礦產(chǎn)資源配置制度探析

史登峰，孫 婧

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度逐步確立的過程中，礦產(chǎn)資源配置方式和配置效果發(fā)生了深刻變化。一方面資源計(jì)劃配置和管理的遺痕在有關(guān)法律法規(guī)中仍有跡可尋，另一方面借鑒土地管理中完全競爭的市場配置方式成為主流隨著礦業(yè)市場不斷完善和投資理性的不斷回歸，我國的礦產(chǎn)資源配置如何進(jìn)一步優(yōu)化，礦業(yè)權(quán)設(shè)置制度如何更符合國情，有必要進(jìn)一步開展深入的探討和研究。

1 礦產(chǎn)資源配置基本形成有序的行政管理制度體系

根據(jù)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)，我國對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查開采實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)管理制度。即對(duì)勘查礦產(chǎn)資源實(shí)行勘查區(qū)塊登記管理，根據(jù)不同情況，采取不同出讓方式，以行政許可的方式，允許礦業(yè)權(quán)人在規(guī)定的區(qū)塊內(nèi)實(shí)施勘查作業(yè)。探查發(fā)現(xiàn)資源并滿足礦山設(shè)計(jì)要求后，根據(jù)發(fā)現(xiàn)資源的范圍申請(qǐng)劃定開采范圍，取得采礦許可證，獲得一定范圍資源的開采權(quán)利，進(jìn)入礦產(chǎn)資源開采階段。近年來，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，國家通過礦業(yè)權(quán)管理的一系列制度改革，逐步形成了礦業(yè)權(quán)審批登記的“三分一統(tǒng)”管理制度。

1)分方式出讓。按照現(xiàn)有法律法規(guī)，礦業(yè)權(quán)出讓分為非市場競爭出讓和市場競爭出讓兩類。具體而言，非市場競爭方式主要是指以協(xié)議方式和先申請(qǐng)先取得方式出讓的探礦權(quán)，以及排他性的探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，市場競爭主要指采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式公開競爭出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的方式。

2)分類別出讓。依據(jù)礦產(chǎn)資源賦存特點(diǎn)及地質(zhì)勘查工作程度，將礦產(chǎn)資源分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無風(fēng)險(xiǎn)三類情形[2]。一般而言，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)、無風(fēng)險(xiǎn)礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)，主要以招、拍、掛方式出讓，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)勘查的礦種，采取申請(qǐng)?jiān)谙鹊姆绞?，以保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)勘查的積極性。2006年至2009年，我國出讓的探礦權(quán)中，70%以上以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎?，但比例呈減少趨勢；出讓的采礦權(quán)中，近70%通過招拍掛方式出讓，同時(shí)協(xié)議出讓比例逐年下降，大體實(shí)現(xiàn)了市場配置資源的基礎(chǔ)作用。

3)分級(jí)審批。礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)實(shí)行部省二級(jí)審批。目前，油氣、放射性、稀土等6個(gè)重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查開采，以及煤、鐵、銅等22個(gè)重要礦種的大型規(guī)?？辈殚_采，由國土資源部直接審批，其他由省級(jí)以下審批，市縣主要審批砂石黏土采礦權(quán)。

4)統(tǒng)一配號(hào)。為全面、及時(shí)掌控全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，促進(jìn)各級(jí)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限、程序和條件進(jìn)行礦業(yè)權(quán)登記，自2008年起，各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)在審批礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)時(shí)，都必須向國土資源部礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)提交相關(guān)信息，獲取系統(tǒng)統(tǒng)一配發(fā)的勘查許可證證號(hào)和采礦許可證證號(hào)后才能發(fā)證。這一管理制度，有力強(qiáng)化了礦業(yè)權(quán)審批登記部省協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和中央礦業(yè)權(quán)監(jiān)管調(diào)控能力。

實(shí)踐表明，“三分一統(tǒng)”的礦業(yè)權(quán)管理制度是歷經(jīng)多年管理實(shí)踐探索出來的適合我國現(xiàn)階段國情的管理制度體系，從單純行政管理的角度來講，基本實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源配置的規(guī)范有序。

