粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的融合發(fā)展*
——基于跨界治理機制

林 奇，彭朝林

（深圳職業(yè)技術(shù)學院 經(jīng)濟學院，廣東 深圳 518055）

截至2021年底，作為我國市場化程度最高地區(qū)之一的粵港澳大灣區(qū)（灣區(qū)九市加上港澳）的職業(yè)教育（以下簡稱職教）規(guī)模在全國處于領(lǐng)先水平：擁有高等職業(yè)院校（以下簡稱高職院校）108所，中職學校約464所，校生人數(shù)更是排名全國第一。但灣區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的職教機構(gòu)分布不均，廣深港三地高職院校的規(guī)模及質(zhì)量均為灣區(qū)內(nèi)最高水平，除了滿足自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展用人需求，還可以惠及周邊。惠莞佛等地的職教資源明顯不足，需要其他城市提供補充資源[1]。

由于目前粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)正在轉(zhuǎn)型升級，智能型工廠中所用的設備、企業(yè)發(fā)展所應用的技術(shù)元素，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)職教所培養(yǎng)中、高職人才的能力范圍。整個灣區(qū)對高層次、高素質(zhì)的技術(shù)技能型人才的需求急劇增加。對此，國家和粵港澳三地都高度重視發(fā)展職教，并且都意識到粵港澳三地職教聯(lián)合發(fā)展的戰(zhàn)略意義?；浉郯穆毥搪?lián)動發(fā)展已具備天時地利人和的條件?；趨^(qū)域經(jīng)濟社會要求，包括面向世界、國家和未來的要求，不斷優(yōu)化體制機制，以促進區(qū)域職教體制機制的現(xiàn)代化?；浉郯穆毥搪?lián)合發(fā)展機制研究迫在眉睫。但是，粵港澳大灣區(qū)的政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)水平和教育制度有很大的差異，在人才供求及人才流動方面存在著矛盾。為此，突破區(qū)域界限、制度差異和標準不一致的阻礙，在政企校三方之間建立統(tǒng)一制度框架，才能進一步推高粵港澳大灣區(qū)職教的融合發(fā)展水平。同時，也要適當參考歐盟職教一體化的進程，學習其成功的跨界治理經(jīng)驗。

1 跨界治理理論與區(qū)域職業(yè)教育融合發(fā)展

跨界治理理論是上世紀 90年代產(chǎn)生的多種管理理論的集合，是多年來一直備受關(guān)注的主題?？缃缰卫碇傅氖莾蓚€或兩個以上共同追求公共利益和公共價值的治理主體，聯(lián)合參與及治理公共事務的過程[2]。其核心觀點認為跨界是打破固有界域或權(quán)利界限，追求合作互惠，強化共同價值。跨界治理是一套系統(tǒng)，利用專業(yè)知識與框架，解決現(xiàn)實中多元且復雜的問題。實施者利用它來優(yōu)化決策過程，讓政府更好地行使管理權(quán)，以求獲得更好的管理效果?？缃缰卫硗ǔ１惶綉?zhàn)略決策的高度，需要制度優(yōu)化與資源整合一體，促進區(qū)域融合發(fā)展?！爸卫怼眱勺种傅氖蔷珳识ㄎ还怖嫠冢缭匠Ｒ?guī)的行政區(qū)劃分治理體制，利用系統(tǒng)內(nèi)多方、各要素的協(xié)作配合，解決本地所不能解決的區(qū)域性公共問題。這種管理理念在歐盟歐盟職業(yè)教育一體化過程中得到廣泛應用，是一種解決經(jīng)濟社會的區(qū)域多極化的方法[3]。

