算法行政權(quán)力及其法律規(guī)制

黃竹智

(揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127)

2020年7月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化五部委聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家新一代人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》(以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)指南》)；2021年9月，國(guó)家新一代人工智能治理專業(yè)委員會(huì)發(fā)布《新一代人工智能倫理規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《倫理規(guī)范》)?！督ㄔO(shè)指南》內(nèi)容清晰、概念明確，致力于形成一個(gè)透明、可解釋性、可理解性強(qiáng)的建設(shè)指南體系；《倫理規(guī)范》旨在將倫理道德融入人工智能全生命周期，為從事人工智能相關(guān)活動(dòng)的自然人、法人和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)等提供倫理指引(1)中國(guó)新聞網(wǎng)：中國(guó)發(fā)布《新一代人工智能倫理規(guī)范》融入人工智能全生命周期， http://www.chinanews.com/gn/2021/09-25/9573787.shtml，2021年11月2日訪問(wèn)。。以此為依托，倫理規(guī)范與建設(shè)指南類規(guī)范必然進(jìn)一步促進(jìn)算法在社會(huì)主體行政主體中的規(guī)范應(yīng)用，算法權(quán)力的規(guī)范問(wèn)題也將隨著法治政府的推進(jìn)和數(shù)字政府的法治需求而日益凸顯。

一、算法政府的實(shí)踐與邏輯

1.算法政府的自動(dòng)化實(shí)踐

法治化與信息化是人類歷史兩個(gè)并行不悖的發(fā)展趨向，文字紙張記錄的文明史同時(shí)也是一部興治亂衰的法治史。工業(yè)革命后，技術(shù)進(jìn)步所及普遍存在著一種“機(jī)器取代人”的趨勢(shì)，國(guó)家管理的精細(xì)化程度也因之不斷加深，行政權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。進(jìn)入信息化時(shí)代，精簡(jiǎn)效能的需求驅(qū)動(dòng)各種類型的自動(dòng)化趨向向行政體系擴(kuò)散?！盁o(wú)人干預(yù)自動(dòng)審批”“交通抓拍”等行政活動(dòng)，在實(shí)踐意境下已觸動(dòng)完全由機(jī)器作出的全自動(dòng)具體行政行為的理論與實(shí)踐探索[1]?！皵?shù)字化行政的效果正在向包括實(shí)體決定在內(nèi)的行政程序全程自動(dòng)實(shí)施躍遷”[2]，算法政府成為數(shù)字政府的基本形態(tài)。進(jìn)入2020年，突如其來(lái)的世界范圍內(nèi)的新冠疫情，考驗(yàn)著各國(guó)的醫(yī)療保障水平，也深刻考驗(yàn)著各國(guó)政府的科學(xué)治理能力，疫情防治與時(shí)間賽跑的特性，越發(fā)要求提升行政效率。多年的電子政務(wù)實(shí)踐呈現(xiàn)的則是：行政審批向“智能審批”“智能化審批”“秒批”“全自動(dòng)審批”和“無(wú)人審批”的推進(jìn)[3]。雖然行政處罰作為行政監(jiān)管的主要事項(xiàng)，在自動(dòng)化實(shí)踐中遭遇處罰密度失衡的擔(dān)憂，但行政處罰的自動(dòng)化，呈現(xiàn)出從公安交通管理部門的“電子警察”實(shí)踐向各行政部門延拓的不可逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(后文簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)針對(duì)各部門治理技術(shù)先行嵌入行政所產(chǎn)生的可能風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一了利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)實(shí)施行政處罰的規(guī)定，為各行政部門的自動(dòng)化行政處罰實(shí)踐奠定了規(guī)范依據(jù)。大量的數(shù)字信息技術(shù)運(yùn)用于政府的協(xié)調(diào)部署工作中，推動(dòng)了智慧政府建設(shè)層次與水平的提高。一方面要用好戰(zhàn)勝疫情的科學(xué)利器[4]，另一方面還要切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。信息化驅(qū)動(dòng)涉及人、財(cái)、物等領(lǐng)域資源，重新配置了疫情防控與應(yīng)對(duì)的能力[5]，而目標(biāo)是為行政管理工作提供有力的法治保障。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)須將數(shù)字化運(yùn)行的治理實(shí)踐，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，落實(shí)到各類智慧治理體制機(jī)制中，同時(shí)法治化需要為算法政府合法性負(fù)責(zé)。

