數(shù)字協(xié)商民主：制度規(guī)范與技術(shù)路徑*
——江蘇省淮安市“‘碼’上議”實(shí)踐探索

陳家剛 張 翔

問題的提出

協(xié)商民主是經(jīng)由利益相關(guān)者對話溝通以達(dá)成共識的民主形式。這種共識既是合法決策的基礎(chǔ)，也是社會(huì)團(tuán)結(jié)的催化劑。協(xié)商民主的實(shí)踐探索在我國各地呈現(xiàn)出不同的創(chuàng)新路徑，例如江蘇省的“有事好商量”、浙江省的“請你來協(xié)商”、廣西壯族自治區(qū)的“桂在協(xié)商”、山東濟(jì)南的“全程(泉城)商量”等實(shí)踐。2022年黨的二十大報(bào)告提出了“全面發(fā)展協(xié)商民主”的要求，明確了“推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的目標(biāo)。協(xié)商民主已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，改進(jìn)和提升政府績效的關(guān)鍵性治理路徑。

嚴(yán)格地講，協(xié)商民主是一種要求嚴(yán)苛的民主形式。一方面，協(xié)商民主是一種平等對話的民主，政治過程中的利益表達(dá)不會(huì)因?yàn)閭€(gè)體差異性特征而有所區(qū)別；另一方面，協(xié)商民主是充分尊重各方訴求的民主，表達(dá)和傾聽同樣重要。這就使地方治理中的協(xié)商民主實(shí)踐往往面臨著能夠在多大程度上真正實(shí)現(xiàn)直接性、廣泛性和有效性的難題。實(shí)踐提出的問題要在實(shí)踐中解決。信息、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展賦予了協(xié)商民主新的想象空間。一方面，數(shù)字技術(shù)拓展了人們政治活動(dòng)的空間，改變了人們政治參與的方式。通過新技術(shù)，民眾“用數(shù)字方式處理各種信息(講話、文字、錄像、圖表)，從而便于同一類數(shù)據(jù)在不同的媒介之間傳播”。(1)[澳]約翰·基恩：《民主與傳播媒介》，沖禮譯，《國際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》1992年第3期。另一方面，數(shù)字技術(shù)使交往更加便捷，個(gè)體的政治參與更加積極。“新的網(wǎng)絡(luò)信息源，將使得公民們對政治更加見多識廣；新的網(wǎng)絡(luò)組織形式將有助于動(dòng)員之前并不活躍的公民去參與政治?！?2)[美]馬修·辛德曼：《數(shù)字民主的迷思》，唐杰譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第2頁?！凹夹g(shù)會(huì)放大普通公民的政治表達(dá)(political voice)”，(3)[美]馬修·辛德曼：《數(shù)字民主的迷思》，第7頁。數(shù)字技術(shù)能夠使協(xié)商民主突破空間與地理因素的局限，正在成為協(xié)商民主的推進(jìn)器。

數(shù)字技術(shù)與民主治理形式的結(jié)合，為協(xié)商民主的發(fā)展拓展了新的實(shí)踐空間，“數(shù)字協(xié)商民主”的新形態(tài)開始呈現(xiàn)。數(shù)字協(xié)商民主，是社會(huì)政治生活中不同行為者，借由數(shù)字技術(shù)與平臺的平等對話、溝通以達(dá)成治理共識的民主形式。那么，數(shù)字技術(shù)究竟在怎樣的意義上推動(dòng)協(xié)商民主走向數(shù)字協(xié)商民主？數(shù)字協(xié)商民主的結(jié)構(gòu)支撐僅僅依靠數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，還是同時(shí)也需要其他維度的支持？民主治理的實(shí)踐本身能否為數(shù)字協(xié)商民主提供可資驗(yàn)證的經(jīng)驗(yàn)資源？回答這些問題，既需要從理論上廓清相關(guān)認(rèn)知邊界，也需要在實(shí)踐中發(fā)掘新的論證資源，從而為數(shù)字協(xié)商民主的合理性尋求現(xiàn)實(shí)的、理論的回應(yīng)。

文獻(xiàn)分析與基本假設(shè)

(一)在樂觀與謹(jǐn)慎之間：簡要評述

數(shù)字協(xié)商民主何以可能？理論界從技術(shù)的不同屬性出發(fā)展開理論演繹，在技術(shù)樂觀主義與技術(shù)謹(jǐn)慎主義之間形成了精彩的辯論。

樂觀主義認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)不僅具有推動(dòng)協(xié)商民主的潛在力量，而且能夠?yàn)閰f(xié)商民主的實(shí)質(zhì)性發(fā)展提供支撐。他們認(rèn)為，日常生活中分散的、孤立的、邊緣的話語表達(dá)在數(shù)據(jù)平臺上將匯聚成整體性力量，進(jìn)而融入民主治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)。從宏觀維度來思考，數(shù)字協(xié)商民主，因?yàn)槟軌蚣ぐl(fā)民眾的權(quán)利、尊重和共識思維而可以建構(gòu)為一種新的動(dòng)員手段。但是這種動(dòng)員也可能存在兩個(gè)面向。其一，數(shù)字時(shí)代無數(shù)個(gè)體的聯(lián)合將使權(quán)力壟斷走向終結(jié)；其二，權(quán)力因?yàn)檎莆諗?shù)字技術(shù)而進(jìn)一步鞏固自身存在。數(shù)字協(xié)商民主為越來越多的普通民眾提供了政治表達(dá)的渠道，但在數(shù)據(jù)空間中具有優(yōu)勢的絕大多數(shù)是受過良好教育的專業(yè)人士，所以權(quán)利與權(quán)力的平衡依然是一個(gè)需要?dú)v史和事實(shí)驗(yàn)證的問題。

