關(guān)于加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

薛莉萍

一、引言

古人云“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，行政事業(yè)單位預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評(píng)價(jià)與考核等過程對(duì)單位所有財(cái)政資金進(jìn)行事前計(jì)劃、事中監(jiān)督和控制以及事后考核與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置，完善資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率的，是一種系統(tǒng)、全面的管理模式。有效的預(yù)算管理體系能夠幫助行政事業(yè)單位全面提升管理水平，為履行職能和推動(dòng)事業(yè)發(fā)展提供重要保障。

如今，百年一遇的新冠疫情席卷全球，全球經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)，我國經(jīng)濟(jì)也不可避免受到較大沖擊，國家及各級(jí)財(cái)政壓力明顯加大。在這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，行政事業(yè)單位更要切實(shí)響應(yīng)習(xí)總書記號(hào)召，攻堅(jiān)克難，帶頭厲行節(jié)約過好緊日子。因此行政事業(yè)單位提升自身預(yù)算管理水平，嚴(yán)格控制行政成本，讓有限的財(cái)務(wù)發(fā)揮最大的效用就顯得尤為重要。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理涵蓋著全部財(cái)政收支數(shù)據(jù)，對(duì)于保障單位完成工作目標(biāo)意義重大，理應(yīng)成為各單位高度重視的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而，目前很多行政事業(yè)單位的管理層不熟悉預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，未充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，對(duì)新預(yù)算法下的預(yù)算績效管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)，仍存在著“重結(jié)果、輕過程，重支出、輕績效”的思想，預(yù)算工作重點(diǎn)只放在如何爭取更多財(cái)政資金上，而沒有樹立“支出必問效、無效必問責(zé)”的意識(shí)，嚴(yán)重制約了預(yù)算管理的效果。

領(lǐng)導(dǎo)層面的不重視也直接影響著單位預(yù)算管理的整體氛圍，單位各部門普遍存在“預(yù)算純屬財(cái)務(wù)部門工作”的錯(cuò)誤觀念，全員參與意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算工作中財(cái)務(wù)與相關(guān)部門及人員工作職責(zé)不清晰，往往存在互相推諉、應(yīng)付了事的現(xiàn)象，預(yù)算工作的開展在單位內(nèi)部難以形成合力，最后常常是財(cái)務(wù)人員“拍腦袋預(yù)算”，造成預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范，預(yù)算編制與業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算管理流于形式。

（二）預(yù)算工作缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)涉及單位各個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)、各個(gè)部門的全方位、全過程的管理，需要本單位各部門互相支持、相互溝通、相互制約、相互監(jiān)督。而在實(shí)際預(yù)算工作中，很多行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)人員不了解預(yù)算知識(shí)，雙方信息交流又不通暢，缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)。如，預(yù)算編制環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)部門本來就抱著“預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的工作”的思想，參與預(yù)算工作的主動(dòng)性不高，同時(shí)又缺乏必要預(yù)算編制相關(guān)知識(shí)，所以常常會(huì)存在業(yè)務(wù)人員對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑理解偏差，項(xiàng)目申報(bào)隨意等現(xiàn)象；而財(cái)務(wù)部門不主動(dòng)了解業(yè)務(wù)目標(biāo)，也不主動(dòng)對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算工作相關(guān)知識(shí)的宣貫和指導(dǎo)，造成大量基礎(chǔ)信息不全面、不準(zhǔn)確，預(yù)算編制工作效率較低，最后往往因?yàn)闀r(shí)間緊，出現(xiàn)財(cái)務(wù)部門不得不代編部門預(yù)算相關(guān)指標(biāo)的現(xiàn)象，這樣編制的預(yù)算與具體工作對(duì)應(yīng)不順暢，必然會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)、不精細(xì)，由此也影響著下一個(gè)環(huán)節(jié)預(yù)算執(zhí)行的有效性。而在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門只重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)而不太了解項(xiàng)目的完成情況，業(yè)務(wù)部門只重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)行狀況，往往忽視資金執(zhí)行進(jìn)度，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門缺少溝通，項(xiàng)目執(zhí)行與資金執(zhí)行容易脫節(jié)，最后造成年底突擊花錢的現(xiàn)象。

