中國福利制度建設(shè)：本質(zhì)、問題與老齡化應(yīng)對(duì)*

陳友華 孫永健

引 言

少子老齡化是人口出生率和死亡率下降以及平均預(yù)期壽命不斷延長的必然結(jié)果，由此導(dǎo)致人口年齡結(jié)構(gòu)趨于老化。這一趨勢是21世紀(jì)人類社會(huì)共同面臨的挑戰(zhàn)，如何積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)也已成為當(dāng)前世界各國政府普遍關(guān)注的重要議題。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了制定“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議，明確提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，把制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展等，作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平、健全嬰幼兒發(fā)展政策、完善養(yǎng)老服務(wù)體系等重要舉措。這標(biāo)志著“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”首次在官方表述中上升為國家戰(zhàn)略。2022年10月，黨的二十大再次明確強(qiáng)調(diào)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記指出，“貫徹落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程”。實(shí)際上，近年來國家已出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)人口老齡化的方針政策，展現(xiàn)了黨和國家打造老齡社會(huì)治理共同體的前瞻性與積極性；而將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升到國家戰(zhàn)略層面，則進(jìn)一步彰顯了黨和國家從戰(zhàn)略指導(dǎo)與制度建設(shè)層面主動(dòng)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的重大決心與謀略。國家作為老齡社會(huì)治理的核心主體，制度或政策工具是其積極應(yīng)對(duì)老齡化的根本措施之一，而一般認(rèn)為中國在制度建設(shè)與制度實(shí)施方面具有顯著優(yōu)勢。在此背景下，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵點(diǎn)便在于構(gòu)建積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策體系。其中，以改善民生、促進(jìn)公平為導(dǎo)向的福利制度建設(shè)乃是老齡化相關(guān)制度建設(shè)的重中之重，特別是要盡快建立健全長期護(hù)理保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老服務(wù)制度，從而更好地發(fā)揮有為政府、有效市場與有機(jī)社會(huì)作用，既盡力而為，又量力而行。(1)李玲、江宇：《有為政府、有效市場、有機(jī)社會(huì)——中國道路與國家治理現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第4期；李兵、張航空、陳誼：《基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架》，《人口研究》2015年第2期；全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)調(diào)研組：《關(guān)于應(yīng)對(duì)人口老齡化與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)研報(bào)告》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。但是，隨著中國未來老齡化程度的不斷加深，以及過往涉老制度建設(shè)中成效與缺陷的逐漸顯現(xiàn)，我們必須以動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性和反思性的視角重新審視人口老齡化與福利制度建設(shè)中的利弊因素，對(duì)其中可能存在的一些認(rèn)知偏差尤應(yīng)加以警惕。同時(shí)，對(duì)照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們也需要慎重思考中國未來的福利制度如何才能成功化解少子老齡化挑戰(zhàn)。而這涉及福利制度的本質(zhì)究竟為何這一根本性的問題。本文希望通過回應(yīng)與再反思上述議題，嘗試闡明福利制度的本質(zhì)與存在問題。同時(shí)，基于中國的國情系統(tǒng)謀劃應(yīng)對(duì)人口老齡化的策略和措施。

福利制度的本質(zhì)

