遼寧省基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍改革情況調(diào)查

劉 俊，郭洪軍，路 平，楊作豐，龐學(xué)敏，劉 坤

（1.遼寧省農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110015；2.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

2005 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》[1]出臺(tái)以來(lái)，全國(guó)逐步建立健全了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍體系，為畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和畜禽產(chǎn)品有效供給提供了重要支撐保障。2016 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開(kāi)展了全國(guó)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)體制改革情況調(diào)查。2018 年，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，全面開(kāi)啟了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的新征程。遼寧省于同年在全國(guó)率先啟動(dòng)了全省機(jī)構(gòu)改革。

為摸清本輪機(jī)構(gòu)改革后，各地畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀，了解存在的難題，優(yōu)化解決方案，2021 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次組織開(kāi)展了全國(guó)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)查。本文結(jié)合上述2 次機(jī)構(gòu)隊(duì)伍調(diào)查情況和對(duì)應(yīng)年度全省豬牛羊禽產(chǎn)地檢疫數(shù)據(jù)，以及近年來(lái)其他獸醫(yī)工作內(nèi)容進(jìn)行了綜合比對(duì)，以期說(shuō)明2018 年機(jī)構(gòu)改革對(duì)遼寧省基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍帶來(lái)的變化和影響。

1 材料與方法

本文所用畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍數(shù)據(jù)來(lái)自2016 年、2021 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍調(diào)查報(bào)告。其中調(diào)查的畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)包括畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)（如畜禽屠宰監(jiān)管、畜牧技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等）。畜牧獸醫(yī)工作人員指在崗的工作人員，包括在編在崗、借調(diào)和聘用等人員。畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員指工作人員中具備畜牧、獸醫(yī)專業(yè)背景的人員。2015 年、2020 年遼寧省全年畜禽（豬、牛、羊、禽）產(chǎn)地檢疫數(shù)據(jù)來(lái)自遼寧省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管信息追溯平臺(tái)，作為改革前后同期全省畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍工作量變化的參考數(shù)據(jù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍

從機(jī)構(gòu)數(shù)量變化看，遼寧省本輪機(jī)構(gòu)改革后，市、縣兩級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)分別壓減了約33.33%（20/60）、31.78%（109/343）鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定。從工作人員數(shù)量變化看，市級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)工作人員減比達(dá)40.95%（500/1221），縣級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量減比相對(duì)最小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)工作人員減少較多，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員由4.96 人減幅3.75 人。從專業(yè)人員數(shù)量看，市級(jí)減幅最大，其次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減比最少的為縣級(jí)。具體見(jiàn)表1。

表1 遼寧省2015 年、2020 年市縣鄉(xiāng)村畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍變化情況

2.2 豬、牛、羊、禽產(chǎn)地檢疫

2020 年遼寧省全省豬、牛、羊、禽產(chǎn)地檢疫數(shù)量與2015 年相比，除豬的產(chǎn)地檢疫數(shù)量增幅相對(duì)較小外，牛、羊、禽的產(chǎn)地檢疫數(shù)量增幅均超過(guò)了1 倍，豬、牛、羊、禽產(chǎn)地檢疫總量增幅較大（表2）。

表2 遼寧省2015 年、2020 年豬牛羊禽產(chǎn)地檢疫情況

3 存在問(wèn)題

3.1 畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍弱化趨勢(shì)明顯

本輪機(jī)構(gòu)改革后，遼寧省各級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員數(shù)量均呈明顯減少趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍弱化嚴(yán)重。從機(jī)構(gòu)數(shù)量看，市、縣兩級(jí)均減少30%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)相對(duì)保持穩(wěn)定；從工作人員數(shù)量看，市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別減少約41%、25%，縣級(jí)工作人員減少約10%，村級(jí)動(dòng)物防疫員也明顯減少；從專業(yè)人員數(shù)看，市級(jí)減少最多，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少最少的是縣級(jí)。

