗箱操作，極易誘發(fā)腐敗行為等。

（三）預(yù)算編制與資產(chǎn)管理脫節(jié)

一些行政事業(yè)單位不以工作發(fā)展的實際需要及存量資產(chǎn)為基礎(chǔ)編制預(yù)算，采購預(yù)算不能真正反映資產(chǎn)配置需求，存在預(yù)算管理與資產(chǎn)管理“兩張皮”現(xiàn)象。采購預(yù)算失實，盲目采購，購置資產(chǎn)與實際工作需要不匹配，資產(chǎn)提前淘汰或更新不及時的情況都有發(fā)生，不僅造成國有資產(chǎn)閑置、損失、浪費，還嚴重影響工作業(yè)務(wù)的正常開展。此外，自收自支事業(yè)單位由于沒有財政預(yù)算限制，資產(chǎn)購置的約束較預(yù)算寬松，資產(chǎn)購置的隨意性增加。

（四）資產(chǎn)管理不規(guī)范

一是產(chǎn)權(quán)不清。近些年來隨著機構(gòu)改革工作的推進實施，部分行政事業(yè)單位合并、重組或撤銷，沒有及時辦理相關(guān)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)，國有資產(chǎn)尤其是房屋產(chǎn)權(quán)不清問題時有發(fā)生。二是流程缺失。部分行政事業(yè)單位購置固定資產(chǎn)或數(shù)量大、價值低的辦公用品不履行出入庫手續(xù)，造成領(lǐng)用混亂或庫存底數(shù)不清；應(yīng)收款項長年掛賬不催收，形成呆賬；資產(chǎn)購置或處置缺少必要的審批流程，屬于“三重一大”的事項沒有履行集體決策程序。三是部門之間缺乏配合。資產(chǎn)管理部門與財務(wù)部門各行其是，資產(chǎn)管理與財務(wù)管理缺乏有機銜接，很難保證資產(chǎn)管理賬賬相符、賬實相符。四是臺賬登記不及時，不能實時反映新增資產(chǎn)入賬、報廢資產(chǎn)銷賬和資產(chǎn)使用人或使用部門變動后的調(diào)整情況。五是定期盤點工作落實不力，盤盈盤虧等賬實不符的情況在審計工作中較為常見。

（五）賬務(wù)處理不規(guī)范或違反相關(guān)規(guī)定

行政事業(yè)單位資產(chǎn)賬務(wù)處理不規(guī)范或未按相關(guān)規(guī)定要求執(zhí)行，較為常見的情形有：一達到固定資產(chǎn)標準卻不記入固定資產(chǎn)，比如單位價值低但批量購買的書籍、電暖氣等物品，辦公場所改造、增設(shè)監(jiān)控報警設(shè)備等發(fā)生的支出，往往被做“費用化”處理；二符合無形資產(chǎn)認定條件卻不計入無形資產(chǎn)，如定制開發(fā)或購買的軟件系統(tǒng)直接計入當期業(yè)務(wù)活動費用；三已報廢或處置的固定資產(chǎn)賬務(wù)核銷不及時，尤其是行政事業(yè)單位實施公車改革后，車輛實物已處置，卻遲遲沒有進行相應(yīng)的賬務(wù)核銷；四未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)出租出借收益不上繳國庫，計入收入或直接坐支；五未及時落實政府會計改革相關(guān)規(guī)定，未對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)計提折舊或進行攤銷，未按照新舊會計制度轉(zhuǎn)換要求分別編制決算報告和財務(wù)報告。

（六）監(jiān)督考核不全面

一是對行政事業(yè)單位領(lǐng)導干部實施的經(jīng)濟責任審計或年度工作考核，一般更注重財務(wù)收支狀況、預(yù)算執(zhí)行情況、黨風廉政建設(shè)及年度目標責任完成情況，即使涉及國有資產(chǎn)管理相關(guān)內(nèi)容也大多限于財務(wù)角度；專項資產(chǎn)清查工作也基本是在財政部門有任務(wù)要求或面臨行政事業(yè)單位改革等特殊時期才會安排開展。對國有資產(chǎn)管理情況缺乏常規(guī)有效的監(jiān)管，極易造成單位負責人對國有資產(chǎn)管理工作的不重視。二是行政事業(yè)單位內(nèi)部的人員考核也不與其對資產(chǎn)的使用、保管、維護等責任直接掛鉤，資產(chǎn)清查報告中反映的也多是制度、程序、賬務(wù)層面的問題，不會落腳在具體的使用人頭上，因此，并不是每一個資產(chǎn)使用人都會嚴格落實自身的資產(chǎn)管理責任。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策