謹(jǐn)慎主義則更多關(guān)注技術(shù)對于協(xié)商民主的逆向功能。在網(wǎng)絡(luò)空間中，“有多少公民最終在賽博空間上被聽見？那些確實(shí)最終被聽見的人群，更加真實(shí)地反映了廣大公眾么？”(4)[美]馬修·辛德曼：《數(shù)字民主的迷思》，第10頁。首先，算法替代了民意形成過程，科學(xué)方法替換政治參與和社會(huì)公眾的熱情。技術(shù)“奉獻(xiàn)給觀眾的是較為個(gè)人化的信息：‘接受者’可以在任何一個(gè)時(shí)間，挑選或加工自己想要得到的特定信息”。(5)[美]約翰·基恩：《民主與傳播媒介》，沖禮譯，《國際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》1992年第3期。民眾獲取的大多數(shù)信息僅具有個(gè)體特征。其次，管理者傾向于認(rèn)為數(shù)字治理能夠精準(zhǔn)滿足公共服務(wù)的需求，公共參與不再必要。也就是說，數(shù)字協(xié)商民主存在侵蝕公共參與精神的風(fēng)險(xiǎn)。即使在健康的民主社會(huì)中，“怎樣才能確保公民唾手可得的信息是最好的信息”(6)[美]羅伯特·達(dá)爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版，第479頁。等問題依然是數(shù)字協(xié)商民主難以回避的理論詰問。

數(shù)字技術(shù)的兩面性給理論演繹帶來巨大的困惑。技術(shù)作為工具的客觀性特征，既能夠與普通民眾相結(jié)合，也能夠與特殊利益集團(tuán)相結(jié)合，前者可以推動(dòng)廣泛的協(xié)商參與，而后者則可能鞏固狹隘的政治利益。技術(shù)具有鞏固民主的潛力，同時(shí)也可以削弱民主?！叭绻皇怯幸庾R、有準(zhǔn)備地把通信技術(shù)用于促進(jìn)民主，那么技術(shù)就有可能用于破壞民主。”(7)[美]羅伯特·達(dá)爾：《民主及其批評者》，第479頁。數(shù)字技術(shù)對于協(xié)商民主是一種推動(dòng)還是抑制？事實(shí)上，“只有技術(shù)被真誠地服務(wù)于民主，并且我們對技術(shù)對民主的復(fù)雜影響保持足夠清醒時(shí)，技術(shù)的益處才會(huì)展現(xiàn)”。(8)[美]本杰明·巴伯：《數(shù)字政治的不確定性后果——民主與信息技術(shù)的難兼容性》，葉敏譯，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。數(shù)字技術(shù)應(yīng)如何設(shè)計(jì)才能適應(yīng)并服務(wù)于協(xié)商民主的基本目標(biāo)？這一問題已經(jīng)超出了技術(shù)樂觀主義與技術(shù)謹(jǐn)慎主義的演繹性辯論的范圍。

(二)基本假設(shè)

數(shù)字技術(shù)被認(rèn)為具有加強(qiáng)政治溝通，推動(dòng)政治過程民主化的力量。然而，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治生活中，信息、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)是否真正地推動(dòng)了協(xié)商民主的發(fā)展？超越單純建構(gòu)數(shù)字技術(shù)與協(xié)商民主之間的理論關(guān)系，嘗試探索從數(shù)字技術(shù)到協(xié)商民主的因果機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上剖析技術(shù)推動(dòng)民主的基本條件，將具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。江蘇省淮安市“有事好商量——‘碼’上議”工程(以下簡稱“‘碼’上議”工程)，可以作為一個(gè)較恰當(dāng)?shù)膫€(gè)案來回應(yīng)上述問題。