(一)制度的本質(zhì)：一種社會(huì)關(guān)系的界定機(jī)制

人是“一種制度里的公民”，總是在特定的國家或社會(huì)制度中生活和發(fā)展。(2)[美]康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，于樹生譯，商務(wù)印書館1998年版，第93頁。近代以降，制度構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步的重要基石，制度問題由此受到學(xué)界和政府越來越多的關(guān)注，不同學(xué)科從不同視角對(duì)制度的含義和本質(zhì)進(jìn)行了廣泛深入的討論。對(duì)制度的研究可以追溯到馬克思，他認(rèn)為，“制度只不過是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”，(3)《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第79頁。并據(jù)此將制度的形成歸結(jié)為一定生產(chǎn)關(guān)系以及與這種生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)并維護(hù)這種生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)機(jī)構(gòu)和規(guī)則的確立過程，制度的本質(zhì)就是社會(huì)分工協(xié)作體系中不同集團(tuán)、階級(jí)和階層之間的利益關(guān)系。(4)林崗、劉元春：《諾斯與馬克思：關(guān)于制度的起源和本質(zhì)的兩種解釋的比較》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第6期?？梢姡R克思很早就從社會(huì)關(guān)系或結(jié)構(gòu)的視角對(duì)制度的本質(zhì)加以剖析。之后，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的興起又推進(jìn)了對(duì)于制度的理解和認(rèn)識(shí)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人凡勃倫指出，“制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣”；(5)[美]凡勃倫：《有閑階級(jí)論》，蔡受百譯，商務(wù)印書館2019年版，第139—140頁。另一位代表人物康芒斯則認(rèn)為，“制度屬于一種普遍的規(guī)則，是集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”；(6)[美]約翰·康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第87頁。舒爾茨也采用了與康芒斯相似的定義，認(rèn)為“制度定義是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為”。(7)[美]T.W.舒爾茨：《制度與人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷提高》，R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第253頁。而制度問題研究的集大成者則是以科斯、諾斯等為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派。其中，諾斯對(duì)制度的定義最多也最直接，他認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”，(8)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第3頁?！爸贫劝ㄒ幌盗斜恢贫ǔ鰜淼囊?guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個(gè)人行為”；(9)[美]道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社1994年版，第226頁。而制度變遷則是“主體期望獲取最大的潛在利潤而導(dǎo)致的權(quán)利和利益的轉(zhuǎn)移和再分配”。(10)李炳炎：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的本質(zhì)及其對(duì)中國經(jīng)濟(jì)改革的影響評(píng)析》，《馬克思主義研究》2010年第11期。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家更多基于對(duì)市場制度以及交易成本的考察來理解和定義制度，而社會(huì)學(xué)家則側(cè)重于從社會(huì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的視角對(duì)制度進(jìn)行界定。制度定義的不同折射出制度本質(zhì)的迥異。制度的本質(zhì)即制度所具有的根本屬性，那么，制度的本質(zhì)究竟為何？事實(shí)上，無論是馬克思從階級(jí)出發(fā)所強(qiáng)調(diào)的“生產(chǎn)關(guān)系”，還是諾斯在市場背景下強(qiáng)調(diào)的“交易關(guān)系”，我們都可以發(fā)現(xiàn)，制度作為一種界定人與人、人與社會(huì)之間關(guān)系的合法性存在，調(diào)整著彼此之間的關(guān)系。因此，本文認(rèn)為，制度的本質(zhì)乃是一種社會(huì)關(guān)系的固化形態(tài)，是一種利益關(guān)系的界定機(jī)制。從表面上看，制度是一套約束與獎(jiǎng)懲規(guī)則，就本質(zhì)而言，制度是一個(gè)權(quán)利束或利益束，核心就是規(guī)定社會(huì)各群體的不同權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)的總和。制度不僅具有對(duì)社會(huì)成員或被管理者約束與規(guī)范的作用，更關(guān)鍵的是在不同群體之間形成了利益再分配的功能?！耙磺猩鐣?huì)關(guān)系的總和”源于人性，制度作為社會(huì)關(guān)系的界定機(jī)制，必須建立在人性基礎(chǔ)之上。而人性所爭取的一切，都同其利益有關(guān)。(11)《馬克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第103頁。制度作為資源配置手段和人的行為規(guī)范，具有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和保障社會(huì)主體間利益分配和成本分?jǐn)偟膱?zhí)行力，涉及人與人之間一般的權(quán)利、責(zé)任、利益和義務(wù)?？傮w而言，馬克思關(guān)于制度本質(zhì)的詮釋最為全面也最為深刻，本文所理解的制度本質(zhì)也與其最為接近。

(二)福利的本質(zhì)：利益再分配或責(zé)任分?jǐn)偟闹贫劝才?/h3>

福利(welfare)由涉及物質(zhì)層次的“利益”和精神層次的“幸?！睒?gòu)成，意指“美好的生活狀態(tài)”，而當(dāng)福利具有公共產(chǎn)品屬性時(shí)便成為社會(huì)福利(social welfare)。社會(huì)福利在概念界定上存在廣義和狹義之分。廣義的福利包含社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、狹義社會(huì)福利等諸多福祉內(nèi)容，甚至可以泛指一切改善和提高人民物質(zhì)和精神生活的社會(huì)措施，國際社會(huì)通常使用廣義的福利概念，也即“大福利”概念。而狹義的福利，也即“小福利”，與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)同級(jí)，共同構(gòu)成社會(huì)保障體系的三大內(nèi)容。在中國語境中往往兼而使用廣義和狹義的福利概念。本文采用的是大福利概念，是指以政府為責(zé)任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因而遇到生活困難的國民給予各種形式的幫助，保障其基本生活的制度或政策安排。(12)鄭功成：《社會(huì)保障概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第2—6頁；穆懷中：《社會(huì)保障國際比較》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2014年版，第17—30頁。社會(huì)福利一般被視為一項(xiàng)關(guān)乎民生的重要社會(huì)制度，亦可以被理解為是一種“制度化的政府責(zé)任”。(13)尚曉援：《“社會(huì)福利”與“社會(huì)保障”再認(rèn)識(shí)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第3期；錢寧：《現(xiàn)代社會(huì)福利思想》，高等教育出版社2006年版，第5頁。其中，老年社會(huì)福利是社會(huì)福利制度體系中的重要組成部分，是現(xiàn)代國家或社會(huì)對(duì)養(yǎng)老需求的一項(xiàng)制度性安排。