2 市場經(jīng)濟(jì)視角下礦產(chǎn)資源配置制度仍需創(chuàng)新

總體來看，當(dāng)前礦產(chǎn)資源配置基本制度框架還是在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷，礦業(yè)市場不景氣情況下出臺(tái)的，以完全鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)為目的設(shè)計(jì)的制度。雖然具體的礦業(yè)權(quán)出讓管理制度不斷適應(yīng)礦業(yè)市場由“冷”轉(zhuǎn)“熱”的變化，逐步進(jìn)行了調(diào)整完善。但由于相關(guān)制度設(shè)計(jì)總體思路滯后，具體制度的變革已不能完全適應(yīng)和滿足形勢的變化的需要，礦產(chǎn)資源管理制度完善和創(chuàng)新已在總體上滯后于實(shí)踐的需要。在礦政管理不斷規(guī)范的同時(shí)，礦業(yè)權(quán)布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段。完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)破解礦產(chǎn)資源瓶頸，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展成為更加重大和緊迫的命題。

1)從秩序的角度看，礦業(yè)權(quán)出讓審批的被動(dòng)管理模式是礦業(yè)權(quán)“小、散、亂”的根源。當(dāng)前礦業(yè)權(quán)管理制度框架下，礦業(yè)權(quán)的設(shè)置往往都是礦業(yè)權(quán)人根據(jù)主觀判斷盲目申請(qǐng)，礦業(yè)權(quán)管理部門按照礦業(yè)權(quán)人所謂需求被動(dòng)審批的結(jié)果。不可否認(rèn)，礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)申請(qǐng)的制度設(shè)置，確實(shí)提高了看似“弱勢”的礦業(yè)權(quán)人相對(duì)管理部門的主動(dòng)性。但由于地質(zhì)礦產(chǎn)信息的不完備的信息的不對(duì)稱，大多數(shù)礦業(yè)權(quán)人缺乏足夠的技術(shù)和市場數(shù)據(jù)來支撐提出相對(duì)客觀合理申請(qǐng)的情況下，被動(dòng)審批的一個(gè)非常可能的結(jié)果就是：礦業(yè)權(quán)的“被”出讓、礦產(chǎn)資源的“被”配置、礦床礦帶的“被”分割?？茖W(xué)配置、有序投放、整裝勘查、規(guī)模開發(fā)在此情況下難免只是理想。

2)從市場的角度看，缺乏有效調(diào)控的出讓方式，迫使管理部門在培育市場和規(guī)范管理的“蹺蹺板”上進(jìn)退兩難。統(tǒng)計(jì)表明，全國探礦權(quán)出讓已完全招拍掛、仍保留申請(qǐng)?jiān)谙群蜁和３鲎尩氖》菁s各占1/3。在充分競爭和尊重客觀規(guī)律之間，產(chǎn)生了嚴(yán)重的觀點(diǎn)分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一律實(shí)行招拍掛出讓探礦權(quán)違背了地質(zhì)規(guī)律，地質(zhì)勘查風(fēng)險(xiǎn)高，招拍掛加大探礦權(quán)人投資成本和風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還助長了炒作。持這種觀點(diǎn)的主要是業(yè)內(nèi)專家。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，申請(qǐng)?jiān)谙热菀自斐蓹?quán)力尋租，國家收益流失。通過招拍掛市場方式配置探礦權(quán)，符合市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則，同時(shí)還可以增加國家收益，減少尋租空間。持這部分觀點(diǎn)的主要是從事具體管理和紀(jì)檢監(jiān)察的工作人員。培育市場和規(guī)范管理的有機(jī)統(tǒng)一，短期內(nèi)還是一個(gè)亟待破解的命題。

3)從效率和效果來看，市場經(jīng)濟(jì)體制下行政管理缺乏有效的配套經(jīng)濟(jì)手段成為國土資源管理部門不得不面對(duì)的尷尬現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)設(shè)計(jì)的有關(guān)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)，勘查最低投入，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等制度比較完備，是抑制“跑馬圈地”，圈而不探、過度炒作，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場、調(diào)節(jié)收益的有效經(jīng)濟(jì)手段。但是，由于不能根據(jù)市場變化彈性調(diào)整，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)等“三費(fèi)”費(fèi)率十多年未變，加上執(zhí)行不到位，已經(jīng)失去原有的調(diào)節(jié)功能；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，過分強(qiáng)調(diào)了開發(fā)而忽略了保護(hù)，同時(shí)沒有顧及到礦產(chǎn)資源所在地老百姓的利益，而現(xiàn)有制度在“開礦一方，造福一方”旗幟下的實(shí)踐效果遭到各界的普遍懷疑。經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)乏力成為一些地方在管理中過度依賴行政手段的原因之一。

3 礦產(chǎn)資源合理配置的目標(biāo)層次分析

以保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，立足于保障發(fā)展、保護(hù)資源的總體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)有序投放和礦產(chǎn)資源合理配置的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)滿足以下四個(gè)方面的要求：