2.算法政府的法治化邏輯

從更宏觀的層面表達(dá)人類自身，一直是人類理解自身的重要途徑，展現(xiàn)了人類知識(shí)性的本質(zhì)。01代碼表達(dá)萬(wàn)物，其既是現(xiàn)代信息數(shù)字技術(shù)的起點(diǎn)，也是人類科技法治不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。虛擬世界被真實(shí)地創(chuàng)造出來(lái)，各類現(xiàn)實(shí)權(quán)益、權(quán)力蔓延于信息世界，同時(shí)還為人類創(chuàng)造出更多形態(tài)的權(quán)益與權(quán)力形式。數(shù)字時(shí)代的權(quán)利保護(hù)與制度變革，將“免受自動(dòng)化決策或算法權(quán)力約束的權(quán)利”“被遺忘”的權(quán)利以及新型數(shù)字權(quán)力權(quán)益形式一一放大呈現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)權(quán)力映射進(jìn)數(shù)字生活，權(quán)力數(shù)字化從沖動(dòng)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)催促算法政府通過(guò)法治化的邏輯進(jìn)行回應(yīng)。算法政府法治化的首要邏輯顯現(xiàn)在算法行政權(quán)力的監(jiān)管平臺(tái)中，需在算法中內(nèi)嵌“公共產(chǎn)品供給”的服務(wù)理念作為核心規(guī)則[6]?！缎姓幜P法》新修訂后確認(rèn)了電子證據(jù)，依托對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置和使用作出的要求，補(bǔ)強(qiáng)了算法政府實(shí)施自動(dòng)化行政法制實(shí)踐所需的規(guī)范。雖然有學(xué)者認(rèn)為，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)并不影響利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集電子證據(jù)，只影響非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序的實(shí)施[7]，但從《行政處罰法》作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的一般法的法治邏輯中，可以看到立法需要在算法政府的法治效率與相對(duì)人權(quán)益保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)平衡，并更趨向于通過(guò)“法律、行政法規(guī)”的高位階性立法審慎保障這種平衡。算法政府法治化的另一個(gè)邏輯是：各種便于嵌入算法計(jì)算的生產(chǎn)要素的標(biāo)準(zhǔn)化。在眾多行政領(lǐng)域，越來(lái)越多的標(biāo)準(zhǔn)替代了原有規(guī)范性文件中的那些缺乏約束的自由裁量。例如，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的禁止超速行駛、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的禁止性規(guī)定的執(zhí)行，如果缺乏相應(yīng)的執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)性文件的指導(dǎo)，那么執(zhí)法者的自由裁量權(quán)就可能失控。在數(shù)字政府與數(shù)字社會(huì)的雙重動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下，各類行政監(jiān)管信息、企業(yè)生產(chǎn)信息加速了數(shù)據(jù)化與標(biāo)準(zhǔn)化；同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化為算法政府治理提供的整齊劃一的數(shù)據(jù)接口，催動(dòng)治理數(shù)據(jù)便利地在行政體系中流轉(zhuǎn)，這一方面要求提高數(shù)字政府的內(nèi)向治理水平，另一方面也對(duì)算法政府從標(biāo)準(zhǔn)化向法治化進(jìn)階提出了法律化正當(dāng)性的論證要求。

二、算法行政權(quán)力的類型化

歷史長(zhǎng)程視域下，法治與算法對(duì)于政府行政都不是新鮮事物。法治起源于古希臘文明的民主制度，真正意義上近代法治歷程則發(fā)端于西歐羅馬法復(fù)興時(shí)期。如果我們把算法看成一種技術(shù)，則技術(shù)對(duì)于行政會(huì)是更古老的話題。從算法作為一種技術(shù)性權(quán)力生成的歷史軌跡來(lái)看，其始終需要與法治同向才能成為推動(dòng)文明進(jìn)步的力量，從而為文明所選擇、被歷史所留存。技術(shù)作為先于政府國(guó)家出現(xiàn)的人類文明形式，其大多數(shù)時(shí)候只是政治的附庸、強(qiáng)權(quán)的玩具，只是在工業(yè)革命之后才加速影響了社會(huì)權(quán)力配置的進(jìn)程。在對(duì)構(gòu)成系統(tǒng)的組成部分進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，實(shí)施體系化、類型化的研究，可以展現(xiàn)法律體系作為具有意義脈絡(luò)關(guān)聯(lián)性之規(guī)范的整體存在。類型化方法可以從不同的角度加深對(duì)構(gòu)成系統(tǒng)組成部分的認(rèn)識(shí)并形成體系化觀照，行政行為的內(nèi)容和形式、程序和結(jié)果、合法和違法、制度和運(yùn)作等，均能夠被更科學(xué)地認(rèn)識(shí)和掌握[8]。在行政法學(xué)界對(duì)行政行為的分類仍未形成固定通說(shuō)的學(xué)術(shù)背景下，執(zhí)法實(shí)踐卻已經(jīng)勢(shì)不可擋地在當(dāng)前的具體行政實(shí)踐中，全部或部分灌注了算法技術(shù)，下面我們將避開(kāi)行政行為分類的具體困擾，從另一個(gè)角度進(jìn)入分析。

1.從形塑主體的發(fā)力方向分類

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需求與技術(shù)進(jìn)步等各種因素的共同促進(jìn)下，政府迎合自動(dòng)化行政的沖動(dòng)被強(qiáng)化，其通過(guò)法治、財(cái)政、人事等方面的保障措施，推動(dòng)嵌含自動(dòng)化行政功能的各種設(shè)施設(shè)備、應(yīng)用軟件加入到行政管理實(shí)踐中，并驅(qū)動(dòng)資源要素的配置變革。自動(dòng)化行政背后最關(guān)鍵的，是支撐其間的包含解決各類現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的人類理性——算法。作為技術(shù)力量的算法本身不會(huì)引起權(quán)力配置與社會(huì)關(guān)系格局的變化，算法必須同時(shí)在價(jià)值層面符合當(dāng)權(quán)者意愿并依托它才能撼動(dòng)以上變革實(shí)踐。法律是變革成果固化的制度保障，算法與法律的關(guān)鍵差異在于：算法倘若要解決具體問(wèn)題，則需充分理解并整理爭(zhēng)點(diǎn)，并依賴于外在的人性價(jià)值判斷，但算法評(píng)判欠缺法律評(píng)判的價(jià)值共識(shí)形成機(jī)制。法律內(nèi)含的共識(shí)性價(jià)值判斷，是當(dāng)前最智能的人工智能亦無(wú)法達(dá)到的。算法唯有通過(guò)對(duì)法律價(jià)值的遵循，才能夠在主觀層面上接近人的判斷需求。算法效力需遵循法律，使得算法技術(shù)異于以往的技術(shù)手段，它能夠在兩個(gè)維度同時(shí)塑造行政權(quán)力，即既作為一種工具性力量形塑外部社會(huì)，又能作為一種中立性力量形塑行政體系內(nèi)部。所謂外/內(nèi)向型算法行政權(quán)力是從算法灌注到行政權(quán)力體系后，從其向形塑主體發(fā)力的方向進(jìn)行的區(qū)分，這種分類類似于行政行為的外部行政行為與內(nèi)部行政行為的區(qū)分。它一面內(nèi)向形塑行政權(quán)力，另一面外向形塑社會(huì)主體。以下通過(guò)當(dāng)前行政治理中的具體案例，對(duì)算法行政權(quán)力類型化的外衣予以揭示。