長期以來，福利研究者更多關(guān)注社會(huì)福利的“福祉”屬性，以及社會(huì)福利在改善生活水平方面的積極功能，強(qiáng)調(diào)以福利受眾的需求為本，因此在認(rèn)識(shí)與理解社會(huì)福利時(shí)尤為突出社會(huì)福利的需求側(cè)，而往往忽視福利制度作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度派生性存在的一面。反觀制度研究者，尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則主要關(guān)注市場制度(特別是產(chǎn)權(quán)制度)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響，因此較少關(guān)注福利制度的公共屬性。基于此，本文嘗試從制度理論的視域出發(fā)，將福利制度視作對(duì)社會(huì)關(guān)系或利益關(guān)系的一種界定與規(guī)范，是國家通過公權(quán)力對(duì)國民收入或財(cái)富以及責(zé)任進(jìn)行再分配的一種制度安排。相較于其他制度，福利制度有其特殊性：一是對(duì)于公平性的追求更高，因而常常陷入低效率局面；二是雖然社會(huì)福利有幫助勞動(dòng)者解決后顧之憂的功效，但較產(chǎn)權(quán)制度等而言，福利制度對(duì)經(jīng)濟(jì)績效或財(cái)富創(chuàng)造的推動(dòng)作用很小，主要是對(duì)財(cái)富的消耗；三是福利分配聚焦于再分配領(lǐng)域，致力于彌補(bǔ)初次分配的不足，從財(cái)富分配邊際效應(yīng)來看是遞減的。

作為現(xiàn)代國家基礎(chǔ)性設(shè)施的制度，福利制度的創(chuàng)設(shè)和擴(kuò)張深刻地改造著人與人、人與社會(huì)之間的關(guān)系。(14)孟天廣：《福利制度的過程治理：再分配、政府質(zhì)量與政治信任》，《行政論壇》2022年第1期。在現(xiàn)代國家體系中，福利制度及國家實(shí)施的再分配項(xiàng)目在整個(gè)國民報(bào)酬體系中的比重呈上升趨勢，從而強(qiáng)化了國民與國家之間的聯(lián)系。具體來說，福利制度本身并不直接創(chuàng)造財(cái)富，而是得益于政府及稅收政策等制度工具的作用，使國民整體財(cái)富得以更加公平合理地在不同群體或階層之間流動(dòng)與再分配。同時(shí)，社會(huì)福利也是國民報(bào)酬體系中的一部分，只不過是以一種延期給付的間接形式發(fā)放給國民。

社會(huì)福利一般以貨幣、津貼、禮物、假期、低償或免費(fèi)服務(wù)供給的方式輸送給部分或全體國民，而老年社會(huì)福利最主要的發(fā)放方式就是以退休金的形式按時(shí)足額地轉(zhuǎn)移支付給老年群體。因此，很多人對(duì)社會(huì)福利的理解更多停留在對(duì)福利享受者的待遇之上，而忽視了福利提供者(以納稅人為主)的重要貢獻(xiàn)與福利分配者(以政府為主)的關(guān)鍵職能。

中國福利制度建設(shè)中存在的問題

經(jīng)過改革開放四十多年的建設(shè)與完善，中國社會(huì)福利制度建設(shè)取得了巨大的成就，為人民生活水平提高、國家經(jīng)濟(jì)體制變革與經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)穩(wěn)定和諧做出了卓越的貢獻(xiàn)。在制度規(guī)模上，從零星福利起步，建立起一個(gè)世界上規(guī)模最大、較為完整的社會(huì)福利制度體系；在制度結(jié)構(gòu)上，在單一體制基礎(chǔ)上建立起多層次的社會(huì)福利安全網(wǎng)。(15)鄭秉文：《中國社會(huì)保障40年：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革取向》，《中國人口科學(xué)》2018年第4期。但與此同時(shí)，中國在福利制度建設(shè)及應(yīng)對(duì)人口老齡化方面也存在一定的問題，除了學(xué)界反復(fù)討論的待遇不平等、資金可持續(xù)性差等議題之外，還有一些更深層次的問題亟待反思和調(diào)整。

(一)責(zé)任定位不清

目前，在世界范圍內(nèi)均出現(xiàn)了養(yǎng)老責(zé)任的定位偏差，即形成了一種認(rèn)知偏誤，認(rèn)為老齡化難題主要是國家責(zé)任未盡全或未盡好所致。因此，很多政策研究的核心結(jié)論或最終建議常常是訴諸政府與社會(huì)的注意力傾斜與資源支持，這顯然沒有全盤考慮政府在福利制度中的責(zé)任及其限度。這類政策研究一經(jīng)采納并成為政策落地實(shí)施，結(jié)果往往是政府在承擔(dān)越來越多養(yǎng)老責(zé)任的同時(shí)，加重了財(cái)政和納稅人負(fù)擔(dān)，并引發(fā)一系列連鎖效應(yīng)。福利制度責(zé)任定位不清的認(rèn)知偏差存在于世界各國政府，尤其是福利水平較高的歐洲國家，福利支出已然超出政府與社會(huì)的承受能力，進(jìn)而成為國家財(cái)政危機(jī)、政府公信力下降與社會(huì)運(yùn)動(dòng)抗議的重要成因之一。中國政府應(yīng)當(dāng)引以為鑒，規(guī)避過度福利與財(cái)政壓力加劇所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)過于強(qiáng)調(diào)福利的“需求為本”