2021年，江蘇省組織開展實(shí)施“有事好商量”協(xié)商議事活動(dòng)，淮安市政協(xié)開始推進(jìn)“‘碼’上議”工程，即將協(xié)商議事活動(dòng)與“智慧政協(xié)”創(chuàng)新相融合，與基層協(xié)商相銜接，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，聯(lián)通數(shù)字智慧平臺系統(tǒng)端、手機(jī)端、電腦端數(shù)據(jù)，以二維碼、視頻會(huì)議為載體，積極開展協(xié)商活動(dòng)?；窗彩袊@規(guī)范網(wǎng)上協(xié)商議事流程、暢通民眾線上參與渠道、構(gòu)建“一網(wǎng)一微一端一平臺”四位一體信息支撐環(huán)境等重要事項(xiàng)，研究制訂了《“有事好商量——‘碼’上議”工程技術(shù)實(shí)施方案》，升級設(shè)計(jì)協(xié)商議事室板塊，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)線上線下融合、場內(nèi)場外結(jié)合、上級下級聯(lián)合開展協(xié)商議事。通過培育協(xié)商議事示范室、現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)，“‘碼’上議”工程在淮安市全面推開。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“‘碼’上議”工程的實(shí)踐過程，就是數(shù)字技術(shù)支撐協(xié)商民主的過程，只不過這種技術(shù)推動(dòng)還與多維度的制度規(guī)范相聯(lián)系。事實(shí)上，這一初步結(jié)論既與技術(shù)社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論契合，也呈現(xiàn)出進(jìn)一步拓展理論邊界的潛力。以巴雷為代表的“技術(shù)本體論”者展開了技術(shù)社會(huì)學(xué)的理論討論。巴雷通過觀察CT技術(shù)引入對醫(yī)院組織構(gòu)成的影響，將技術(shù)理解為刺激結(jié)構(gòu)性變革的“觸發(fā)器”。(9)Barley, S., “Technology as an Occasion for Structuring: Evidence from Observation of CT Scanners and the Social Order of Radiology Departments”, Administrative Science Quarterly, Vol.31, 1986, pp.78-108.但是，結(jié)構(gòu)變革的結(jié)果時(shí)常并不遵循技術(shù)理性，往往會(huì)偏離技術(shù)對組織結(jié)構(gòu)的預(yù)期。奧利科沃斯基以吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”為基礎(chǔ)，提出了“技術(shù)二重性”概念，(10)Wanda J. Orlikowski, “The Duality of Technology: Rethinking the Concept of Technology in Organizations”， Organization Science, No.3, 1992, pp.398-427.通過對行動(dòng)者的強(qiáng)調(diào)，他在理論上將技術(shù)的角色由“結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為“工具”。在此基礎(chǔ)上，行動(dòng)者與技術(shù)之間的關(guān)系就被理解為“日常生活中的一種構(gòu)成性糾纏”。(11)Wanda J., Orlikowski, “Sociomaterial Practice: Exploring Technology at Work”, Organization Study, No.9, 2007, pp.1435-1448.“技術(shù)二重性”的概念較好地解釋了組織變革對于技術(shù)理性的偏離。但是，“技術(shù)二重性”將行動(dòng)者與技術(shù)緊密結(jié)合，又難以定位技術(shù)在組織結(jié)構(gòu)與變遷中的作用。為了進(jìn)一步解釋組織與技術(shù)之間的互動(dòng)機(jī)制，“互構(gòu)論”(12)邱澤奇：《技術(shù)與組織的互構(gòu)——以信息技術(shù)在制造企業(yè)中的應(yīng)用為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。應(yīng)運(yùn)而生?！盎?gòu)論”強(qiáng)調(diào)組織與技術(shù)之間存在邊界，但實(shí)踐過程中的技術(shù)提供方和使用方是可以通過相互建構(gòu)實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)的。

上述研究為本文的討論提供了重要的理論啟示，但它們在一定程度上回避了“制度”因素。其中的原因有兩個(gè)方面：一是上述研究多數(shù)是在企業(yè)組織體系中展開的，企業(yè)組織在利潤驅(qū)動(dòng)下對于技術(shù)的運(yùn)用有著天然的親和力。在這種背景下，“制度”時(shí)常缺位。二是組織社會(huì)學(xué)的研究專注于技術(shù)與組織之間的關(guān)系，而脫嵌于新制度主義組織學(xué)關(guān)于“組織研究-制度研究”合流的理論運(yùn)動(dòng)，不可避免地出現(xiàn)了“重組織，輕制度”的理論局限。關(guān)于“‘碼’上議”協(xié)商活動(dòng)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特定的制度設(shè)計(jì)是數(shù)字技術(shù)推動(dòng)數(shù)字協(xié)商民主無法忽視的影響變量。制度設(shè)計(jì)為數(shù)字技術(shù)推動(dòng)協(xié)商民主轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了作用空間，是從數(shù)字技術(shù)到數(shù)字協(xié)商民主的關(guān)鍵影響變量?！啊a’上議”協(xié)商議事生動(dòng)闡釋了“數(shù)字技術(shù)-制度設(shè)計(jì)-協(xié)商民主”的關(guān)聯(lián)機(jī)制。

“‘碼’上議”的運(yùn)轉(zhuǎn)：基于過程的案例描述

從時(shí)間維度上看，“‘碼’上議”工程的運(yùn)作主要由四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。通過追蹤“‘碼’上議”工程運(yùn)作的過程，可以深入分析從數(shù)字技術(shù)到協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的。

(一)環(huán)節(jié)1：多元參與

協(xié)商民主的邏輯起點(diǎn)是政策對象、公共事務(wù)的行為者在政治參與過程中關(guān)于自身利益和偏好的初始表達(dá)。數(shù)字技術(shù)能夠超越空間和地理限制，克服市場邏輯形成的高流動(dòng)性導(dǎo)致的不在場困境，使不同空間的利益主體都能夠參與協(xié)商過程?；窗彩幸劳小爸腔壅f(xié)”數(shù)字智慧平臺，創(chuàng)設(shè)“有事好商量”模塊，完善信息傳輸渠道，為全市1728個(gè)協(xié)商議事室分別建立了專屬二維碼，實(shí)現(xiàn)了市縣鎮(zhèn)村四級協(xié)商議事工作聯(lián)動(dòng)的目標(biāo)。各協(xié)商議事機(jī)構(gòu)在使用系統(tǒng)時(shí)，每一步驟的信息都會(huì)自動(dòng)關(guān)聯(lián)到其專屬二維碼上，群眾掃碼就能夠了解議事室議事活動(dòng)情況。與此同時(shí)，協(xié)商議事同時(shí)同步關(guān)聯(lián)到市政協(xié)門戶網(wǎng)站“有事好商量”專門欄目中。群眾通過掃碼，可以將其對議題的點(diǎn)贊、對議題的建議以及參加遠(yuǎn)程協(xié)商的相關(guān)信息自動(dòng)關(guān)聯(lián)到對應(yīng)的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)電腦客戶端。