2.外向型算法行政權(quán)力

在行政活動(dòng)中，行政主體及行政人是一方，與其相對(duì)應(yīng)的另一方是行政相對(duì)人。外向型算法行政權(quán)力是算法技術(shù)通過(guò)行政權(quán)力形塑行政相對(duì)人權(quán)益的行政力量?！巴庀蛐退惴ㄐ姓?quán)力”顯性面對(duì)行政相對(duì)人，既涉及顯性的政績(jī)也有巨大的利益驅(qū)動(dòng)力，使得行政主體依托此方向推動(dòng)行政能力建設(shè)具有較高的投資收益率。這既是它活力十足的動(dòng)因，也為它的擴(kuò)張可能失控埋下隱患。例如，BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)模式，即行政處罰設(shè)施設(shè)備資金籌措的渠道的社會(huì)化模式。一些地區(qū)將交通信號(hào)燈的違法處罰設(shè)施設(shè)備的安裝，通過(guò)社會(huì)招標(biāo)的形式由企業(yè)投資建設(shè)，企業(yè)則通過(guò)違法處罰的處罰款分成來(lái)收回投資成本。道路違章抓拍外包給第三方公司，其結(jié)果是只需100臺(tái)卻裝了1 000臺(tái)，“電子警察”被外包方濫設(shè)濫用。第三方公司因?yàn)樽分鹄?，甚至?chuàng)新出“禮讓行人”的行政處罰形式。而何謂禮讓行人，何謂未禮讓行人，第三方公司會(huì)通過(guò)成本收入最優(yōu)的形式，采用“算法處罰”進(jìn)行違法信息的獲取與認(rèn)定。這些“算法權(quán)力”支配下所獲取的信息與數(shù)據(jù)，再交由公安交通警察部門安排“人工形式”進(jìn)行進(jìn)一步審核，然后通過(guò)業(yè)務(wù)平臺(tái)實(shí)施處罰。其結(jié)果是，由于現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)控模式并不足以對(duì)“算法權(quán)力”進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)制，在缺乏規(guī)范約束的情況下產(chǎn)生了“權(quán)力真空”，也即本來(lái)是為提高效能的“算法權(quán)力”，卻營(yíng)造出新的“人工審核權(quán)力”腐敗空間。由此可以看出，資本有驅(qū)動(dòng)算法、勾連行政權(quán)力的異化傾向，算法的公正性如果單由資本驅(qū)動(dòng)，則行政權(quán)力勢(shì)必成為資本的奴仆。本例中，算法驅(qū)動(dòng)的主要是面向行政相對(duì)人權(quán)益變化的權(quán)力，是典型的外向型算法行政權(quán)力。

3.內(nèi)向型算法行政權(quán)力

內(nèi)向型算法行政權(quán)力是行政權(quán)力通過(guò)算法技術(shù)形塑行政人、行政主體的行政力量，并通過(guò)對(duì)行政人、行政主體的形塑間接影響行政相對(duì)人權(quán)益。內(nèi)向型算法行政權(quán)力作為面向行政人、行政主體的權(quán)力，它的使命既是提升行政主體在算法時(shí)代的行政能力，亦需保持與“外向型算法行政權(quán)力”同源同向，并為行政人、行政主體配備足以保障“外向型算法行政權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的技術(shù)實(shí)力?！皟?nèi)/外向型算法行政權(quán)力”形成了技術(shù)力量形塑行政體系的一體兩面。以非法網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車運(yùn)營(yíng)預(yù)警系統(tǒng)為例，系統(tǒng)通過(guò)一些簡(jiǎn)單的算法，直接為行政檢查、處罰提供決策依據(jù)，如直接依據(jù)藍(lán)牌轎車通行高速出口的數(shù)據(jù)頻次，作為預(yù)警藍(lán)牌轎車非法經(jīng)營(yíng)預(yù)警的決策基礎(chǔ)，其中蘊(yùn)含的算法為“IF某某牌照車輛通行次數(shù)大于X次THEN預(yù)警”。預(yù)警后交通運(yùn)輸執(zhí)法部門即根據(jù)預(yù)警信息對(duì)某某牌照車輛進(jìn)行調(diào)查取證處理，實(shí)際的調(diào)查過(guò)程一般為：先聯(lián)絡(luò)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，或者根據(jù)預(yù)警信息駐點(diǎn)等待檢查；再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行詢問(wèn)、制作調(diào)查報(bào)告，并決定是否進(jìn)入立案處罰。其中無(wú)論何種情形，被調(diào)查人都可能因?yàn)樗惴A(yù)警而付出成本，即實(shí)際上預(yù)警之輔助決策已經(jīng)可能侵犯到相對(duì)人權(quán)益。該例中算法驅(qū)動(dòng)兩方面權(quán)力格局的變化：既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，亦面向行政相對(duì)人。其中面向行政人與行政主體的，即驅(qū)動(dòng)應(yīng)對(duì)智能輔助決策系統(tǒng)采取人事優(yōu)化與組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的力量，屬于內(nèi)向型算法行政權(quán)力；因智能決策而加大對(duì)行政相對(duì)人違法行為實(shí)施檢查密度的權(quán)力，則屬于外向型算法行政權(quán)力。上一例中是由人工權(quán)力進(jìn)行審核向第三方收集案件證據(jù)信息，當(dāng)由行政法授權(quán)另一算法對(duì)第三方收集違法信息進(jìn)行算法審核時(shí)，這個(gè)“另一算法”就涉及應(yīng)對(duì)智能輔助決策系統(tǒng)的人事優(yōu)化與組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，則同樣形成“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”。