經(jīng)濟(jì)學(xué)談及需求一般指有效需求，包含了消費(fèi)者的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力兩個(gè)方面。需求和意愿是兩個(gè)有所差異而又相互關(guān)聯(lián)的概念，后者包含前者，意愿在轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蟮倪^程中會(huì)受到一系列因素的影響與制約。但目前在社會(huì)福利與社會(huì)工作的相關(guān)理論與實(shí)踐領(lǐng)域，意愿常常被混同為需求，進(jìn)而提出了“需求為本”的主張。在設(shè)計(jì)福利制度時(shí)，對(duì)政策受眾的客觀需求評(píng)估總是處于首要地位，而福利供給側(cè)的承受能力則一定程度上被忽視了。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和新冠肺炎疫情影響的宏觀背景下，如何平衡需求和供給之間的關(guān)系，使得福利制度既能夠滿足人民的基本公共需求，又能夠與國家財(cái)政承受能力相匹配，是一個(gè)亟須澄清認(rèn)識(shí)并加以正視的問題。一味以“需求為本”只會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，不僅難以為繼，還會(huì)引發(fā)其他的連鎖反應(yīng)。

(三)福利制度制定者與受益者無法有效分離

在我國當(dāng)前福利制度的建構(gòu)過程中，福利制度的制定者與受益者往往不能有效分離，這種制度設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)是可以降低制度內(nèi)部的決策成本，實(shí)現(xiàn)“議行合一”，但其負(fù)面影響亦不容忽視。福利制度從設(shè)計(jì)到執(zhí)行的全周期涉及一定的經(jīng)濟(jì)利益與權(quán)力資源，因而不可避免地導(dǎo)致部門利益摻雜其中，進(jìn)而影響福利制度的公平與效率。例如，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合問題上，衛(wèi)健、民政、醫(yī)保以及財(cái)政等部門的看法與認(rèn)識(shí)就不太一致，甚至可能存在利益分歧與職能沖突。在政策制定過程中，一些參與福利制度制定與福利分配的主體或部門，為了兼顧多方主體的利益以及維護(hù)和擴(kuò)大自身利益，難以完全價(jià)值中立地評(píng)估福利制度本身的合理性、合法性和延續(xù)性。此外，許多政策雖然設(shè)計(jì)的初衷是具有執(zhí)政智慧與戰(zhàn)略價(jià)值的，但一旦實(shí)施后正反效應(yīng)就會(huì)交互顯現(xiàn)，從而導(dǎo)致制度的意外后果，這也是需要加以警惕的。而中國作為社會(huì)主義國家，本身就對(duì)福利制度的公平性與正義性提出了更高的要求。

(四)忽視福利的制度成本

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)是降低在市場和社會(huì)中大量彌散的交易成本，但制度本身也是有成本的。諾斯指出，制度最初設(shè)立時(shí)的初始成本是巨大的，而制度的變遷與創(chuàng)新更是需要?jiǎng)佑么罅康馁Y源。(16)[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，第131頁。制度成本存在于制度周期的每一個(gè)階段，可以分為創(chuàng)設(shè)、執(zhí)行、監(jiān)督、變遷等多種成本形式，且多不是可以憑借人為干預(yù)就能消除的。因此，這就要求在研究、制定和落實(shí)制度過程中必須注重“成本-收益”分析，追求投入產(chǎn)出效率，而這恰恰是社會(huì)福利制度所欠缺的。福利制度在降低福利享有者及其家庭負(fù)擔(dān)的同時(shí)，增加了國家或社會(huì)的負(fù)擔(dān)，并使得社會(huì)的總負(fù)擔(dān)增加。綜上，福利制度本身不能直接創(chuàng)造財(cái)富，同時(shí)制度運(yùn)行還需要花費(fèi)很多的成本，結(jié)果就是社會(huì)福利承擔(dān)者的負(fù)擔(dān)要大于社會(huì)福利享有者的獲得。有鑒于此，在設(shè)計(jì)福利制度時(shí)要通盤考慮需要支付的各種成本。