因此，運用跨界治理思想去突破傳統(tǒng)界域阻礙，以整合區(qū)域職業(yè)教育資源是必經(jīng)之路。首當其沖的是要打破職教融合的行政層級邊界?？缃缰卫砝碚摰淖饔镁腕w現(xiàn)于此：當前政府管理體系是上下級的層級關(guān)系管理，上級掌握資源并制定宏觀政策，下級根據(jù)政策規(guī)定進行落實。而根據(jù)跨界治理理論，在跨區(qū)域的職教融合方面，需要上下協(xié)同出力，齊心制定規(guī)劃目標。其次，由于行政區(qū)域劃分將不同地理區(qū)域劃給不同地方政府管轄，各地畫地為牢、追求本地區(qū)利益的問題較為突出，而要想跨地理區(qū)域進行整合，還是需要跨界治理理論引導，構(gòu)建跨區(qū)域職教協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮不同發(fā)展水平區(qū)域在教育資源等公共資源方面的優(yōu)勢，不同區(qū)域相互補充從而實現(xiàn)跨行政區(qū)的職教融合式發(fā)展。第三，按照跨界治理理論，為了職教融合發(fā)展，還需橫跨職能部門和公私領(lǐng)域的邊界：同級政府、政府各職能部門以及條塊部門之間存在著邊界阻礙[4]?？缃缰卫砬『媚軌?qū)崿F(xiàn)對科層制職能裂解性的突破以及機構(gòu)碎片化的藩籬，并重塑交疊的部門以及重整相近職能及再造合理高效的流程，達到服務整體化而非單一部門導向式的跨部門、條塊完善型治理格局下的跨部門信息共享及業(yè)務協(xié)同功能。

2 當前粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育跨界治理的問題與不足

粵港澳大灣區(qū)在區(qū)位、經(jīng)濟及國際化方面處于全國領(lǐng)先水平，是大灣區(qū)職教融合發(fā)展的活力與潛力之所在。與此同時，粵港澳大灣區(qū)持續(xù)推進其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及產(chǎn)業(yè)的高端化、國際化，為灣區(qū)職教融合發(fā)展創(chuàng)造了新的機遇，也帶來諸多挑戰(zhàn)與困境。

2.1 區(qū)域職業(yè)教育資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待改進

一是灣區(qū)內(nèi)職教資源分布不均。從各類職業(yè)辦學機構(gòu)數(shù)量、好學校數(shù)量和師資情況來看，存在資源分布不均衡問題。比如“雙高計劃”高職院校、國家級示范中職學校、高職院校牽頭成立職教集團的數(shù)量等等指標顯示，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各地城市之間的職教資源分布有較大改進空間。從師資情況看，高職院校師資的差距較小。廣佛深等城市的高職院校“雙師型”教師占比最高，與灣區(qū)其他城市相比僅高出 5%左右，差距不明顯。中職學校的師資差距較大，廣深等五市的“雙師型”教師占比排名最前，灣區(qū)其他城市與這五市的差距較大[5]。

二是粵港澳三地職教資源共建共享不夠順暢。灣區(qū)內(nèi)職教資源如何跨區(qū)跨界實現(xiàn)共建共享是解決資源分布不均的重要手段。目前在政府間組織協(xié)調(diào)機制、協(xié)同聯(lián)動和優(yōu)勢教育資源共享、各級各類參與者積極性、產(chǎn)教融合與人才培養(yǎng)是否跟得上區(qū)域發(fā)展形勢和需求變化等方面存在一定問題。比如，灣區(qū)城市的實際權(quán)力不對等，參與主體之間的地位不對等，導致灣區(qū)內(nèi)存在職教資源合作不公平的現(xiàn)象，在合作過程中有各類壁壘阻礙，無法實現(xiàn)區(qū)域職教資源的優(yōu)勢互補。像香港、澳門的資本進入廣東省投資辦學，需滿足省內(nèi)相關(guān)政策以及屬地政府的要求，這種尋求不同行政機構(gòu)進行協(xié)調(diào)的情況，增大了職教資源跨區(qū)跨界融合發(fā)展的難度。另外，粵港澳三地管理制度的差異，職業(yè)教育理念方面的差異，比如提交的申請文件遇到審批延遲等特殊情況，也會影響職教資源在灣區(qū)區(qū)域內(nèi)的合理分配[6]。