淮安市共有4區(qū)3縣，17個(gè)街道辦事處，108個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口557萬多人，常住人口450多萬人。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，淮安市每年大約有160萬人外出務(wù)工、經(jīng)商。其中，農(nóng)村外出人員達(dá)120萬人?！啊a’上議”構(gòu)筑起“一碼連八方，有事好商量”議事新模式，以協(xié)商議事室為主體，以二維碼為紐帶，打破時(shí)間和空間的限制，突破協(xié)商身份壁壘，把黨政領(lǐng)導(dǎo)、人大代表和政協(xié)委員、在外鄉(xiāng)賢、專家學(xué)者和人民群眾緊密聯(lián)系在一起，廣泛吸引各方主體參與協(xié)商議事，議事群體更加廣泛，參與渠道更為暢通，實(shí)現(xiàn)了民主治理的廣泛有序參與。技術(shù)使表達(dá)、參與、交往更加便捷、高效。數(shù)字化改變了民眾的政治行為，提升了他們對于政治的興趣和政治參與能力。

(二)環(huán)節(jié)2：議題確定

數(shù)字技術(shù)超越地域、部門、層級的限制而使不同的政治行為者能夠同時(shí)獲取海量的信息。“更多的人都能夠發(fā)布不同類型的內(nèi)容，表達(dá)他們的觀點(diǎn)，并在實(shí)踐中體驗(yàn)他們的言論自由?！?13)Bernard Eniolras, Kari Steen-Johnsen, “The Digital Transformation of the Political Public Sphere: A Sociological Perspective”，in Fredrik Engelstad, H?kon Larsen, Jon Rogstad, Kari Steen-Johnsen eds., Institutional Change in the Public Sphere, De Gruyter, 2017, p.113.但是，信息的多樣性和差異性并非都有利于協(xié)商活動(dòng)。協(xié)商民主中的信息獲取更多是為了發(fā)現(xiàn)和選擇協(xié)商議題。協(xié)商議題是決策者對于政策導(dǎo)向和重點(diǎn)工作的優(yōu)先性選擇。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)等各種政策議題都可能進(jìn)入?yún)f(xié)商過程。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)篩選協(xié)商議題，而這些標(biāo)準(zhǔn)包括政治標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、公共利益標(biāo)準(zhǔn)等。

截至2022年10月底，淮安市運(yùn)用“‘碼’上議”累計(jì)征集各類初審議題120427個(gè)?！啊a’上議”中的“碼”上征題與“碼”上建議，匯聚的是民眾希望通過協(xié)商解決的討論議題信息，以及希望黨委政府為基層解決的問題的建議信息。在協(xié)商過程中，鄉(xiāng)村干部、社區(qū)干部、政協(xié)委員、人民群眾在客戶端的點(diǎn)贊、留言直接呈現(xiàn)了各個(gè)方面的認(rèn)同、支持或不贊成等信息，各參與主體可以直觀地了解和掌握協(xié)商議事活動(dòng)情況。市縣區(qū)運(yùn)用“‘碼’上議”，能夠系統(tǒng)整理分析“有事好商量”協(xié)商議事數(shù)據(jù)，全面了解協(xié)商議事活動(dòng)開展情況。群眾利用“‘碼’上議”，能夠參與協(xié)商、提出建議、實(shí)施監(jiān)督等。協(xié)商議事室運(yùn)用“‘碼’上議”，能夠及時(shí)匯集群眾所需所想，并進(jìn)行分類處理，該議的議，該辦的辦，該調(diào)解的安排調(diào)解。通過圖形化展示的方式，全面且深入地展現(xiàn)了各類議題年度月度數(shù)據(jù)、議事室動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和議事活動(dòng)進(jìn)程情況。

(三)環(huán)節(jié)3：協(xié)商對話

協(xié)商民主是一種環(huán)節(jié)完備的參與活動(dòng)，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)在各個(gè)方面、各個(gè)層級、各個(gè)領(lǐng)域。數(shù)字技術(shù)具有交互性、廣延性、多態(tài)性等特征，互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、客戶端更是拓寬了政治傳播的渠道，改變了傳播的模式?！肮差I(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型對現(xiàn)代社會(huì)中思想的傳播和辯論方式、意見的形成方式以及認(rèn)同的表達(dá)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。”(14)Bernard Eniolras, Kari Steen-Johnsen, “The Digital Transformation of the Political Public Sphere: A Sociological Perspective”， in Fredrik Engelstad, H?kon Larsen，Jon Rogstad，Kari Steen-Johnsen eds., Institutional Change in the Public Sphere， p.115.“‘碼’上議”的核心環(huán)節(jié)是線上線下相結(jié)合的協(xié)商議事，即“碼”上協(xié)商。在數(shù)字技術(shù)支持下，以實(shí)體協(xié)商議事室和線上視頻會(huì)議建設(shè)為依托，議事程序從征題公示、調(diào)研協(xié)商、成果上報(bào)到成果轉(zhuǎn)化、監(jiān)督落實(shí)等方面都有明確的規(guī)范。不管是省內(nèi)省外、市內(nèi)市外、城市鄉(xiāng)村、線上線下，政策相關(guān)方都可以掃碼參與協(xié)商，實(shí)時(shí)與黨委政府、政協(xié)委員、基層社區(qū)、街坊鄰里等開展對話和討論。截至2022年10月底，淮安市組織開展協(xié)商議事活動(dòng)60873場次。持續(xù)的“碼”上協(xié)商，有利于推動(dòng)社會(huì)達(dá)成廣泛共識。協(xié)商主體和基層群眾可以通過微信公眾號、市政協(xié)門戶網(wǎng)站、協(xié)商議事室門前、村頭街尾的景觀小品等渠道便捷地獲取二維碼。通過掃描二維碼這種簡單易行的方式，就能夠全過程參與協(xié)商議事。協(xié)商議事活動(dòng)信息在淮安市政協(xié)門戶網(wǎng)站同步更新，掃碼即可看到計(jì)劃開展的協(xié)商議事活動(dòng)信息、遠(yuǎn)程協(xié)商通知信息和已完成的協(xié)商議事成果信息。