(五)福利剛性與經(jīng)濟(jì)周期下的量力而行困難

正如生命周期理論對(duì)個(gè)體消費(fèi)與產(chǎn)出能力的描述，國家在不同時(shí)期所能承擔(dān)責(zé)任的能力也是有差別的。年輕型人口結(jié)構(gòu)無疑會(huì)釋放出豐厚的人口紅利，助力經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步，政府財(cái)政收入增加而開支減少，因而易形成財(cái)政盈余。而人口結(jié)構(gòu)一旦老化，會(huì)轉(zhuǎn)而出現(xiàn)人口負(fù)債，政府財(cái)政開支增大而收入減少，易出現(xiàn)財(cái)政赤字。另外，經(jīng)濟(jì)的周期性也使得政府的財(cái)政承受能力出現(xiàn)波動(dòng)，理性政府往往會(huì)用經(jīng)濟(jì)繁榮期積累的財(cái)政盈余去熨平經(jīng)濟(jì)停滯期或衰退期的財(cái)政赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的全周期平衡。因此，人口結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)周期性意味著政府承擔(dān)責(zé)任的能力也是伸縮與變化的。然而，作為彰顯政府責(zé)任的社會(huì)福利卻無法相應(yīng)地伸縮自如，而是具有較強(qiáng)的剛性，一旦提高或增加便很難再降下來。削減福利勢必?fù)p害許多利益相關(guān)者的切身利益，因而很可能會(huì)招致不滿與抵制。當(dāng)前，中國已由粗放型、數(shù)量型擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長階段進(jìn)入集約型和質(zhì)量型的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，與此同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)：一是老齡化與老年人口快速增加，領(lǐng)取養(yǎng)老金人口比例以及養(yǎng)老金平均水平快速增加，三者之間形成了可觀的乘數(shù)效應(yīng)，將導(dǎo)致未來十多年間養(yǎng)老金支付額呈指數(shù)式增加；二是政府財(cái)政收入增長趨緩，甚至出現(xiàn)縮減；三是財(cái)政供養(yǎng)人員不斷攀升，導(dǎo)致財(cái)政支出持續(xù)增長；四是政府被要求承擔(dān)的責(zé)任不斷擴(kuò)張，無論是社會(huì)輿論，還是學(xué)術(shù)研究，最終的政策訴求都傾向于建議政府承擔(dān)更多的責(zé)任和提供更多的財(cái)政支持，而較少考慮到政府的財(cái)政支付能力及其變動(dòng)趨勢。

福利制度建設(shè)與人口老齡化應(yīng)對(duì)

(一)發(fā)達(dá)國家福利制度應(yīng)對(duì)老齡化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)七八十年代便遭遇了少子老齡化問題，為了應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)性困境，出臺(tái)了一系列積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的福利政策及相關(guān)配套措施。在中國面臨和應(yīng)對(duì)人口老齡化問題時(shí)，對(duì)西方的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)應(yīng)予以總結(jié)與反思。

自20世紀(jì)80年代以來，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增速趨緩，但由于人口老齡化程度的不斷提高，其用于老年社會(huì)福利的開支日益膨脹。從公共養(yǎng)老支出占GDP的比重來看，意大利、希臘、葡萄牙和法國的比重均達(dá)到12%以上，明顯高于其他國家；德國、日本的比重處于中等水平，介于8%～12%之間；丹麥、瑞典、英國和美國的比重位于8%以下，相對(duì)較低。從比重的增長趨勢來看，所有國家均經(jīng)歷了福利支出的上升與擴(kuò)張，其中日本、意大利、希臘等國家的上升幅度最大、速度最快，英國、美國以及北歐國家的上升態(tài)勢相對(duì)緩和。但不可否認(rèn)，這些國家的少子老齡化程度，并沒有因?yàn)楦＠С龅脑黾佣啪徎蛳陆?，反而面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。按照老齡化程度的劃分標(biāo)準(zhǔn)，表1中所有國家2020年的老齡化程度均已超過14%，進(jìn)入中度老齡化階段，其中日本、意大利、希臘等國家甚至超過了21%，已經(jīng)達(dá)到重度老齡化。按照生育率的劃分標(biāo)準(zhǔn)，表1中所有國家2020年的總和生育率均遠(yuǎn)低于2.10的更替水平，許多國家跌入了“低生育率陷阱”(總和生育率≤1.50)之中而難以自拔，歐洲和東亞發(fā)達(dá)國家更是世界低生育率的“重災(zāi)區(qū)”。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，公共養(yǎng)老支出的增長，或者說福利制度的增強(qiáng)，并不能有效地逆轉(zhuǎn)其少子老齡化趨勢。表1中，意大利、希臘等國的公共養(yǎng)老支出比重較高、上漲速度較快，但老齡化程度也更高；日本公共養(yǎng)老支出的增幅最快，但老齡化挑戰(zhàn)也更嚴(yán)峻。發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)人口老齡化方面已有長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)，按道理當(dāng)初人口政策與福利制度的效果早該顯現(xiàn)，但其生育率依舊低迷、老齡化愈發(fā)嚴(yán)重，可見政策的時(shí)滯性不足以成為其豁免福利制度失效的理由。因此，我們需要辯證地看待福利制度建設(shè)與少子老齡化之間的因果關(guān)系，客觀審視福利制度的功效與限度。

表1 1980—2020年發(fā)達(dá)國家老年社會(huì)福利支出占GDP比重與人口老齡化情況(單位：%)