2.2 區(qū)域職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有待改善

粵港澳大灣區(qū)擁有“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)和三種法律體系”的，其職教協(xié)同發(fā)展所面臨的機制與體制環(huán)境是較為復雜的。雖然廣東省自2018年起致力于改進粵港澳三地產(chǎn)教協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)，但這些法律法規(guī)依然是地方性的，缺乏國家頂層設計，造成了灣區(qū)城市間存在較多行政壁壘。若要突破城市間的邊界，釋放職教發(fā)展成長的活力，需要針對稅制沖突、出入境不便、公共交通等服務銜接不足等現(xiàn)實問題，做出相應的調(diào)整與改變?；浉郯拇鬄硡^(qū)職教的協(xié)同發(fā)展離不開以政府為主導、跨省市級別的協(xié)會或聯(lián)盟指導、高校的參與和社會的支持，也就是需要“政校行企協(xié)”五螺旋式聯(lián)動發(fā)展模式來推動。如果不能將民間合作上升到制度化、法制化的合作層面，灣區(qū)內(nèi)職教學校和機構(gòu)無法實現(xiàn)互認學分、學歷、職業(yè)資格或者無法實施聯(lián)合培養(yǎng)，還會使得灣區(qū)內(nèi)職教的產(chǎn)教融合質(zhì)量受限，并且限制粵港澳三地職業(yè)院校與工業(yè)、產(chǎn)業(yè)、研發(fā)、應用之間的融合與協(xié)同。

2.3 灣區(qū)內(nèi)職業(yè)教育合作廣度深度有待拓展

當前，政府及教育主體自發(fā)的組織及開展了一定程度的交流及資源共享，但根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃，職教的合作發(fā)展項目仍停留在淺層：一是高職?？茖W歷無法互認；二是當前除了美容師、美發(fā)師、設施管理師和采購師這四個工種作為“一試三證”的互認職業(yè)外，其他職業(yè)資格互認停滯。另外，粵港澳三地合作規(guī)模和范圍仍然較小，特別是在職業(yè)技能實訓基地合作建設、職業(yè)技能教育與培訓、粵港澳三地合作辦學、高等（高職）教育聯(lián)合培養(yǎng)等方面的合作進展緩慢。合作機制和發(fā)展路徑尚未明確，缺乏將紙面協(xié)議完全落實落地的動力。因此，灣區(qū)內(nèi)職教協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展水平不高、范圍不廣、深度不足，在中職類教育方面的合作更是有限。而早前發(fā)布的《粵港合作框架協(xié)議》只限于交流與培訓，缺乏有深度的、打破體制機制與要素流動壁壘的勇氣。即使是2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，僅僅明確了職教融合發(fā)展的基本方向和配套政策，是否能夠落地，還要灣區(qū)內(nèi)各城市間的積極響應與配套措施的開發(fā)[6]。

3 跨界治理理論對粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育融合發(fā)展的啟示

由于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)有省內(nèi)9市與港澳兩個特別行政區(qū)，總共11座城市形成了一個灣區(qū)、三種制度、三個關(guān)稅區(qū)的多元制度格局，這對灣區(qū)職教的融合發(fā)展提出了較高的要求，必須從宏觀層面，也就是頂層設計出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益，引導微觀轉(zhuǎn)變職業(yè)教育發(fā)展模式，從而在粵港澳大灣區(qū)一體化的進程中，逐步實現(xiàn)對灣區(qū)有益的職教協(xié)同發(fā)展的目標方針[7]。

3.1 建立宏觀協(xié)調(diào)小組，構(gòu)建跨區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調(diào)治理機制