(四)環(huán)節(jié)4：共識決策

傳統(tǒng)政策議程結(jié)構(gòu)中，核心決策者擁有龐大的政治經(jīng)濟(jì)資源，具有強(qiáng)勢的話語權(quán)，壟斷著政策議程，處于相對獨(dú)立的政策共同體之中。數(shù)字協(xié)商民主構(gòu)建的是政策制定者、行動(dòng)者和政策對象之間形成的具有開放性、包容性和發(fā)展性的合作共同體。信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，使決策主體可以不再僅僅依靠面對面詢問的方式了解民眾的利益需求，而是通過技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的收集匯總。大數(shù)據(jù)看似是虛擬信息的抽象集合，事實(shí)上，每一個(gè)數(shù)據(jù)背后皆隱藏著真實(shí)的公民主體，傳遞著真實(shí)的利益訴求，大數(shù)據(jù)的自動(dòng)記錄亦使得碎片化的民意綜合化，并形成系統(tǒng)綜合性的、動(dòng)態(tài)可視化的整體民意信息。大數(shù)據(jù)是獲取決策信息的高效的便捷的方式，使決策選擇更好符合民眾的需求?！啊a’上議”通過大數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計(jì)平臺，對全市和各縣區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，在助力民主決策上，通過熱評詞匯等了解當(dāng)前廣大人民群眾最關(guān)心、最關(guān)注的焦點(diǎn)問題，從而將群眾的利益表達(dá)、決策方式和技術(shù)支撐聯(lián)結(jié)在一起。截至2022年10月底，淮安市通過“‘碼’上議”協(xié)商議事活動(dòng)回應(yīng)和解決民生問題48000余個(gè)。“‘碼’上議”的真實(shí)性在于能切實(shí)解決黨委政府的操心事、基層的困難事、群眾的煩心事。真正實(shí)現(xiàn)“碼上辦，馬上辦，碼上馬上辦”，讓老百姓有更多體驗(yàn)感和獲得感。

以“碼”為中心的數(shù)字技術(shù)始終貫穿于“多元參與-議題確定-協(xié)商對話-共識決策”環(huán)節(jié)，數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢得到充分呈現(xiàn)。“‘碼’上議”協(xié)商議事創(chuàng)新實(shí)踐，借助信息、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，使協(xié)商民主實(shí)踐探索更便捷、更廣泛、更普遍，既使普通民眾感覺參與更方便、溝通更直接、表達(dá)更通暢，又使地方管理者感覺信息更豐富、民意更明確、問題解決更高效。數(shù)字技術(shù)將政黨、政府、社會(huì)、市場、個(gè)體等行為者的交往場域從物理空間拓展到網(wǎng)絡(luò)空間，回應(yīng)了社會(huì)訴求，改造了運(yùn)行機(jī)制和流程，提升了治理能力。

從數(shù)字技術(shù)到協(xié)商民主：“制度”抑或“技術(shù)”

民主觀念、制度設(shè)計(jì)和數(shù)字技術(shù)的三位一體構(gòu)造了數(shù)字協(xié)商民主的治理形態(tài)?！啊a’上議”是地方政協(xié)推動(dòng)的協(xié)商民主，是數(shù)字技術(shù)支撐的協(xié)商形式。一方面，數(shù)字技術(shù)對于推動(dòng)淮安市協(xié)商民主的發(fā)展發(fā)揮著積極的作用；另一方面，社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，地方黨政機(jī)構(gòu)、政協(xié)機(jī)構(gòu)和基層行動(dòng)者的政策執(zhí)行，以及地方改革創(chuàng)新存量資源的學(xué)習(xí)機(jī)制，為數(shù)字協(xié)商民主的實(shí)踐確立了基本的制度結(jié)構(gòu)。協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐有效吸納了數(shù)字技術(shù)的支持，進(jìn)而推動(dòng)了數(shù)字協(xié)商民主的發(fā)展。