三、內(nèi)向型算法行政權(quán)力制約外向型算法行政權(quán)力的必要與可能

1.真正可能失控的技術(shù)權(quán)力

權(quán)力，作為政治學(xué)意義上直接改變他人決定的能力，其一貫的表現(xiàn)形式主要有宗教、武力和金錢。而隨著社會(huì)發(fā)展，權(quán)力迎來(lái)了它新的形式——超越哈貝馬斯交往行為理論的技術(shù)規(guī)訓(xùn)。巫術(shù)性權(quán)力作為宗教形式，系文化型非暴力性質(zhì)的支配[9]，其源于被支配者對(duì)權(quán)力的信仰。雖然其懲罰形式有暴力性質(zhì)，但被支配者仍然趨向于基于非暴力性的信仰而接受其正當(dāng)性。支配者與被支配者之間普遍認(rèn)同同一個(gè)信仰，支配者與被支配者都不具備懷疑其信仰合法性的知識(shí)能力。而武力接替巫術(shù)成為新的權(quán)力中心，并非人類結(jié)構(gòu)性地否定巫術(shù)的正當(dāng)性，而是“巫教”在“建立規(guī)范的語(yǔ)匯、儀式結(jié)構(gòu)的規(guī)則”“排除原始巫師解釋的隨意性”上面具有結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢(shì)[10]，逐步轉(zhuǎn)化成從宗教中分離出的封建王權(quán)，武力(或者說(shuō)暴力)成為旗幟和合法性、合理性的證明，進(jìn)一步衍化為合法性、合理性的正當(dāng)性基礎(chǔ)。即使現(xiàn)代文明發(fā)展至今，國(guó)家理論中的國(guó)家強(qiáng)制力仍然是占據(jù)支配性地位的正當(dāng)權(quán)力形式。武力失控即失去正當(dāng)性的原因，主要在于政治性因素。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金錢成為另一個(gè)非暴力性質(zhì)的平和的權(quán)力形式。福利國(guó)家、消費(fèi)主義為資本支配提供的正當(dāng)性，只能受到市場(chǎng)的始終趨向于壟斷的無(wú)序性擾動(dòng)。而上述無(wú)論哪一種形式的權(quán)力，都得依托于特定群體的特定意志而實(shí)現(xiàn)對(duì)他人行為的直接支配。不論這種特定意志是理性還是非理性的，至少它們還屬意于一個(gè)客觀存在的個(gè)體或客觀存在的群體。而算法作為知識(shí)的新表達(dá)形式，使今天的技術(shù)權(quán)力可以完全存在于虛擬世界中[11]。權(quán)力不再需要一個(gè)實(shí)體，而只是以一種無(wú)形的力量存在。人類可能毫無(wú)知覺(jué)地生活在它的支配下，而只是因?yàn)榱?xí)慣于它的存在。如今，算法技術(shù)衍生出的自主決策系統(tǒng)，有可能無(wú)止境地進(jìn)化[12]，并成為完全脫離某一個(gè)具體存在的個(gè)體或群體的非人類理性，不斷拉伸與被規(guī)訓(xùn)主體之間的知識(shí)鴻溝，成為直接支配現(xiàn)實(shí)社會(huì)的力量。