究其原因，2018 年國(guó)家深化機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，遼寧省著力于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，形成了“大行業(yè)、大支撐”的新機(jī)構(gòu)格局，原則上1 個(gè)行業(yè)主管部門(mén)對(duì)應(yīng)1～2個(gè)事業(yè)類中心。各級(jí)畜牧獸醫(yī)局被合并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局），多數(shù)僅保留2～3 個(gè)內(nèi)設(shè)處（科股）室。下屬動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位法人資格被撤銷后，與其他農(nóng)業(yè)口事業(yè)單位“打包”成立農(nóng)業(yè)（畜牧）發(fā)展服務(wù)類中心，獸醫(yī)機(jī)構(gòu)大幅縮減。部分畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員被分流，加之持續(xù)多年的編制壓縮、限招停招和退休流失等的綜合影響，造成了當(dāng)前遼寧省畜牧獸醫(yī)工作人員和專業(yè)人員數(shù)量持續(xù)下滑。

3.2 動(dòng)物防疫體系和體制機(jī)制受到?jīng)_擊

2018 年，遼寧省各級(jí)機(jī)構(gòu)雖然總體按照“大行業(yè)、大支撐”的模式框架進(jìn)行了改革，但按照“上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)不得以任何形式干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)改革”的規(guī)定，各地在新的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、機(jī)構(gòu)級(jí)別、人員轉(zhuǎn)隸、隸屬關(guān)系等方面呈現(xiàn)“百花齊放”局面。原有畜牧獸醫(yī)省市縣三級(jí)縱向暢達(dá)、橫向協(xié)調(diào)的“行政主管部門(mén)+動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)+動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”的動(dòng)物防疫體系被打破。隨后，國(guó)家深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，遼寧省市縣兩級(jí)剛進(jìn)入農(nóng)業(yè)（畜牧）發(fā)展服務(wù)類中心的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)又脫離出來(lái)，進(jìn)入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，其原授權(quán)行使的檢疫、監(jiān)督和執(zhí)法三大職能被徹底分化，原有畜牧獸醫(yī)體制機(jī)制受到巨大沖擊。如動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫職能有的保留在農(nóng)業(yè)（畜牧）發(fā)展服務(wù)類中心，有的被帶入農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，有的被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等，甚至出現(xiàn)職能錯(cuò)位、缺位等情況。從目前形勢(shì)看，遼寧省乃至全國(guó)基本形成大農(nóng)業(yè)“行業(yè)管理、技術(shù)支撐和行政執(zhí)法”新的“三駕馬車”，但新的體制機(jī)制需要在實(shí)際中逐漸磨合，最終實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)工作任務(wù)日趨繁重

2020 年底，遼寧省畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)數(shù)量、工作人員和專業(yè)人員數(shù)量比2015 年底均呈明顯減少趨勢(shì)。與此同時(shí)，全省2020 年豬、牛、羊、禽的產(chǎn)地檢疫總量比2015 年增加了118.05%，畜禽產(chǎn)地檢疫總量的增加，在一定程度上體現(xiàn)了基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)工作總量的增加。隨著新形勢(shì)發(fā)展，基層獸醫(yī)工作內(nèi)容也在逐漸增加，如黃浦江上游漂浮死豬事件發(fā)生以來(lái)，病死動(dòng)物的無(wú)害化處理、畜禽養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)工作成為常態(tài)；“健美豬”事件發(fā)生后，從養(yǎng)殖到屠宰再到市場(chǎng)的“瘦肉精”監(jiān)測(cè)檢測(cè)工作成為常態(tài)；非洲豬瘟發(fā)生以來(lái)，生豬運(yùn)輸車輛審核備案、非洲豬瘟疫情巡查、監(jiān)測(cè)檢測(cè)以及清洗消毒等工作成為常態(tài)。

隨著畜牧業(yè)融入大農(nóng)業(yè)之后，原本在基層專職從事畜牧獸醫(yī)工作的人員被上級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌調(diào)配承擔(dān)廁所革命、鄉(xiāng)村振興、新冠肺炎疫情防控等發(fā)展任務(wù)，以及環(huán)保、防火、維穩(wěn)等日常性、突擊性活動(dòng)，專職從事畜牧獸醫(yī)工作的時(shí)間進(jìn)一步被擠占。全省平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員不足4 人，已不能滿足日益繁重的畜牧獸醫(yī)工作需要，長(zhǎng)此以往基層重大動(dòng)物疫病和人獸共患病防控、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必然出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4 有關(guān)思考