基于省內(nèi)的9個灣區(qū)城市與港澳之間在文化、制度等等方面的差異遠大于這9市本身之間的不同，所以在構(gòu)建組織協(xié)調(diào)機構(gòu)方面，應考慮有所區(qū)分。在與港澳兩地推進職教協(xié)調(diào)之前，可以考慮廣東省政府先行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在消除現(xiàn)有狀態(tài)下溝通層面的障礙后，再聯(lián)合港澳兩地特區(qū)政府，向國務院申報籌建三方協(xié)調(diào)小組，實現(xiàn)了地域合作由廣深港澳向粵港澳的尺度上移，此時可由國務院或者粵港澳三地政府組建大灣區(qū)教育協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)小組管理委員由粵港澳三地教育行政部門建立聯(lián)席會議制度實施，執(zhí)行層可以由灣區(qū)11市的教育行政部門的定期協(xié)調(diào)會來商定落實[8]。至此在中央層面明確了地區(qū)發(fā)展定位，實現(xiàn)了發(fā)展尺度的再次上移。

另外，省內(nèi)9市的職教協(xié)調(diào)也要配合著進行，由于省內(nèi)灣區(qū)9市同屬于廣東省，在協(xié)調(diào)組織方面，可以由省政府出面，同時也要吸收港澳兩地經(jīng)驗，推動民眾、企業(yè)和社會團體參與，組成職教跨界協(xié)調(diào)小組，推動灣區(qū)9市職教融合政策以及地方政府配套政策的出臺[9]。

其次，灣區(qū)內(nèi)城市需要協(xié)調(diào)好各方利益，構(gòu)建利益協(xié)商機制。這種機制是包括組織保障、規(guī)劃分配、激勵與約束、資金分擔、信息分享、政策與爭議解決等等，只有解決好利益協(xié)調(diào)問題，才能完好的保護多方的協(xié)同參與、各教育元素的自由流動，實現(xiàn)互利互惠、優(yōu)勢互補。

最后，以科學客觀為出發(fā)點，引入權(quán)威的第三方質(zhì)量評估機構(gòu)，針對灣區(qū)11市各自的教育優(yōu)勢與短板，統(tǒng)一制定區(qū)域職教資源共享準入條件和施行規(guī)劃。為此，還需構(gòu)建資歷架構(gòu)質(zhì)量保障體系，逐步推進學分、學歷和證書等認證與互認，甚至學分計算與轉(zhuǎn)化體系。還有激勵與補償機制也是非常必要的，在大灣區(qū)一體化的監(jiān)督機制下，定期表彰對職教融合發(fā)展有重要貢獻者，鼓勵與適當獎勵灣區(qū)內(nèi)職教服務的市場化和公共參與水平。