國有資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位日常管理中重要的基礎(chǔ)性工作，其基本狀況和運行效率從一個側(cè)面反映了單位的整體管理水平，全面提升國有資產(chǎn)管理工作質(zhì)量應(yīng)從以下幾個方面著手。

（一）樹立科學理念，培養(yǎng)專業(yè)人才

科學構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體系，健全完善國有資產(chǎn)管理機制。首先，領(lǐng)導層應(yīng)更新管理理念，借鑒先進經(jīng)驗，創(chuàng)新管理方法，樹立起國有資產(chǎn)管理意識。其次，各部門要明晰監(jiān)督管理職責，切實組織落實好國有資產(chǎn)管理工作。崗位設(shè)置科學合理，管理責任明確到位，既要確保不相容崗位分離又要提高各類資產(chǎn)管理的效率與效果。第三，積極推進資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)，打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)過硬的專業(yè)隊伍。有條件的單位要設(shè)置專人專崗，扎實開展專業(yè)培訓及后續(xù)教育，確保資產(chǎn)管理人員熟悉國有資產(chǎn)管理流程及政策要求，能夠熟練操作固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，并不斷提升業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平。通過領(lǐng)導高度重視，明確職責分工，提高能力水平，形成以資產(chǎn)管理部門為歸口，財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門和使用人共同參與的資產(chǎn)管理工作格局，保障資產(chǎn)管理工作規(guī)范有序開展。

（二）強化制度建設(shè)，保障制度實施

規(guī)范管理，制度先行，制度的健全性和有效性是制度建設(shè)的兩個方面。一方面，制度健全可以讓管理行為有章可循；另一方面，有效執(zhí)行制度可以保障管理工作落地。各級行政事業(yè)單位應(yīng)以國家法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合單位工作需要和部門實際情況，從財務(wù)預(yù)算、政府采購、驗收入庫、會計核算、領(lǐng)用移交、維修保管、清查盤點、出租出借、回收處置等重點環(huán)節(jié)入手，制定并優(yōu)化涉及資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度，梳理流程，設(shè)置權(quán)限，明確要求。同時，加強內(nèi)控制度的實施力度，確保資產(chǎn)管理事項嚴格按照制度要求落實到位。如資產(chǎn)管理部門必須落實固定資產(chǎn)賬卡、領(lǐng)用、處置、清查盤點等日常管理制度，資產(chǎn)使用部門必須指定專人負責本部門固定資產(chǎn)和其他物品的領(lǐng)用、保管、清點等工作。此外，還要加強資產(chǎn)管理部門與政府采購、財務(wù)等部門的溝通協(xié)作，形成管理合力。

（三）強化預(yù)算管理，規(guī)范資產(chǎn)配置

首先，可以根據(jù)實際需要，開展全面資產(chǎn)清查，摸清現(xiàn)有資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量，在掌握資產(chǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)上嚴格把關(guān)，以資產(chǎn)的存量情況及配置標準為依據(jù)，審核購置需求的合理性。其次，要嚴格遵循“勤儉節(jié)約，從嚴配置”的原則，加強資本性支出的預(yù)算管理，提升資產(chǎn)采購預(yù)算論證的科學性，確保資產(chǎn)預(yù)算及購置計劃既從實際需要出發(fā)，又注意節(jié)約利用，既保證工作需要，又防止積壓浪費。第三，合理確定固定資產(chǎn)的購置規(guī)模，不能一邊出租出借，一邊新增配置，必須購置、建設(shè)、租用的，要嚴格執(zhí)行政府采購等法律法規(guī)，確保同等條件下價低質(zhì)優(yōu)。