2.不對(duì)稱的內(nèi)外向型算法行政權(quán)力博弈

技術(shù)進(jìn)步等于行政應(yīng)用合法性的邏輯并非始終自洽。算法效率與責(zé)任，不能與行政效率與責(zé)任相混淆。阿波羅13號(hào)意外事件，證明了冷戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)航天事業(yè)確實(shí)超越了蘇聯(lián)，蘇聯(lián)人的宇航員選拔工作缺少美國(guó)人麥古尼超凡的“人崗匹配算法”[13]支撐。技術(shù)嵌入行政領(lǐng)域，缺乏的不是航天員選拔和任用算法、程序與系統(tǒng)，缺少的是：具備專家系統(tǒng)的通用算法推進(jìn)到行政體系中的合法性論證。并非通過(guò)計(jì)算機(jī)評(píng)估出的人才，就一定能夠得到最適宜的配置且認(rèn)同配置。但這些不是算法完全不能克服的難題，算法可以考慮到這些因素。但是超級(jí)算法中貫徹程序正當(dāng)原則等法律原則的復(fù)雜度，使得算法效率容易為了信息流轉(zhuǎn)的速度與效率的提升，用算法效率直接替代行政效率，使得行政主體難以正確理解之間的差異。在另一個(gè)內(nèi)部權(quán)力形塑的績(jī)效考核領(lǐng)域，績(jī)效考核算法已經(jīng)在市場(chǎng)主體中得到普遍應(yīng)用。一分耕耘一分收獲的樸素公平感被稱之為產(chǎn)業(yè)合法性，產(chǎn)業(yè)合法性和行政合法性兩者之間并不能完全互相替代，但卻可以在一定范圍內(nèi)互補(bǔ)[14]。但基于社會(huì)契約的產(chǎn)業(yè)合法性不能在效率與責(zé)任層面與行政合法性劃等號(hào)。超級(jí)算法能夠形成巨大的外向型算法行政權(quán)力，也生發(fā)出補(bǔ)充相應(yīng)主體責(zé)任的需求。雖然借助技術(shù)手段實(shí)施“大數(shù)據(jù)選官”[15]，能夠運(yùn)用算法模型科學(xué)、精準(zhǔn)地提升行政能力，但代表內(nèi)向型算法行政權(quán)力的“大數(shù)據(jù)官員”，仍難以承擔(dān)外向型大數(shù)據(jù)行政產(chǎn)生的相應(yīng)責(zé)任。

“信息繭房”“回音壁”“人群捕撈”“數(shù)據(jù)殺熟殺貧”“算法共謀”“算法歧視”“算法暴政”……這一串與算法相關(guān)的名詞，加深了行政與算法的隔閡。懼怕算法權(quán)力成為一種非“命令與服從”，整體上體現(xiàn)為集體性權(quán)力的彌散性質(zhì)[16]，擁有話語(yǔ)權(quán)的部門或個(gè)人則更加缺乏推動(dòng)內(nèi)向型算法行政權(quán)力配置的動(dòng)機(jī)。雖然技術(shù)能夠推動(dòng)市場(chǎng)無(wú)孔不入，自動(dòng)化行政不會(huì)因此而喪失應(yīng)用空間，但算法權(quán)力在行政體系的內(nèi)外兩個(gè)方面的失衡是顯見(jiàn)的。外向型算法行政權(quán)力本身就在利用“信息繭房”實(shí)施“算法共謀”進(jìn)而形成“算法歧視”，最終表達(dá)為“人群捕撈”式“數(shù)據(jù)殺熟殺貧”之類的“算法暴政”。算法權(quán)力可能失控并成為一種威脅。但現(xiàn)在的問(wèn)題還不是考慮對(duì)它的限制，而是這樣的技術(shù)權(quán)力在法治國(guó)家中還太少太小。雖然我們必須對(duì)它的副作用做提前規(guī)劃，但在當(dāng)前的政治權(quán)力體系中，在行政效益的驅(qū)動(dòng)下，算法行政權(quán)力表現(xiàn)為不同的兩面。外向型算法行政權(quán)力得到顯性重視，內(nèi)向型算法行政權(quán)力則在不對(duì)稱信息的遮蔽下被忽視，具體則表現(xiàn)為整個(gè)行政體系的算法技術(shù)能力的羸弱與對(duì)外部技術(shù)力量的依賴。

3.內(nèi)、外向型算法行政權(quán)力制約可能性

自動(dòng)化行政中存在的技術(shù)中立、價(jià)值無(wú)涉、智能失控的疑慮加重了行政主體的應(yīng)用負(fù)擔(dān)，內(nèi)向型算法行政權(quán)力由于外向型算法行政權(quán)力的爆發(fā)式增長(zhǎng)而顯出的失衡態(tài)勢(shì)，更加劇了政治體技術(shù)行政能力的滯后性。因此，加強(qiáng)內(nèi)向型算法行政權(quán)力，規(guī)范建構(gòu)內(nèi)外均衡的權(quán)力制約權(quán)力的權(quán)力架構(gòu)(或者表達(dá)為算法制約算法)，既必要亦可能。

第一，具備實(shí)踐基礎(chǔ)。算法是一種有限、確定、有效并適合用計(jì)算機(jī)程序來(lái)表達(dá)的解決問(wèn)題的方法?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)首先借助巨大的技術(shù)、信息、資本優(yōu)勢(shì)形成“私權(quán)力”，對(duì)更具體而微的消費(fèi)群體形成支配、控制和影響[17]。已經(jīng)出現(xiàn)的大量的平臺(tái)與消費(fèi)者之間的矛盾，必然觸動(dòng)行政主體加大自身技術(shù)與能力的建設(shè)，以克服與“私權(quán)力”主體之間的技術(shù)鴻溝，在權(quán)力博弈中升級(jí)。如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)必須接入出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺(tái)，出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺(tái)必然需要使用算法對(duì)外部信息進(jìn)行監(jiān)管。這是“算法制衡算法”的法制實(shí)踐原型，使得通過(guò)“算法制衡算法”既有需求的支撐亦有實(shí)踐的闡釋。