（三）未構(gòu)建全面的預(yù)算管理控制體系

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理.融合于整個(gè)業(yè)務(wù)發(fā)展的各個(gè)階段，貫穿于事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的始終，因此建立一套全方面全過程的預(yù)算管理控制體系顯得尤為重要。但目前很多基層行政事業(yè)單位沒有一套切實(shí)可行且完善的預(yù)算管理制度及相關(guān)工作流程，對(duì)于預(yù)算管理過程中的很多具體工作，沒有制度規(guī)范約束和指導(dǎo)，預(yù)算人員僅憑借自身經(jīng)驗(yàn)來開展，過于隨意。所以常常出現(xiàn)崗位職責(zé)不明確，工作程序不規(guī)范，預(yù)算編報(bào)口徑不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)脫節(jié)，項(xiàng)目支出沒有經(jīng)過詳細(xì)周全的市場(chǎng)調(diào)研，主觀隨意性較強(qiáng)，預(yù)算工作不公開透明等問題，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)不準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行無法有效控制、預(yù)算績效評(píng)價(jià)流于形式，最終無法實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理規(guī)范財(cái)政資金使用、控制單位成本支出、提升單位運(yùn)營效率的實(shí)際意義。

（四）預(yù)算績效管理流于形式

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作從無到有，不斷探索，不斷實(shí)踐，取得了初步發(fā)展，但現(xiàn)階段仍然存在一些突出問題，具體表現(xiàn)在：預(yù)算績效管理理念尚未深入人心，各單位僅站在部門立場(chǎng)，把大量精力花在跑項(xiàng)目爭資金上，卻缺乏大局意識(shí)，忽視資金支出的效用，對(duì)財(cái)政和上級(jí)主管部門的預(yù)算績效管理要求只是表面應(yīng)付；預(yù)算績效管理尚未覆蓋全資金、全過程，只著重于事后的績效評(píng)價(jià)，目前重大項(xiàng)目的績效目標(biāo)管理、事前績效評(píng)估、事中績效監(jiān)控都還處于起步階段，“目標(biāo)設(shè)定隨意、事前評(píng)估不充分、事中監(jiān)控走過場(chǎng)”的現(xiàn)象普遍存在；預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)論可信度不高，預(yù)算單位自評(píng)通常 “報(bào)喜不報(bào)憂”，財(cái)政部門因精力有限，且對(duì)項(xiàng)目專業(yè)不熟悉，考核評(píng)價(jià)也通常名不符實(shí)，而被考核單位以政府采購方式中標(biāo)的第三方中介機(jī)構(gòu)也往往做不到客觀公正；考評(píng)結(jié)果應(yīng)用不充分，未建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績效獎(jiǎng)罰機(jī)制，績效問責(zé)沒有得到真正落實(shí)。這些問題都導(dǎo)致預(yù)算績效管理常常流于形式。

(五)預(yù)算管理信息化技術(shù)應(yīng)用有待深入

隨著我國進(jìn)入到信息化社會(huì)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理也引用了信息化技術(shù)，但目前在很多方面的應(yīng)用還不夠深入。如：預(yù)算管理未實(shí)現(xiàn)全資金全過程的信息化流程管控，預(yù)算編制工作會(huì)存在扯皮推諉現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行公開透明度不夠，預(yù)算管控與更改不嚴(yán)謹(jǐn)；行政事業(yè)單位多個(gè)部門信息系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，各系統(tǒng)間缺少良好的互通和協(xié)同性，數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)在線收集或共享，預(yù)算管理信息化僅僅應(yīng)用在一些表層工作，大多數(shù)需要人工在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)采集后線下識(shí)別、加工和匯總再錄入預(yù)算管理系統(tǒng)，工作效率不高，且容易受工作人員的責(zé)任心以及專業(yè)水平限制，預(yù)算編制的全面性和準(zhǔn)確性難以保證。

（六）財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)有待提升

當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門牽頭并組織預(yù)算全過程工作的開展，在預(yù)算管理中起著核心和領(lǐng)頭羊作用，財(cái)務(wù)人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)水平對(duì)單位的預(yù)算管理水平有著直接影響。全面預(yù)算管理涉及單位各個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)、各個(gè)部門，具有專業(yè)的工作流程和控制方法，其專業(yè)性和復(fù)雜性特點(diǎn)，對(duì)預(yù)算崗位人員的專業(yè)技能、服務(wù)和溝通能力等綜合素養(yǎng)有著很高的要求。而在實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員普遍存在“重核算輕管理”的現(xiàn)象，缺乏對(duì)預(yù)算、內(nèi)控等管理類知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，管理意識(shí)觀念陳舊，業(yè)務(wù)技能不高，知識(shí)更新不及時(shí)，服務(wù)能力和溝通能力也不盡如人意。