(一)地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐

地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐是考察其數(shù)字技術(shù)運(yùn)用能動(dòng)性的重要路徑，對地方政府能動(dòng)性與容納度的提升本身也是制度設(shè)計(jì)的題中之義。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“‘碼’上議”協(xié)商議事實(shí)踐是政協(xié)工作與基層治理相結(jié)合推動(dòng)政策執(zhí)行的結(jié)果?！吧婕叭嗣袢罕娎娴拇罅繘Q策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主?！?15)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日報(bào)》2014年9月22日?；鶎訁f(xié)商有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)，促進(jìn)基層民主健康發(fā)展，但基層協(xié)商同時(shí)面臨著協(xié)商動(dòng)力不強(qiáng)、參與廣度不夠、政策資源不足等困境。人民政協(xié)的優(yōu)勢在于能夠發(fā)揮“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程”，推進(jìn)“發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力”，從而“貫徹落實(shí)黨和國家重要決策部署”。(16)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話》，《中國政協(xié)》2019年第18期。在某種意義上，“‘碼’上議”是政協(xié)工作在基層的平臺延伸，是發(fā)揮政協(xié)職能、推動(dòng)協(xié)商民主的重要支撐?！皡f(xié)商中應(yīng)當(dāng)重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作者參與”，明確了政協(xié)參與基層協(xié)商的政策實(shí)踐路徑?！巴七M(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設(shè)，開辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為城鄉(xiāng)居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺”，(17)《中辦國辦印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見〉》，《人民日報(bào)》2015年7月23日。提供了實(shí)現(xiàn)數(shù)字協(xié)商的技術(shù)基礎(chǔ)。江蘇省委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施辦法》，江蘇省政協(xié)印發(fā)的《關(guān)于開展“有事好商量”協(xié)商議事工作鞏固提升年的實(shí)施方案》，淮安市政協(xié)出臺的《關(guān)于“有事好商量——‘碼’上議”工程的實(shí)施方案》,為“‘碼’上議”構(gòu)筑了制度支持結(jié)構(gòu)。

(二)存量制度的路徑依賴

地方或基層改革創(chuàng)新的可持續(xù)性是實(shí)踐和理論關(guān)注的焦點(diǎn)議題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)驗(yàn)表明許多地方政府創(chuàng)新改革項(xiàng)目都出現(xiàn)了“人走政息”的現(xiàn)象，改革創(chuàng)新的可持續(xù)性往往存在問題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方改革創(chuàng)新的可持續(xù)性，不能從個(gè)別實(shí)踐探索是否持續(xù)存在來解釋，因?yàn)檫@種創(chuàng)新的觀念、思路或者做法，如果已經(jīng)拓展到其他地方、其他領(lǐng)域，也是一種可持續(xù)性的表現(xiàn)。淮安市“‘碼’上議”協(xié)商議事實(shí)踐是后一種可持續(xù)性的改革創(chuàng)新，是改革創(chuàng)新存量制度的順勢拓展。這個(gè)存量資源，就是作為信訪工作典型的“陽光信訪”。其一，2007年，淮安市率先推出網(wǎng)上信訪查詢系統(tǒng)，后經(jīng)數(shù)次升級和改造，形成了較為成熟的“陽光信訪”。2014年全國網(wǎng)上信訪工作現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)在淮安召開，“陽光信訪”成為創(chuàng)新范本。其二，淮安市在信訪領(lǐng)域持續(xù)引入人工智能新技術(shù)，利用“陽光信訪”首創(chuàng)優(yōu)勢，對“陽光信訪”智能服務(wù)再換擋、再升級，實(shí)現(xiàn)“陽光信訪+人工智能”深度融合，群眾信訪更便捷、更簡單。其三，長期關(guān)心和推動(dòng)“陽光信訪”改革創(chuàng)新的實(shí)踐者從信訪部門轉(zhuǎn)崗到淮安市政協(xié)。充分發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)優(yōu)勢，依循典型示范路徑，將信息、互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于協(xié)商民主，是創(chuàng)新路徑的延伸，也是改革者適應(yīng)實(shí)踐要求的持續(xù)推動(dòng)。

(三)組織程序的制度嵌入

組織與程序?yàn)閿?shù)字協(xié)商民主構(gòu)筑了可操作性的工作機(jī)制。淮安市“‘碼’上議”協(xié)商議事，是貫徹落實(shí)省政協(xié)協(xié)商議事活動(dòng)“鞏固提升年”的工作要求，同時(shí)也是淮安市自身推動(dòng)工作創(chuàng)新的探索。保證“‘碼’上議”順利施行的組織基礎(chǔ)是“‘有事好商量’協(xié)商議事工作指導(dǎo)小組”的成立，該小組指導(dǎo)統(tǒng)籌實(shí)施“有事好商量——‘碼’上議”工程。該小組明確1名分管副主席和1名分管副秘書長，明確辦公室相關(guān)處室專人負(fù)責(zé)，抽調(diào)專門人員共同實(shí)施，做到工作有領(lǐng)導(dǎo)分管、有職能部門落實(shí)。“‘碼’上議”的日常管理，側(cè)重于按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)運(yùn)行“碼”上議協(xié)商議事示范室，建好協(xié)商議事活動(dòng)臺賬資料，及時(shí)統(tǒng)計(jì)、匯總政協(xié)委員和協(xié)商主體參與協(xié)商議事活動(dòng)的具體情況及實(shí)效?；窗彩姓f(xié)還加強(qiáng)對全市“有事好商量——‘碼’上議”工程的指導(dǎo)與督促，雙月通報(bào)工作進(jìn)展情況，并謀劃對“碼”上議協(xié)商議事示范室建設(shè)情況進(jìn)行年度評比。在各協(xié)商議事室，有具體的協(xié)商議題、協(xié)商程序、商前調(diào)研等工作機(jī)制，有參與方式、“碼”上操作方法，介紹和指導(dǎo)如何進(jìn)入“‘碼’上議”，開展協(xié)商活動(dòng)。