第二，規(guī)范性使然?！皟?nèi)向型算法行政權(quán)力”制衡“外向型算法行政權(quán)力”不僅是實(shí)然權(quán)力博弈的映射，還是權(quán)力的規(guī)范性表達(dá)要求。算法的天然程序性：以一種確定的邏輯符號(hào)，在明確的規(guī)則或前提條件框架下，以IF THEN或 IF ELSEEND類算法語(yǔ)言進(jìn)行限定。這種“明確的規(guī)則或前提條件框架下”的限定，使其具備法治政府的程序性正義要求，表現(xiàn)出某種程度上一致的內(nèi)在邏輯性?！巴庀蛐退惴ㄐ姓?quán)力”在各種利益沖動(dòng)支配下野蠻生長(zhǎng)，顯然與規(guī)則缺乏正相關(guān)。算法作為價(jià)值中立的技術(shù)表達(dá)形式，與法律具有價(jià)值層面的互補(bǔ)性，算法價(jià)值問(wèn)題的提出使得法律價(jià)值能夠考慮并克服相應(yīng)的問(wèn)題。“外向型算法行政權(quán)力”所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題中的核心因素是信息不對(duì)稱，須通過(guò)行政主體本身在內(nèi)外兩個(gè)方向的規(guī)范建設(shè)予以彌合，并通過(guò)權(quán)力的規(guī)范授權(quán)實(shí)現(xiàn)治理的平衡。

第三，有限人類理性要求。算法作為隱于應(yīng)用功能背后的人類理性，是極難透過(guò)“可解釋性”與“可理解性”[18]來(lái)形塑“合法性”的。在“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”弱于“外向型算法行政權(quán)力”的情況下，“健壯”的“外向型算法行政權(quán)力”的“透明性”問(wèn)題，不是“羸弱”的“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”支配下的人的有限理性可以克服的。當(dāng)前，弱人工智能普遍結(jié)合神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)的智能，注重“深度學(xué)習(xí)”[19]，偏向于“貝葉斯概率”[20]，不以明確的規(guī)則或當(dāng)前的知識(shí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，而是用數(shù)據(jù)說(shuō)話。行政監(jiān)管承擔(dān)著監(jiān)管市場(chǎng)行為與關(guān)注驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)行為的基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)的雙重任務(wù)，在傳統(tǒng)行政權(quán)力難以依托的情況下，更須算法行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)行為背后的基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管。在規(guī)范算法權(quán)力的基礎(chǔ)上，內(nèi)向型算法行政權(quán)力要求透過(guò)“內(nèi)向型算法”強(qiáng)健行政主體自身的行政能力，以克服“外向型算法”的任性肆意。

四、算法政府內(nèi)外算法行政權(quán)力規(guī)范建設(shè)探索

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)研究主要認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“調(diào)整傳統(tǒng)法律制度的規(guī)制理念，從偏重?cái)?shù)據(jù)保護(hù)轉(zhuǎn)向注重算法規(guī)制，從單純的技術(shù)規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力制約，突破公私二元界限進(jìn)行整體性制度設(shè)計(jì)”[21]，期待通過(guò)找到法律與算法勾連的有效著力點(diǎn)以“破解黑箱”，升級(jí)規(guī)制思路，將算法權(quán)力的運(yùn)行納入法律調(diào)整的軌道，實(shí)現(xiàn)技術(shù)規(guī)制與權(quán)力制約并駕齊驅(qū)，即由公私領(lǐng)域分別規(guī)制過(guò)渡為整體性規(guī)制設(shè)計(jì)[22]。國(guó)外研究觀點(diǎn)中，認(rèn)為不僅認(rèn)知分析存在溝通、政治和制度上的挑戰(zhàn)，更需要找出正確的問(wèn)題，確定公共價(jià)值目標(biāo)，構(gòu)建在“授權(quán)環(huán)境”中建立“具有算法監(jiān)管的特定職權(quán)”[23]。復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)密集型的流程正在或已經(jīng)委托給人工智能系統(tǒng)，不應(yīng)把導(dǎo)致糟糕結(jié)果歸結(jié)為系統(tǒng)的不可理解與無(wú)法控制，保持負(fù)責(zé)任、公平和透明的壓力在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域越來(lái)越大，應(yīng)通過(guò)法律、倫理和技術(shù)的互補(bǔ)推動(dòng)人工智能治理[24]。確實(shí)，問(wèn)題并非自明的，法治政府建設(shè)中算法權(quán)力的規(guī)制問(wèn)題，首要不是急著去規(guī)制什么，而是弄清問(wèn)題是什么？是成為“私權(quán)力”的算法，還是不受控或者脫控的“公權(quán)力算法”。如果從行政法的核心原則——控制公權(quán)保障私權(quán)的角度出發(fā)，則問(wèn)題就轉(zhuǎn)換成了：通過(guò)何種機(jī)制來(lái)確證“公權(quán)力”算法的正當(dāng)性、“私權(quán)力”算法可能失控的危機(jī)，如何在“公權(quán)力”算法中避免并保證它的運(yùn)行符合對(duì)私權(quán)益的保障。