事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家高企的社會(huì)福利水平不僅在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)時(shí)成效不佳，還招致了各種各樣的負(fù)面后果。在經(jīng)濟(jì)上行階段，不少國家都對(duì)其社會(huì)福利有所擴(kuò)張，逐漸建立起龐大的福利體系。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)停滯甚至下行時(shí)，國家財(cái)政能力捉襟見肘，政府無法繼續(xù)維持高福利，民眾既不愿意削減福利，更不愿意增加稅費(fèi)，結(jié)果是：過度的社會(huì)福利導(dǎo)致巨大的財(cái)政開支，由此造成政府入不敷出，財(cái)政赤字增多，債臺(tái)高筑。2009年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)很大程度上就是源于社會(huì)福利財(cái)政危機(jī)的延伸和深化，(17)黃曉薇、黃亦炫、郭敏：《人口結(jié)構(gòu)變遷、福利制度錯(cuò)配與主權(quán)債務(wù)適度規(guī)模》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期。其背后的根源則是人口快速老化。過度福利導(dǎo)致政府財(cái)政赤字增加，要控制甚至削減赤字，理論上只有三種途徑：一是增加稅賦，但直接公開地增加稅賦并非易事，既會(huì)受到自由主義右派政黨的反對(duì)，也會(huì)遭遇國民的抗議。二是削減政府開支，包括削減政府公共服務(wù)等，但削減政府開支需要對(duì)福利欲望進(jìn)行有效約束，而福利剛性特點(diǎn)讓財(cái)政縮減變得舉步維艱。三是增發(fā)貨幣，以通貨膨脹的方式來稀釋國民財(cái)富，進(jìn)而通過隱形和間接的方式征收“通貨膨脹稅”以間接擴(kuò)大財(cái)政收入，但這極易引發(fā)惡性通貨膨脹，并造成更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

(二)中國福利制度應(yīng)對(duì)老齡化的成效與反思

隨著“以人民為中心”“以人為本”“執(zhí)政為民”等執(zhí)政理念的確立與施行，特別是一系列民生導(dǎo)向的福利制度改革的實(shí)施，中國目前正處在社會(huì)福利增長時(shí)期，逐步建立并完善了一整套包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利(狹義)在內(nèi)的社會(huì)保障體系。福利制度的建設(shè)與完善確保了我國快速增長的經(jīng)濟(jì)成果更好地惠及全體國民，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的弱勢群體與社會(huì)轉(zhuǎn)型中的利益受損群體得以改善生活水平、增加發(fā)展機(jī)會(huì)。在涉老福利制度方面，自1998年起，我國政府便啟動(dòng)了養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、低保等領(lǐng)域的福利改革，相繼建立并完善了福利保障體系。例如，隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面擴(kuò)大與待遇水平提高，絕大多數(shù)老年人都能按月足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，2021年我國領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員達(dá)13157萬人，領(lǐng)取居民養(yǎng)老金待遇者為16213萬人，兩者合計(jì)高達(dá)29370萬人；(18)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《2021年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。我國大部分老年人均能享受到程度不一的醫(yī)療保障待遇，2021年基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人口達(dá)136297萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上，其中享受醫(yī)保待遇的退休職工達(dá)9324萬人，而在49座長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市中，參保人口達(dá)14461萬人，享受待遇人數(shù)為108.7萬人；(19)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《2021年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系日趨成熟與完備，截至2021年底，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施35.8萬個(gè)，養(yǎng)老床位合計(jì)815.9萬張。(20)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。事實(shí)上，中國在應(yīng)對(duì)人口老齡化問題上已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)：一是老年社會(huì)保障類政策成效顯著，二是政策形式日益多元，三是多層次的積極老齡化政策體系逐漸成熟，四是政策與我國整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及老年人需求特點(diǎn)日益協(xié)調(diào)。(21)鄭功成：《實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國家戰(zhàn)略》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第22期；杜鵬、陳民強(qiáng)：《積極應(yīng)對(duì)人口老齡化：政策演進(jìn)與國家戰(zhàn)略實(shí)施》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。

隨著中國人口老齡化程度的不斷加深與福利制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的逐步累積，黨中央審時(shí)度勢，在黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告中作出了“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”“大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”等一系列政策指示，標(biāo)志著“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”開始上升為國家戰(zhàn)略。黨的二十大報(bào)告更是明確要求，“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。各種重要政策文件中的思想與表述，表明黨和國家已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到中國人口老齡化問題的嚴(yán)峻性，必須采取必要的措施以回應(yīng)人口老齡化所導(dǎo)致的諸多負(fù)面后果與潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地應(yīng)對(duì)少子老齡化這一結(jié)構(gòu)性問題，我們首先需要辯證客觀地看待政府在其中的責(zé)任、職能及限度。