（四）強化資產(chǎn)管理，確保安全完整

加強資產(chǎn)管理，應(yīng)做到權(quán)屬清晰、妥善保管、有效利用、防止流失。一是做好權(quán)屬管理。夯實產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)工作，完善土地、房屋、車輛等固定資產(chǎn)的權(quán)證手續(xù)，所有權(quán)發(fā)生變動時要及時進行變更登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)證完整。二是做好實物管理。固定資產(chǎn)出租出借、對外投資、處置報廢等重大事項要嚴格履行審批程序。嚴格執(zhí)行領(lǐng)用登記、維修保養(yǎng)、離崗移交制度，確保固定資產(chǎn)合理使用、定期維護、及時收回，避免歸屬不清、無人維護或?qū)嵨锪魇АＨ亲龊们宀楸P點。定期全面清理核查資產(chǎn)情況，確保符合準則要求的資產(chǎn)全部納入清點范圍。實物資產(chǎn)定期盤點，確保賬實相符，盤盈盤虧資產(chǎn)規(guī)范處理，達到報廢年限且沒有使用價值的資產(chǎn)及時處置，往來款項定期核對及時催收，長期掛賬的債權(quán)債務(wù)分析原因報批處理，加強對外投資管理，杜絕資產(chǎn)流失。

（五）規(guī)范賬務(wù)處理，提升業(yè)務(wù)水平

嚴格落實政府會計準則制度相關(guān)要求，規(guī)范資產(chǎn)會計核算和賬務(wù)處理。對達到固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)入賬標準的，要做到應(yīng)計盡計；規(guī)范計提折舊或攤銷，資產(chǎn)發(fā)生增減變動及時進行賬務(wù)處理；定期進行賬卡物核對，確保賬實數(shù)量一致、賬卡信息相符。明確固定資產(chǎn)處置程序，嚴格按規(guī)定權(quán)限報批，處置流程公開化、透明化，嚴禁私下交易、隨意處置。資產(chǎn)處置收入及出租出借收益，要及時全額上繳國庫，納入預(yù)算管理，杜絕隱瞞、截留、挪用、坐支現(xiàn)象發(fā)生。此外，政府會計準則制度要求雙分錄雙報告反映單位的收支信息和財務(wù)狀況，公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)也納入資產(chǎn)的核算范圍，這些新的變化都對財務(wù)人員提出了更高的要求，必須及時更新知識儲備，快速提升業(yè)務(wù)能力，滿足工作需求。

（六）完善責任機制，加強監(jiān)督考核

一是建立領(lǐng)導干部國有資產(chǎn)管理責任制度。將國有資產(chǎn)管理情況作為領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計的一項重要內(nèi)容，督促行政事業(yè)單位負責人提升國有資產(chǎn)管理責任意識，提高管好用好國有資產(chǎn)的積極性和主動性，把國有資產(chǎn)管理作為一項重要內(nèi)容列入本單位工作目標。二是實施資產(chǎn)使用考核制度。樹立全員責任意識，將資產(chǎn)管理與使用人或使用部門考核掛鉤，建立有效的資產(chǎn)使用日常監(jiān)督管理機制，確保資產(chǎn)安全完整與合理使用，避免閑置浪費或過度損耗。三是落實資產(chǎn)損失責任追究機制。對因使用、維護、保管不善等原因造成的資產(chǎn)毀損丟失、應(yīng)收款項大額呆賬壞賬、重大對外投資損失等情形，進行相應(yīng)的責任認定，落實損失賠償或責任追究。四是開展國有資產(chǎn)管理績效評價。財政部門或行政主管部門針對行政單位或所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理整體情況實施績效評價，從實物管理、制度建設(shè)、預(yù)算申報、處置規(guī)模、成本效益、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面設(shè)置具體的評價指標，搭建國有資產(chǎn)績效管理評價體系，并將績效評價結(jié)果與年度預(yù)算或部門預(yù)算掛鉤，激勵先進，懲戒落后，督促其正視自身的管理責任，引導國有資產(chǎn)管理工作向科學、全面、信息化方向發(fā)展，使國有資產(chǎn)可以發(fā)揮更大的作用和效益。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作機制的建立和運行取決于領(lǐng)導層的重視程度與全員的參與程度。只有與時俱進，樹立管理意識，適應(yīng)管理需求，更新管理手段，夯實管理基礎(chǔ)，增強資產(chǎn)管理工作與預(yù)算、財務(wù)、政府采購、績效管理等各項工作的有機結(jié)合，不斷推動資產(chǎn)管理工作規(guī)范化制度化，才能形成產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學、使用合理、處置規(guī)范的國有資產(chǎn)管理模式。