三、加強(qiáng)預(yù)算管理的對(duì)策

（一）上下一心，強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮帶頭作用，緊跟時(shí)代步伐，學(xué)習(xí)和貫徹《預(yù)算法》、《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性。領(lǐng)導(dǎo)要組建預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)并擔(dān)任負(fù)責(zé)人，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂適應(yīng)本單位的預(yù)算管理規(guī)章制度，明確相關(guān)部門和崗位的預(yù)算工作職責(zé)，規(guī)范預(yù)算工作流程，溝通和協(xié)調(diào)各部門在具體工作中發(fā)生的分歧和矛盾，營造公開透明的良好氛圍,調(diào)動(dòng)全員參與的積極性，從而保障預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算資金使用效益分析與監(jiān)督檢查等預(yù)算工作的有序開展。

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此財(cái)務(wù)部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自己的預(yù)算管理職能，加強(qiáng)組織會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新的國家財(cái)政政策和各項(xiàng)的規(guī)章制度，牢固樹立“服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展”和“防范資金風(fēng)險(xiǎn)”齊抓共管的全局管理意識(shí)。同時(shí)積極發(fā)揮預(yù)算工作的牽頭作用，在單位定期或不定期組織開展全員性的宣傳和培訓(xùn)活動(dòng)，增強(qiáng)單位上下對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，提高各部門預(yù)算相關(guān)工作人員的實(shí)操技能，促進(jìn)全員形成合力，提升單位的預(yù)算管理水平。

單位各業(yè)務(wù)部門及相關(guān)崗位人員應(yīng)該積極參加預(yù)算管理相關(guān)培訓(xùn)，熟悉相關(guān)工作規(guī)定和流程，清晰明了自己的工作職責(zé)，以及其工作的質(zhì)量對(duì)單位預(yù)算管理的影響，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。秉承認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極配合財(cái)務(wù)部門做好本部門涉及業(yè)務(wù)的預(yù)算編制、執(zhí)行、分析等工作，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。

（二）建立健全溝通機(jī)制

行政事業(yè)單位各部門溝通協(xié)調(diào)是否暢順，是影響預(yù)算各環(huán)節(jié)工作實(shí)效的重要因素。行政事業(yè)單位應(yīng)該建立密切、規(guī)范、有效、順暢的預(yù)算工作溝調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制，采取一定方式加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的溝通，如定期召開預(yù)算工作推進(jìn)會(huì)、部門領(lǐng)導(dǎo)間的座談等等。預(yù)算過程中出現(xiàn)問題，雙方要及時(shí)溝通解決，財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)部門要給予耐心指導(dǎo)并加強(qiáng)審核，業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)責(zé)任心，熟悉預(yù)算工作要求、流程和內(nèi)容，認(rèn)真履行預(yù)算工作職能，做好預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編報(bào)、按期推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行任務(wù)等工作。

（三）建立和完善預(yù)算管理制度體系

行政事業(yè)單位要結(jié)合單位的實(shí)際情況健全和完善預(yù)算管理制度體系，設(shè)置預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，對(duì)全面預(yù)算管理工作進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和決策；建立和完善預(yù)算編制制度（設(shè)置清晰的預(yù)算目標(biāo)，規(guī)范預(yù)算編報(bào)流程，明確預(yù)算編制相關(guān)部門崗位職責(zé)，統(tǒng)一預(yù)算編制方法和編報(bào)口徑標(biāo)準(zhǔn)等）、預(yù)算執(zhí)行管控和調(diào)整制度（規(guī)范人事、資產(chǎn)、采購等業(yè)務(wù)管理制度，預(yù)算資金報(bào)銷額度審批流程，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束，嚴(yán)格預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，層層分解預(yù)算目標(biāo)，規(guī)范預(yù)算調(diào)整和變更程序，定期編制預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際數(shù)與計(jì)劃數(shù)的差異分析等）、預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度（明確考核目標(biāo)、優(yōu)化考核流程、科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)、制定獎(jiǎng)懲激勵(lì)方案等）等一系列相關(guān)制度和工作流程，從事前、事中、事后全過程加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化統(tǒng)籌資源分配，提高財(cái)政資金使用效率，讓資金發(fā)揮更大效能。

（四）建立和完善預(yù)算管理信息化系統(tǒng)