基于上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革大背景下[2-5]，應(yīng)當(dāng)充分深入、廣泛客觀地開(kāi)展行業(yè)發(fā)展和改革狀況調(diào)查，為政府機(jī)構(gòu)深化決策提供有力的實(shí)踐和數(shù)據(jù)支撐。

4.1 堅(jiān)持機(jī)構(gòu)“瘦身與健身”相結(jié)合

執(zhí)行國(guó)家關(guān)于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的總體改革部署，既要明確機(jī)構(gòu)宏觀瘦身目標(biāo)，也要因行業(yè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍現(xiàn)狀、行業(yè)發(fā)展需要審勢(shì)而行，制定具體瘦身下限標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限。筆者建議：一是要充分利用國(guó)家獸醫(yī)體系效能評(píng)估工具，盡快組織開(kāi)展縣級(jí)獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能評(píng)估，弄清基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的“家底”，找出動(dòng)物防疫體系和能力建設(shè)的漏洞，形成效能評(píng)估報(bào)告，有針對(duì)性地開(kāi)出健身“藥方”；二是要拿好“藥方”積極主動(dòng)向編制部門(mén)協(xié)調(diào)溝通，向黨委政府匯報(bào)情況，爭(zhēng)取早日有計(jì)劃地進(jìn)行人員招錄、招聘，緩解基層獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員斷檔、老化等問(wèn)題；三是要積極爭(zhēng)取改善和提高基層獸醫(yī)工作人員待遇，落實(shí)畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，增強(qiáng)獸醫(yī)行業(yè)從業(yè)吸引力。

4.2 堅(jiān)持體制創(chuàng)新與繼承相結(jié)合

改革新形勢(shì)下遼寧省原有獸醫(yī)機(jī)構(gòu)體系被打破，尤其是原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫、監(jiān)督和執(zhí)法三項(xiàng)核心職能被分化。筆者建議：一是設(shè)立獨(dú)立的省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法部門(mén)，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)上承接國(guó)家綜合執(zhí)法工作部署，對(duì)下指導(dǎo)市縣具體綜合執(zhí)法工作的開(kāi)展；二是重新賦予技術(shù)支撐部門(mén)和綜合行政執(zhí)法部門(mén)相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)，避免技術(shù)支撐部門(mén)和綜合行政執(zhí)法部門(mén)“兩腿”發(fā)軟，支撐無(wú)力；三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，省市縣對(duì)口明確檢疫職能承接單位，依法恢復(fù)設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，集中行使動(dòng)物檢疫職能，或者將檢疫職能統(tǒng)一賦予農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)或技術(shù)支撐部門(mén)，明確上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，防止檢疫職能錯(cuò)位和缺失。

4.3 堅(jiān)持改革目標(biāo)與實(shí)效相結(jié)合

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。改革后新的動(dòng)物防疫體系和體制機(jī)制需要在動(dòng)物疫病防控的實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，要兼顧“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)”改革硬目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要兼顧“效能提升”改革軟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者建議：一是要防止以機(jī)械式、打包式物理合并原有事業(yè)單位，片面追求事業(yè)單位法人數(shù)量減少，以此作為衡量是否達(dá)到“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)”目標(biāo)的做法；二是黨委和政府要主動(dòng)作為，及時(shí)開(kāi)展改革實(shí)效評(píng)估，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)改革帶來(lái)的系統(tǒng)性、普遍性問(wèn)題及時(shí)通過(guò)深化改革的辦法進(jìn)行破解；三是防止出現(xiàn)系統(tǒng)性折騰，要統(tǒng)籌解決好“事”，也要統(tǒng)籌解決好“人”，要綜合考慮機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能定位和人員身份，避免造成新的機(jī)構(gòu)混亂、職能混亂和人員混亂等問(wèn)題，解決好“有活沒(méi)人干、有人沒(méi)活干”的“大鍋飯”問(wèn)題。