1.打通權(quán)力通道，構(gòu)建“算法權(quán)力”合法性

規(guī)制行政權(quán)力的前提是規(guī)范授權(quán)。權(quán)力形成的途徑是多樣的，既有合法的規(guī)范性途徑，亦有非規(guī)范的自發(fā)性形成途徑。在行政法治“法無(wú)授權(quán)不可為”的一般原則支配下，控制外向型算法行政權(quán)力——一種有一切權(quán)力的弊病特征的“算法權(quán)力”，關(guān)鍵在于其路徑不應(yīng)是單純的法律規(guī)制或技術(shù)規(guī)制。對(duì)算法權(quán)力的規(guī)制從來(lái)不是靜態(tài)的文本可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力須依托算法形成內(nèi)向型算法行政權(quán)力，才可能具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。這既是實(shí)踐的體現(xiàn)也是規(guī)范主體能力的要求。遵循內(nèi)向型算法對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化的邏輯，在優(yōu)化人力資源配置的同時(shí)也應(yīng)約束當(dāng)前資源配置的權(quán)力，并對(duì)行政決策實(shí)施算法約束，應(yīng)通過(guò)算法規(guī)范提升內(nèi)向型行政能力，也要通過(guò)內(nèi)向型行政的約束，實(shí)現(xiàn)規(guī)范外向型算法權(quán)力的行政目標(biāo)。而在行政體系中實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行政權(quán)力的有序流轉(zhuǎn)，則須以有效的法律授權(quán)證成其正當(dāng)性。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，市場(chǎng)主體相對(duì)于消費(fèi)者而言，“算法私權(quán)力”凸顯，在實(shí)踐先行的現(xiàn)實(shí)需求下，外向型算法行政權(quán)力已經(jīng)走在了規(guī)范之前。法治與技治的方向已經(jīng)明晰，自發(fā)權(quán)力正在向規(guī)范構(gòu)建轉(zhuǎn)向[25]。從法規(guī)范授權(quán)行政主體進(jìn)行相關(guān)自我形塑的規(guī)范性授權(quán)，到行政主體依托規(guī)范性授權(quán)采購(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用軟體，權(quán)力從法規(guī)范流向了應(yīng)用軟體。應(yīng)用軟體承接法規(guī)范的應(yīng)然權(quán)力，須關(guān)注法規(guī)范的應(yīng)然價(jià)值向應(yīng)用軟體銜接的實(shí)然構(gòu)筑過(guò)程。在地方或者部門實(shí)踐中，法規(guī)范授權(quán)平臺(tái)，但具體平臺(tái)由部門機(jī)構(gòu)通過(guò)招投標(biāo)形式又委托給了第三方公司。這個(gè)過(guò)程在實(shí)際運(yùn)行中是透過(guò)行政主體派出掌握行政機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制的工作人員與軟體開(kāi)發(fā)公司配置的項(xiàng)目經(jīng)理共同負(fù)責(zé)應(yīng)用軟體的需求設(shè)計(jì)，即將法規(guī)范的規(guī)范意圖貫徹到軟體開(kāi)發(fā)的設(shè)計(jì)規(guī)范中，此過(guò)程實(shí)則是應(yīng)然向?qū)嵢坏目缭?。在法?guī)范授權(quán)平臺(tái)的具體過(guò)程中，除開(kāi)應(yīng)當(dāng)符合前述《建設(shè)指南》相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，須在立法時(shí)規(guī)范授權(quán)建設(shè)相應(yīng)的平臺(tái)承擔(dān)職能，還應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)在授權(quán)層面對(duì)實(shí)現(xiàn)規(guī)范授權(quán)職能的平臺(tái)予以立法審核，依法保證授權(quán)的平臺(tái)符合相關(guān)法定授權(quán)規(guī)則，真正打通整體的合法性通道。

2.規(guī)范外/內(nèi)向型算法行政權(quán)力

在前述第一個(gè)案例中，述及公安交通警察部門實(shí)施“人工審核”，對(duì)借由算法取證的信息采取進(jìn)一步審核。執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)大量需要通過(guò)現(xiàn)實(shí)權(quán)力規(guī)避算法權(quán)力缺陷的案例。譬如，因視頻監(jiān)控拍攝到同一車輛同一地點(diǎn)停放多日未移動(dòng)而被反復(fù)處罰的“違章停車”案例；因視頻監(jiān)控?fù)p壞而無(wú)辜多次被反復(fù)以闖紅燈處罰的案例等?！巴庀蛐退惴ㄐ姓?quán)力”是在立法不足、實(shí)踐先行的背景下由技術(shù)推動(dòng)發(fā)展的，缺少規(guī)范依據(jù)使這類權(quán)力的行使存在先天性不足，當(dāng)前的法治實(shí)踐已經(jīng)有對(duì)此進(jìn)行糾偏的趨向與舉措。2021年8月，國(guó)家網(wǎng)信辦就《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》公開(kāi)征求意見(jiàn)，要求“網(wǎng)信部門建立分類分級(jí)管理制度，根據(jù)算法推薦服務(wù)的輿論屬性……對(duì)算法推薦服務(wù)提供者實(shí)施分類分級(jí)管理”。網(wǎng)信部門針對(duì)算法推薦服務(wù)的監(jiān)管可行性路徑仍是“算法推薦”，此種“算法推薦”針對(duì)被監(jiān)管對(duì)象是外向型算法行政權(quán)力，轉(zhuǎn)向內(nèi)部推薦則又形成了內(nèi)向型算法行政權(quán)力。在依托法規(guī)范打通權(quán)力通道實(shí)現(xiàn)法規(guī)范向內(nèi)外向型算法行政權(quán)力規(guī)范授權(quán)的同時(shí)，須進(jìn)一步通過(guò)理論探索，將類型化的“外/內(nèi)向型算法行政權(quán)力”驅(qū)動(dòng)的行政行為分類為算法行政授權(quán)行為、算法行政輔助決策行為、算法行政監(jiān)察行為、算法自動(dòng)化行政處罰行為、算法行政指導(dǎo)行為、算法行政審批行為等，在類型化的基礎(chǔ)上明晰相應(yīng)行政行為的算法行政主體資格、算法行政行為的行為規(guī)則、法律效力、責(zé)任主體、救濟(jì)途徑和監(jiān)督機(jī)制等行政法制度[26]。“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”作為算法行政權(quán)力的另一面向，雖然在當(dāng)前的法治實(shí)踐中還比較匱乏，但同樣的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)蘊(yùn)含在潛在的實(shí)踐中[27]，在未來(lái)立法中要加以重視，并為規(guī)范“外/內(nèi)向型算法行政權(quán)力”構(gòu)筑有效的法治框架。