第一，少子老齡化是人口的結(jié)構(gòu)性趨勢，多不是可以借助制度手段和政策工具就能夠在短時(shí)期內(nèi)逆轉(zhuǎn)過來的。近年來“單獨(dú)二孩”政策遇冷、“全面二孩”政策效果不彰，即使是被寄予厚望的三孩生育政策及其配套支持措施的預(yù)期效果也未顯現(xiàn)明顯效力。可以確信的是，生育政策的放寬與配套支持措施的實(shí)施在提高生育率方面起到了一定的作用，但總體上沒有明顯拉升生育率并使其發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)。(22)關(guān)信平：《質(zhì)量為本：新時(shí)代我國人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)與行動(dòng)框架》，《江海學(xué)刊》2022年第5期。這主要是因?yàn)?，少子老齡化問題的特殊之處在于，人口的結(jié)構(gòu)性問題不是一夜之間形成的，其解決也非一朝一夕之功，需要?dú)v經(jīng)數(shù)代人的努力。少子老齡化乃是世界范圍內(nèi)不可避免的人口趨勢，如若意識(shí)不到其中的規(guī)律性和嚴(yán)峻性，不僅不利于人口老齡化挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，而且還會(huì)導(dǎo)致認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)偏離，極易錯(cuò)過制度變革的最佳時(shí)機(jī)。

第二，在談及中國人口老齡化的應(yīng)對(duì)舉措時(shí)，無論是官方話語，還是學(xué)術(shù)研究，常常傾向于強(qiáng)調(diào)政府的無限責(zé)任，呼吁大力建立健全社會(huì)福利制度，特別是完善與提高老年社會(huì)福利待遇。事實(shí)上，在“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為國家戰(zhàn)略之前，我國早就出臺(tái)了大量涉老政策文件，在取得諸多成績的同時(shí)，也存在不足之處：一是由于人口問題的“頑固性”，部分政策在實(shí)施過程中未能取得突破性進(jìn)展，因而往往面臨著新一輪政策設(shè)計(jì)與制定時(shí)缺乏新意的困境。二是許多政策的初衷良好、立意較高且民生意義重大，但從設(shè)計(jì)到執(zhí)行的過程中遭遇政策傳遞的層層“損耗”，因而最終的政策落地效果與設(shè)計(jì)之初的美好愿景之間仍存在一定差距。三是部分政府部門出臺(tái)的某些政策文件實(shí)際上已經(jīng)超出了其職責(zé)權(quán)限。例如，民政部門不具有制定稅費(fèi)減免的政策權(quán)限，但卻出臺(tái)了一系列養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)減免的優(yōu)惠政策。四是政策制定與問題化解存在時(shí)滯效應(yīng)，任何國家任何政府都無法保證政策的制定能立竿見影化解問題。其實(shí)，對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)和解決最終要回到制度的本質(zhì)上來，涉及養(yǎng)老的一切福利制度歸根結(jié)底是社會(huì)成員之間利益與責(zé)任的再分配，是中青年人口與老年人口、勞動(dòng)人口與退休人口、當(dāng)期世代與未來世代之間財(cái)富與責(zé)任的重新配置，當(dāng)前與未來老年人的福利享用實(shí)際上源于當(dāng)前與未來納稅人的轉(zhuǎn)移支付。故而，社會(huì)福利制度的運(yùn)轉(zhuǎn)和延續(xù)與人口結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。換言之，社會(huì)福利制度的可持續(xù)籌資與可持續(xù)取用必須建立在人口可持續(xù)基礎(chǔ)之上，而生育率維持在更替水平附近則是其基礎(chǔ)性前提。

同發(fā)達(dá)國家類似，中國社會(huì)福利制度在建立之初適逢增長型人口年齡結(jié)構(gòu)，納稅的青年人口相對(duì)較多，享用福利支出的老年人口相對(duì)較少。而當(dāng)生育率走低、死亡率下降和人口結(jié)構(gòu)老化成為不可扭轉(zhuǎn)的趨勢時(shí)，人口年齡結(jié)構(gòu)逐漸演變成“倒金字塔”形狀，原先比較健全的社會(huì)福利制度體系也將面臨一系列挑戰(zhàn)。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度寄予厚望，社會(huì)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老服務(wù)制度也在全社會(huì)日益高漲的呼聲中不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，這不僅僅是民眾的期待，也是人口老齡化背景下國家治理的應(yīng)然之舉。不過，當(dāng)前我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度本就面臨著經(jīng)濟(jì)增速放緩、隱性債務(wù)巨大、個(gè)人賬戶“空轉(zhuǎn)”、地區(qū)失衡日趨嚴(yán)重、繳費(fèi)人員減少與保費(fèi)收入增長緩慢而支出急劇增加等壓力與風(fēng)險(xiǎn)。反觀社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度，它起始于1995年的德國，在此后的20多年時(shí)間內(nèi)跟進(jìn)者僅有日本與韓國兩國，但這些國家的老齡化問題非但未能因此得到徹底消解，反倒產(chǎn)生了種種次生問題，而中國未來能否建立起社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)等更多福利制度，對(duì)黨和國家的執(zhí)政智慧與戰(zhàn)略決心提出了更高的要求。(23)陳友華、張釩：《中國社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)可行性研究》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期。