1)礦業(yè)權(quán)投放迅速發(fā)現(xiàn)資源、轉(zhuǎn)化產(chǎn)能，有利于實(shí)現(xiàn)資源的持續(xù)穩(wěn)定供給。設(shè)置和投放探礦權(quán)的根本目的，在于通過合法和科學(xué)的地質(zhì)找礦活動(dòng)，最大限度的發(fā)現(xiàn)隱伏的礦藏；設(shè)置和投放采礦權(quán)的目的，在于盡快的將發(fā)現(xiàn)的礦藏通過開采轉(zhuǎn)化為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的礦產(chǎn)品。從宏觀角度而言，還應(yīng)滿足發(fā)現(xiàn)礦藏、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能、有序開采、反哺勘查、實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)、滾動(dòng)發(fā)展，才能保障資源持續(xù)穩(wěn)定的供給。

2)礦業(yè)權(quán)合理布局，有利于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)模化集約化開發(fā)利用。實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)合理布局的內(nèi)涵，原則上應(yīng)包括：一個(gè)礦區(qū)只應(yīng)設(shè)置一個(gè)勘查開發(fā)主體；勘查開采范圍要與礦產(chǎn)資源自然賦存狀況、地質(zhì)條件相適應(yīng)，要有利于礦產(chǎn)資源的整裝勘查和整體規(guī)模開發(fā)；要嚴(yán)格避免礦業(yè)權(quán)大礦小開、一礦多開、礦業(yè)權(quán)平面重疊等問題。

3)礦產(chǎn)資源有序開發(fā)，有利于構(gòu)建穩(wěn)定的勘查開發(fā)秩序。礦產(chǎn)資源有序開發(fā)的內(nèi)涵，原則上應(yīng)包括：礦山開采規(guī)模與儲(chǔ)量規(guī)模相匹配，達(dá)到國家規(guī)定的最低開采規(guī)模要求；礦山企業(yè)按照法律法規(guī)及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案進(jìn)行采礦活動(dòng)；采用先進(jìn)的勘查技術(shù)、生產(chǎn)設(shè)備，合理的采礦方法和選礦工藝，礦產(chǎn)資源開采技術(shù)水平明顯提高；貧富兼采，共、伴生礦產(chǎn)得到綜合利用，廢石、尾礦等廢棄物得到充分利用。

4)均衡兼顧各方利益，有利于營造健康和諧的勘查開發(fā)環(huán)境，出讓方式。兼顧各方利益的內(nèi)涵，原則上應(yīng)包括：制定并實(shí)施了地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、土地復(fù)墾，按規(guī)定足額繳納了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，礦山地質(zhì)環(huán)境隱患得到有效防治，礦山地質(zhì)環(huán)境狀況明顯改善。礦山企業(yè)按照礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案進(jìn)行采礦活動(dòng)，依法依規(guī)繳納礦產(chǎn)資源有關(guān)稅費(fèi)。礦產(chǎn)資源開發(fā)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、改善居民生產(chǎn)生活條件等方面做出重要貢獻(xiàn)，礦區(qū)秩序穩(wěn)定，礦群關(guān)系和諧，實(shí)現(xiàn)了政府、采礦權(quán)人、礦區(qū)群眾利益共享。

4 設(shè)想與建議

我國并非沒有世界級(jí)的大礦，但在不完善的管理制度和資源利益驅(qū)動(dòng)下，許多資源整裝的礦區(qū)被人為分割成過小的礦權(quán)，勘查投入不足、開發(fā)不上規(guī)模、資源有效利用率低、開發(fā)秩序混亂。我們當(dāng)前立足國內(nèi)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，首要的就是要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，整合各類資源要素，實(shí)施統(tǒng)一勘查和集中開發(fā)，實(shí)現(xiàn)找礦新突破大突破。為此，對(duì)以礦產(chǎn)資源合理配置和有效供給為目標(biāo)的礦產(chǎn)資源管理制度提出如下四方面的設(shè)想和建議。

1)科學(xué)規(guī)劃、計(jì)劃投放，解決礦業(yè)權(quán)出讓的被動(dòng)管理問題。以國家和省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃為引導(dǎo)，充分利用全國礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)、儲(chǔ)量利用現(xiàn)狀調(diào)查、礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查，以及基礎(chǔ)性地質(zhì)礦產(chǎn)工作的最新成果，以編制和實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和年度投放計(jì)劃為抓手，確定礦業(yè)權(quán)的投放區(qū)域、投放數(shù)量、出讓時(shí)序和出讓方式，合理部署礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局，改變目前礦業(yè)權(quán)審批中“隨到隨批”的被動(dòng)局面，提高礦業(yè)權(quán)審批決策的科學(xué)性。按照“先易后難”的原則，對(duì)無風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，形成礦業(yè)權(quán)投放空間布局和投放時(shí)序的科學(xué)部署；對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，分步驟、分階段編制完成礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，逐步建立礦產(chǎn)資源合理開發(fā)布局的長效機(jī)制。