推動(dòng)數(shù)字協(xié)商民主，技術(shù)很重要，但更重要的還在于堅(jiān)持正確的政治方向、有效制約權(quán)力并完善制度結(jié)構(gòu)完善。換言之，在實(shí)際的協(xié)商議事過程中，應(yīng)確保技術(shù)真正服務(wù)于公共利益。淮安市“‘碼’上議”協(xié)商議事實(shí)踐的成功推進(jìn)，根本原因是中央關(guān)于協(xié)商民主制度建設(shè)的總體謀劃，地方黨政機(jī)構(gòu)關(guān)于協(xié)商民主制度建設(shè)的實(shí)施策略形成了相應(yīng)的制度環(huán)境；直接原因則是政協(xié)系統(tǒng)在推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐探索中的創(chuàng)造性思維?；A(chǔ)性的工作，則是淮安市形成改革創(chuàng)新路徑、有效利用存量資源以及對民眾利益訴求的回應(yīng)。對于行為者個(gè)體來說，如果每個(gè)人都傾向于關(guān)注自身利益而較少為社區(qū)利益作出自己的貢獻(xiàn)，那么實(shí)現(xiàn)一種良好的治理就面臨巨大的挑戰(zhàn)。在這個(gè)意義上，“制度有助于人民本身的訓(xùn)練”。(18)[英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1984年版，第30頁。數(shù)字技術(shù)為協(xié)商民主提供了信息、平臺和橋梁等支持，制度則為不同利益主體之間尋求政治平衡提供了框架和依據(jù)。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在民主政治實(shí)踐中的功能發(fā)揮，推動(dòng)了數(shù)字協(xié)商民主的實(shí)踐發(fā)展。但是，我們是否就此確定數(shù)字協(xié)商民主的績效完全或者主要?dú)w因于信息、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)？技術(shù)是否也存在著治理的局限？例如，技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施投入大，但應(yīng)用效率低；政府部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提高了匯聚民意的效率，卻也在此過程中減少了與社會(huì)公眾的直接接觸，從而導(dǎo)致了與公眾的某種疏遠(yuǎn)，甚至?xí)谀撤N程度上形成“指尖上的形式主義”。事實(shí)上，精通數(shù)字技術(shù)的工程師對政治民主往往知之甚少，而深刻懂得民主的政治家卻對技術(shù)邏輯與技術(shù)適用缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此，技術(shù)必須被有價(jià)值地設(shè)計(jì)，才能夠推動(dòng)政治過程開啟民主治理范式。

(四)協(xié)商民主的數(shù)字運(yùn)用

美國北卡州立大學(xué)的帕特里克·哈萊特(Patrick W. Hallett)認(rèn)為：“參與式公共政策分析的興起，一方面是因?yàn)閾?dān)心傳統(tǒng)的決策技術(shù)存在嚴(yán)重缺陷，另一方面是評估潛在政策對問題的回應(yīng)過程應(yīng)該系統(tǒng)地包括更多利益相關(guān)者的重要進(jìn)步?！?19)Patrick W. Hallett, “Technology Theory and Deliberative Democracy”, Science, Technology & Human Values, No.1, 2003, pp.112-140.利用數(shù)字技術(shù)，黨政機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門可以根據(jù)政策過程各方面的參與需求的性質(zhì)、類型、層次和強(qiáng)度，將利益相關(guān)方吸納到規(guī)范程序之中開展對話和溝通。數(shù)字協(xié)商民主一方面規(guī)范著政府機(jī)構(gòu)與人民群眾的密切聯(lián)系，傾聽各方面意見和建議；另一方面，公開的協(xié)商過程、政策機(jī)制也使自下而上的監(jiān)督變成常態(tài)化機(jī)制。“‘碼’上議”推動(dòng)了權(quán)力規(guī)范運(yùn)行與權(quán)利保障促進(jìn)之間的動(dòng)態(tài)平衡，是人民當(dāng)家作主這一原則在微觀政治生活中的真實(shí)體現(xiàn)?！啊a’上議”憑借著獨(dú)特的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)了人民群眾全過程參與，該工程堅(jiān)持議事的結(jié)果及時(shí)公示，督促當(dāng)?shù)攸h委政府和有關(guān)職能部門及時(shí)跟進(jìn)服務(wù)，加快議事成果轉(zhuǎn)化，讓人民群眾在參與協(xié)商議事的過程中得到實(shí)惠，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民生福祉?！啊a’上議”重在將群眾需求作為工作出發(fā)點(diǎn)，將群眾滿意作為工作落腳點(diǎn)，是維護(hù)民眾利益的民主形式。

當(dāng)我們將參與是否廣泛、共識是否達(dá)成、決策是否科學(xué)、權(quán)益是否得到保障、權(quán)力是否受到監(jiān)督等作為衡量基層治理有效性的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，從參與、信息、協(xié)商、決策和監(jiān)督等維度觀察“‘碼’上議”協(xié)商議事活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字協(xié)商民主能夠確保政治過程中利益相關(guān)方有序參與，確保差異化的利益訴求在政治過程中得到表達(dá)，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，決策建立在充分信息匯集的基礎(chǔ)之上，民眾權(quán)益得到有效維護(hù)，從而在技術(shù)的支持下實(shí)現(xiàn)良好的治理效能。