3.構(gòu)建以算法制衡算法的正當(dāng)程序機(jī)制

算法行政權(quán)力作為數(shù)字時(shí)代政府權(quán)力運(yùn)行的一種新形式，它的邊界也會(huì)隨著科技進(jìn)步不斷外拓。雖然公民權(quán)利或者公共權(quán)利可以作為它一個(gè)原則性的邊界，但它們主要是作為一種原則觸動(dòng)行政體系通過(guò)內(nèi)部建設(shè)加以規(guī)范與約束，而算法可能的對(duì)手只有算法。算法權(quán)力作為籠統(tǒng)的概念，是算法技術(shù)在自動(dòng)化與人工智能技術(shù)發(fā)展到一定階段，并具備足以直接改變?nèi)说男袨槟芰Φ谋尘跋陆缍ǖ摹那笆鐾ㄟ^(guò)形塑主體發(fā)力方向的維度出發(fā)的分類，并非要將兩種類型的算法行政權(quán)力完全對(duì)立，而是要通過(guò)細(xì)化，在理論層面進(jìn)一步探視提升算法時(shí)代行政主體行政能力的方式。從這個(gè)視角看“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”，實(shí)則應(yīng)協(xié)同“外向型算法行政權(quán)力”的建設(shè)，致力于同一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在“外向型算法行政權(quán)力”爆發(fā)式增長(zhǎng)的背景下，須同步提升“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”的技術(shù)實(shí)力，才有可能構(gòu)筑起與“外向型算法行政權(quán)力”相平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以消弭行政人、行政主體與社會(huì)主體間的知識(shí)鴻溝。立法部門在關(guān)注“外/內(nèi)向型算法行政權(quán)力”的類型分類的基礎(chǔ)上，還須認(rèn)識(shí)到“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”建設(shè)滯后的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)加強(qiáng)“內(nèi)向型算法行政權(quán)力”建設(shè)的進(jìn)度，加快算法制衡算法的權(quán)力架構(gòu)建設(shè)[29]。程序性作為權(quán)力制衡的內(nèi)生邏輯[29]，在法定行政程序的厘定本身已是難題[30]的背景下，應(yīng)推動(dòng)算法程序性恰當(dāng)?shù)嘏c權(quán)力建設(shè)相契合，充分重視正當(dāng)程序原則在算法程序行政運(yùn)行全過(guò)程中的規(guī)范。算法嵌入平臺(tái)通過(guò)自動(dòng)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外算法行政權(quán)力的平衡，需以正當(dāng)程序原則細(xì)化行政法制的實(shí)踐。在正當(dāng)程序原則嵌入算法行政的過(guò)程中，要自立法、執(zhí)法層面有效構(gòu)建起行政公開(kāi)原則、公眾參與原則和回避原則的落實(shí)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的約束、對(duì)私主體權(quán)益的保障。前面的算法能力分析已經(jīng)論證了這種平衡機(jī)制在制度構(gòu)建中具備相當(dāng)?shù)目尚行裕皟?nèi)/外向型算法行政權(quán)力”建設(shè)，在技術(shù)力量形塑行政體系中相輔相成、同步推進(jìn)、相互制衡并以正當(dāng)程序原則貫徹進(jìn)自動(dòng)化行政系統(tǒng)運(yùn)行，是克服相應(yīng)的算法風(fēng)險(xiǎn)的一種穩(wěn)妥路徑。

五、結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)過(guò)法律論證的算法要成為維護(hù)法治的決定性力量，關(guān)鍵在于憲法及法律與算法之間通過(guò)何種形式或技術(shù)打通授權(quán)與認(rèn)證環(huán)節(jié)。當(dāng)前《行政處罰法》的“法制與技術(shù)審核”設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單，計(jì)算法學(xué)關(guān)注點(diǎn)又集中于司法領(lǐng)域的公平與正義，因此都不能達(dá)至這樣的宏大理想。算法行政權(quán)力的科學(xué)分類，能夠觸動(dòng)定義的明確，消解概念的模糊和提高治理的科學(xué)性。行政權(quán)力數(shù)字化既提升了治理能力、治理水平，并在理念中進(jìn)一步強(qiáng)化了數(shù)字治理的觀念，但也對(duì)數(shù)字政府如何依法行政、如何平衡法治政府內(nèi)外自動(dòng)化行政的擴(kuò)張沖動(dòng)提出了要求。行政行為的算法法治化需要法律人給予更多的關(guān)注與法理探索。