(三)少子老齡化的應(yīng)對(duì)策略與可能路徑

少子老齡化趨勢短期內(nèi)無法改變，而建立健全社會(huì)福利制度雖能緩解一時(shí)的問題，卻非治本措施，我們應(yīng)從其他方面構(gòu)思應(yīng)對(duì)策略。

一是合理引導(dǎo)預(yù)期。不同的社會(huì)預(yù)期會(huì)誘導(dǎo)不同的社會(huì)后果?？紤]到少子老齡化大勢短期內(nèi)難以改變，而經(jīng)濟(jì)下行壓力短期內(nèi)也無法解除，未來的財(cái)政壓力將不斷增大，因而需要吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可持續(xù)問題的發(fā)生。這就需要強(qiáng)化個(gè)人與家庭的自我養(yǎng)老意識(shí)與責(zé)任，適當(dāng)降低其對(duì)國家與社會(huì)的養(yǎng)老責(zé)任預(yù)期，以實(shí)現(xiàn)生育、養(yǎng)育、教育與養(yǎng)老之間的責(zé)任與權(quán)利對(duì)等原則。

二是倡導(dǎo)生育的意義與價(jià)值。人類文明建立在人類延續(xù)的基礎(chǔ)之上，而生育率維持在更替水平附近是人類延續(xù)的基礎(chǔ)與前提條件。在此意義上，生育是人類的重要責(zé)任。在低生育率時(shí)代，人類文明將遭遇傳承危機(jī)，因此，生育不僅是公民應(yīng)享有的權(quán)利，更是公民應(yīng)盡的責(zé)任。我們應(yīng)將生育與人類的命運(yùn)聯(lián)系在一起，賦予生育與生命全新的意義，特別是家庭和社會(huì)要充分重視女性的生育價(jià)值和情感勞動(dòng)，夫妻中任何一方在家生育或外出工作都值得予以同等的肯定與尊重。

三是延遲退休與兩性退休年齡同步。退休年齡的設(shè)置理應(yīng)與人口平均預(yù)期壽命延長同步進(jìn)行，我國的退休年齡規(guī)定誕生于1951年，1978年固定下來，距今已有四十多年的歷史。在此期間，無論是人口平均預(yù)期壽命還是人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形勢均已發(fā)生根本性變化，我國的退休年齡規(guī)定也應(yīng)適時(shí)作出調(diào)整。

小 結(jié)

本文通過對(duì)制度本質(zhì)的透析，指出社會(huì)福利作為特定的制度安排，其本質(zhì)是對(duì)利益或責(zé)任的再分配，對(duì)其作用與限度需要客觀辯證地看待。人口老齡化是世界性問題，中國又是世界上人口規(guī)模最大、老齡化速度最快的國家之一。老齡社會(huì)帶來的問題是基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性與全局性的，應(yīng)對(duì)人口老齡化需要提升到國家戰(zhàn)略的高度，動(dòng)員政府、市場、社會(huì)和個(gè)體共同推進(jìn)，并形成長期的機(jī)制。正如黨的二十大報(bào)告所闡明的，“有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提高戰(zhàn)略思維和歷史思維，從事關(guān)國家發(fā)展全局、事關(guān)億萬百姓福祉、事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度來把握”。這一重要論斷表明：一方面，我們需要辯證地看待老齡化現(xiàn)象。人口老齡化是整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“成果”。人口老齡化在帶來壓力的同時(shí)，也會(huì)成為促進(jìn)發(fā)展的新動(dòng)力。摒棄單一的老齡化“問題”或“危機(jī)”視角，有助于我們更好地糾正認(rèn)知偏差、調(diào)整養(yǎng)老預(yù)期，在老齡社會(huì)中發(fā)展出一種與“老”協(xié)同共生的相處方式，也在全球普遍的老齡“危險(xiǎn)”中探索出一條具有中國智慧的應(yīng)對(duì)之路。另一方面，我們需要以系統(tǒng)觀踐行人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程。其中，不能過分夸大福利制度建設(shè)的功能與責(zé)任，應(yīng)摒棄制度決定論和唯福利主義思想，并充分挖掘制度或政策以外的有利于老齡社會(huì)發(fā)展的因素。長期以來，老年人口常被視作一個(gè)整體看待，并被習(xí)慣性地稱為弱勢群體，這是存在認(rèn)知謬誤的。實(shí)際上，老年人口群體內(nèi)部具有較大的異質(zhì)性。我國廣大老年人對(duì)美好生活的向往，蘊(yùn)涵著巨大的人力資源、消費(fèi)潛力等經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能。此外，孝道作為中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)美德，在老齡社會(huì)能夠更好地促使中國家庭和子女為老年人養(yǎng)老盡孝，進(jìn)而有效分擔(dān)政府與社會(huì)的壓力，這也充分體現(xiàn)了中華傳統(tǒng)文化在應(yīng)對(duì)人口老齡化問題上的優(yōu)勢。