2)細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，完善和規(guī)范現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)出讓方式。現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)出讓管理是在多年的實(shí)踐探索中找出的，適應(yīng)我國不同礦產(chǎn)資源配置目的和需求的出讓方式的組合。在既有法律法規(guī)和制度框架下，應(yīng)繼續(xù)完善現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)分類出讓制度，進(jìn)一步完善協(xié)議出讓，提高分類出讓的科學(xué)性、合理性和可操作性。原則上，要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，按市場供求狀況決定探礦權(quán)出讓方式。只要有多家申請(qǐng)、具備競爭條件，一律以競爭方式出讓探礦權(quán)。同時(shí)科學(xué)設(shè)置競爭條件，鼓勵(lì)技術(shù)和資本結(jié)合，避免單純“價(jià)高者得”。在重點(diǎn)勘查區(qū)或環(huán)境脆弱區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)考慮技術(shù)、資金、業(yè)績、資信等方面的因素，主要以招標(biāo)方式出讓或優(yōu)選勘查實(shí)施方案方式出讓探礦權(quán)，以確保國家在重點(diǎn)和敏感地區(qū)礦產(chǎn)資源配置的調(diào)控能力。

3)充分利用市場規(guī)則，逐步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段對(duì)礦產(chǎn)資源配置的調(diào)控作用。一是充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中的作用，深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，科學(xué)設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率、使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各級(jí)政府礦產(chǎn)資源收益的分配比例，將資源收益進(jìn)一步向基層傾斜。二是在完善現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)評(píng)估、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國土資源與證券監(jiān)管部門溝通協(xié)調(diào)，借鑒國外風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場的發(fā)展規(guī)律，積極推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場建設(shè)，全面建立我國的風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場。三是在已經(jīng)建立的注冊(cè)儲(chǔ)量評(píng)估師和礦業(yè)權(quán)評(píng)估師制度的基礎(chǔ)上，探索建立責(zé)任明確、行業(yè)自律、與國際獨(dú)立地質(zhì)師制度相對(duì)應(yīng)的制度。強(qiáng)化行業(yè)自律，實(shí)施誠信工程，建立不良行為記錄公示制度。

4)維護(hù)權(quán)益，扶優(yōu)扶強(qiáng)，在促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)不斷發(fā)展壯大中提高資源有效供給的保障能力。礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域過于頻繁的運(yùn)動(dòng)式清理整頓，在打壓一批不規(guī)范企業(yè)的同時(shí)，也增加了礦業(yè)權(quán)人對(duì)未來發(fā)展預(yù)期的不確定性，往往在客觀上，催長了企業(yè)開發(fā)粗放礦產(chǎn)資源的短期行為。為促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，為礦產(chǎn)資源有效供給提供穩(wěn)定有效的勘查開發(fā)利用平臺(tái)，一是要從法律制度設(shè)計(jì)和管理實(shí)踐中注意保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，使其有持續(xù)穩(wěn)定開發(fā)礦產(chǎn)資源的合理心理預(yù)期。二是要按照“三優(yōu)先”原則，鼓勵(lì)和扶持壯大一批礦產(chǎn)勘查開發(fā)企業(yè)，提高資源開發(fā)的整體水平。即對(duì)投入大、勇于進(jìn)行深部鉆探驗(yàn)證的；國有地勘單位和社會(huì)資本合資合作，聯(lián)合成立企業(yè)實(shí)行資本和找礦技術(shù)相結(jié)合的；勘查單位和礦山企業(yè)合作，聯(lián)合成立企業(yè)實(shí)行探采一體化的勘查開采企業(yè)優(yōu)先配以探礦權(quán)采礦權(quán)，并在國家資金投入方面給予支持，打造出一批競爭意識(shí)強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)水平高的礦產(chǎn)開發(fā) “航母”企業(yè)。

[1] 國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司.關(guān)于加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)和礦業(yè)權(quán)審批制度改革總體思路[C].2010.

[2] 袁偉.市場經(jīng)濟(jì)條件下政府優(yōu)化配置重要礦產(chǎn)資源方式研究[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2010(2)65-67.

[3] 國土資源部，等.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知[C].2009.

[4] 史登峰,余振國,朱清.關(guān)于實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案管理制度優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置的思考[J].國土資源經(jīng)濟(jì)參考，2010(24)：2-4.