行政事業(yè)單位加快預(yù)算管理信息化建設(shè)，一方面，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，為預(yù)算編制提供真實(shí)的數(shù)據(jù)支持，減少人為因素導(dǎo)致的編報(bào)金額與實(shí)際有較大的出入，力求每一個(gè)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)，從而保證預(yù)算編制更合理、合準(zhǔn)確。另一方面，將單位當(dāng)前執(zhí)行的業(yè)務(wù)制度、工作流程嵌入單位信息化系統(tǒng)中，包括采購、資產(chǎn)管理、合同控制等業(yè)務(wù)。通過信息化平臺(tái)進(jìn)行可視化流程配置，做到流程簡單直觀、內(nèi)容公開透明、權(quán)職清晰明確，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、采購、收支等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管與信息傳遞，合法合規(guī)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，最大限度減少、消除各種不良人為干預(yù)，不僅可以防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，合理使用公共資源，也可以提高預(yù)算執(zhí)行力，確保了預(yù)算執(zhí)行得到科學(xué)、有效、精準(zhǔn)的管控。最后，有了完善的預(yù)算管理系統(tǒng)，還要加強(qiáng)其統(tǒng)計(jì)結(jié)果的應(yīng)用，通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分類、歸納、整合，及時(shí)了解單位預(yù)算運(yùn)行情況，并通過預(yù)算執(zhí)行與編制的差異性等指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)流程缺陷、資金風(fēng)險(xiǎn)、成本控制漏洞等問題，并進(jìn)行原因分析，及時(shí)改進(jìn)，從而不斷提升單位的預(yù)算管理水平。

（五）完善預(yù)算績效機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)全面貫徹中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，改變傳統(tǒng)的管理觀念，牢固樹立預(yù)算績效管理意識(shí)，將“績效導(dǎo)向”思維貫穿于預(yù)算管理的全資金、全過程。結(jié)合本單位實(shí)際情況，制定合理可操作的績效管理制度，規(guī)范工作流程，建立預(yù)算績效管理鏈條，保障事前績效評(píng)估、事中績效監(jiān)控、事后績效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等工作順利開展。加強(qiáng)“精細(xì)化”管理，根據(jù)具體績效評(píng)價(jià)對(duì)象及時(shí)歸納總結(jié)，特別是項(xiàng)目實(shí)施過程中，注重可用指標(biāo)的積累，逐步建立便于操作考核的統(tǒng)一規(guī)范的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。強(qiáng)化績效結(jié)果的應(yīng)用，重點(diǎn)加強(qiáng)審核結(jié)果與實(shí)際預(yù)算、執(zhí)行等結(jié)果的對(duì)照分析，了解和掌握產(chǎn)生差異性的主要原因，作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。

（六）提升財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)

行政事業(yè)單位要積極組織在崗財(cái)務(wù)人員參加線上線下多種形式的教育培訓(xùn)，了解和掌握國家最新的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)知識(shí)，學(xué)習(xí)新的政府會(huì)計(jì)制度、預(yù)算管理和內(nèi)部控制等專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)法規(guī)和管理意識(shí)，提高財(cái)務(wù)專業(yè)素養(yǎng)；另一方面，行政事業(yè)單位要大力支持并創(chuàng)造條件，讓財(cái)務(wù)預(yù)算人員深入業(yè)務(wù)部門進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，財(cái)務(wù)人員最好完整地參與一個(gè)項(xiàng)目，可以短時(shí)間了解到業(yè)務(wù)活動(dòng)具體運(yùn)作，提升溝通和服務(wù)能力，在做好預(yù)算管理的同時(shí)，更好地服務(wù)于業(yè)務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)核算型會(huì)計(jì)向管理型轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理是貫徹新《預(yù)算法》的重要體現(xiàn)，是規(guī)范財(cái)政資金使用、控制單位成本支出、提升單位運(yùn)營效率的重要手段。行政事業(yè)單位應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的重要性，深入分析實(shí)際工作中存在的問題，并正視問題尋找優(yōu)化方案，從強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識(shí)、建立預(yù)算工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、建立和完善預(yù)算管理制度體系、完善預(yù)算績效機(jī)制、提升財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面不斷修正和進(jìn)步，不斷提升全面預(yù)算管理水平。只有這樣，全面預(yù)算管理才能真正最大努力提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為行政事業(yè)單位履行職能和推動(dòng)事業(yè)健康發(fā)展提供重要保障。