走向未來的數(shù)字協(xié)商民主

信息和數(shù)字技術(shù)有效拓展了協(xié)商民主的發(fā)展空間。但數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用并不能自然地推進(jìn)數(shù)字協(xié)商民主，制度設(shè)計(jì)是從數(shù)字技術(shù)到協(xié)商民主的關(guān)鍵性變量，在“數(shù)字技術(shù)-協(xié)商民主”的推動(dòng)過程中發(fā)揮了重要作用。制度設(shè)計(jì)通過“地方能動(dòng)-制度鎖定-程序嵌入”三個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字協(xié)商民主的治理變革?！啊a’上議”工程，適應(yīng)政治性要求與技術(shù)性趨勢，充分利用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的技術(shù)優(yōu)勢，推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層治理從程序性的會(huì)議協(xié)商向超越時(shí)空限制的移動(dòng)平臺延伸，拓展了協(xié)商民主的新空間。當(dāng)然，數(shù)字協(xié)商民主并不是一個(gè)線性的發(fā)展過程，其背后也蘊(yùn)含著不確定性。

其一，數(shù)字技術(shù)的介入，使協(xié)商民主的過程更加便捷、高效。但是，“民主需要思考、耐心和慎重考慮”。(20)Benjamin R. Barber, “The Uncertainty of Digital Politics: Democracy’s Uneasy Relationship with Information Technology”, Harvard International Review, No.1, 2001, pp.42-44.數(shù)字技術(shù)和數(shù)字治理更傾向于效率優(yōu)先，而協(xié)商民主更多關(guān)注平等參與、利益維護(hù)、共識達(dá)成、科學(xué)決策。數(shù)字技術(shù)對于不同的民主形式有不同的影響，對協(xié)商民主來說則是一種需要慎重運(yùn)用的資源，因?yàn)榧磿r(shí)性的思考意味著可能存在未經(jīng)過濾的偏見。民主面臨的挑戰(zhàn)是如何平衡技術(shù)對速度的追求而不阻礙技術(shù)創(chuàng)新。

其二，數(shù)字協(xié)商民主促進(jìn)了政治過程的信息流動(dòng)與互動(dòng)，從而為決策提供可靠的基礎(chǔ)，但信息過程可能存在的非平衡性對科學(xué)決策也有一定的挑戰(zhàn)。例如，通過“‘碼’上議”，黨政機(jī)構(gòu)、決策部門可以收集、匯總民眾的偏好、利益等信息，但對于廣大民眾來說，他們參與政治過程同樣需要了解和把握政府公開發(fā)布的信息和數(shù)據(jù)。決策所依據(jù)的信息既需要真實(shí)的民眾利益表達(dá)，也需要黨政部門的信息公開發(fā)布。只有這樣，協(xié)商決策才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范權(quán)力運(yùn)作機(jī)制與維護(hù)民眾權(quán)利之間的平衡。通過“‘碼’上議”，決策者可以收集到大量的民意表達(dá)和利益訴求，然而，這樣方式獲取的數(shù)據(jù)、信息和民意還需要做去偽存真的考證，使得基于此的決策，更科學(xué)并符合實(shí)際；互聯(lián)網(wǎng)匯集的零散的聲音，亦會(huì)因?yàn)榭臻g感、代入感、現(xiàn)場感的缺失，而在某種程度上帶來政治參與冷漠等現(xiàn)象；信息技術(shù)亦為回避甚至抑制某些民意表達(dá)提供了技術(shù)手段，從而存在決策公平性的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，數(shù)字協(xié)商民主在激發(fā)基層官員的政治能動(dòng)性，推動(dòng)黨群、干群關(guān)系實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)上發(fā)揮的功能，還有待考量。對于黨政部門來說，數(shù)字技術(shù)作用的發(fā)揮，一方面增強(qiáng)了其基于“技術(shù)能力”的“結(jié)果確信”，這在某種程度上會(huì)導(dǎo)致因?yàn)橄嘈沤Y(jié)果而忽略了對于政治過程的重視，而協(xié)商過程恰恰是解決問題的關(guān)鍵；另一方面，增強(qiáng)了自上而下的控制力，導(dǎo)致基層忙于應(yīng)對上級的指令，服務(wù)主體性受損，非正式的、鄉(xiāng)土化的城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)則與慣例日益邊緣化，難以發(fā)揮積極作用。信息、互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)作為重要的政治資源，亦有著成為鞏固既得利益集團(tuán)利益的工具的風(fēng)險(xiǎn)。正如人們所擔(dān)心的，數(shù)字協(xié)商民主會(huì)不會(huì)像一部越來越龐大的精密機(jī)器，自身運(yùn)轉(zhuǎn)越來越精致，但對充滿活力的社會(huì)的回應(yīng)卻越來越僵硬？

數(shù)字協(xié)商民主是由技術(shù)發(fā)展、觀念變革和制度結(jié)構(gòu)三維框架形塑的民主形態(tài)。外顯的是技術(shù)路徑，內(nèi)嵌的是民主觀念革新，而基礎(chǔ)則是存量優(yōu)勢和增量改革相融合的制度設(shè)施支持。數(shù)字技術(shù)在協(xié)商民主中發(fā)揮功能也倒逼相關(guān)政治主體適應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，并推動(dòng)行為方式轉(zhuǎn)變和制度功能完善。數(shù)字協(xié)商民主的運(yùn)行必須將公正、平等、參與、權(quán)利等作為首要目標(biāo)訴求，而效率則應(yīng)作為其次的訴求。只有把人當(dāng)作目的本身，真正實(shí)現(xiàn)人的權(quán)益，促進(jìn)人的自由全面發(fā)展，數(shù)字協(xié)商民主才能保持效力與生命力，實(shí)現(xiàn)其賦予權(quán)力制約和權(quán)利維護(hù)以能力、遵循人類民主治理的制度邏輯而又不超越制度控制的價(jià)值。