3.2 設立合作發(fā)展基金，促進跨區(qū)域職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)職教要實現(xiàn)融合發(fā)展面臨兩個方面問題：一是要調(diào)配資源使灣區(qū)內(nèi)各城市的基礎(chǔ)設施、教育教學理念的均衡發(fā)展；二是職教要實現(xiàn)產(chǎn)教融合，提升與經(jīng)濟發(fā)展的深入對接解決職教的就業(yè)問題。借鑒歐盟經(jīng)驗，大灣區(qū)可以搭建職教合作發(fā)展基金，資助灣區(qū)城市解決因資源稟賦造成的職教水平不均衡的問題，避免各城市的“合作博弈”失敗，通過均衡化發(fā)展來增強對灣區(qū)內(nèi)惠州、中山等市的吸引。職教協(xié)同發(fā)展還需要政府等各職能部門的持續(xù)性投入，按照跨界治理理論，這也是打破區(qū)域職教不平衡的重要舉措之一。因此，合作發(fā)展基金可以起到支持相對落后的灣區(qū)城市開發(fā)和發(fā)展職教基礎(chǔ)設施建設、資助職業(yè)學校師資培訓及教學資源采購，鼓勵職業(yè)院校與其他職業(yè)院校、企業(yè)或科研機構(gòu)進行跨區(qū)域交流與合作。該基金的資助是有條件的，需要不同區(qū)域的配套政策，即要求受資助方要配合粵港澳大灣區(qū)職教融合發(fā)展的宏觀目標做出相應的配套政策。具體到職教基礎(chǔ)建設方面，合作基金應以項目為導向進行運作，調(diào)動各方積極性，如鼓勵粵港澳大灣區(qū)11市的高校聯(lián)合資助，合作開發(fā)課程等。同時，學習歐盟職教一體化、長三角職教融合的先進經(jīng)驗，對接以上地區(qū)的優(yōu)質(zhì)職教資源與標準，在自愿、協(xié)商和共享的原則上，鼓勵政府和職業(yè)院校之間的合作。這樣做的好處，一是可以發(fā)揮基金的杠杠作用，撬動政府、企業(yè)對職業(yè)院校及相關(guān)培訓機構(gòu)的項目投資積極性，形成項目利益共同體，為多方參與者創(chuàng)造實質(zhì)的效益；二是可以促進溝通與合作，建立長期的教育交流平臺，實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)不同城市間的師資培訓、教師互訪和交換生等項目；三是可以深度介入職業(yè)院校的專業(yè)、課程和標準建設當中，并提供人員及資金方面的支持；四是可以促進大灣區(qū)11市開展技能大賽、職教展覽和職教宣傳周等公開活動，持續(xù)改善灣區(qū)11市的職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境[10]。

3.3 加強多方參與，促進區(qū)域內(nèi)教育資源共建共享

一是提高域內(nèi)職業(yè)教育資源分配的協(xié)同聯(lián)動。為了打破原有行政和區(qū)域邊界，可以探索由教育部與三地政府搭建協(xié)同聯(lián)動機制，主要面向區(qū)域職教的發(fā)展戰(zhàn)略問題和綜合性的重大問題，以及綜合性的重點教育項目，實行全過程的共建共管，以此來指引整個大灣區(qū)內(nèi)職教的機會共享、資源共享、利益共享，從而對重大問題和改革試驗起到穩(wěn)妥可靠的支撐依托。二是完善域內(nèi)職教資源跨界交流交換的協(xié)同機制。依照跨界治理理論，采用跨越行政邊界的規(guī)劃、執(zhí)行與監(jiān)察機制相協(xié)同的辦法，著力解決大灣區(qū)內(nèi)職教改革發(fā)展面臨的共性與共需問題。構(gòu)建以政府為主導的多方協(xié)同機制，鼓勵灣區(qū)人才流動，建設訪學與交換項目鼓勵跨地區(qū)、跨專業(yè)的學術(shù)交流與研發(fā)合作。三是提高域內(nèi)職教治理理念水平。繼續(xù)提高域內(nèi)職教治理理念水平，特別是不同灣區(qū)城市之間存在的教育矛盾、體制機制約束和職教軟硬環(huán)境建設等等，形成跨部門和跨領(lǐng)域的協(xié)同小組，完善社會、專家學者、師生員工及社會大眾等多方共同參與的治理模式，并提供相關(guān)組織保障和政策支撐。四是突破區(qū)域內(nèi)職教資源服務的行政壁壘。此舉要打破不同地區(qū)、學校、學科之間教育資源服務的局限，為推進職教協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建制度基礎(chǔ)，形成有利于促進跨省域職教改革發(fā)展協(xié)作的治理機制。同時謹防地方保護主義及其他不利于區(qū)域教育一體化發(fā)展的行政政策壁壘。五是要加強灣區(qū)職教合作生態(tài)的共建。合作共建的模式離不開思想觀念、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、法律政策等方面的創(chuàng)新，離不開營造共建共治共享為旨歸，形成具有大灣區(qū)特點的教育生態(tài)系統(tǒng)。同時以跨三地教育實驗項目為主體，重點聚焦職業(yè)教學資源庫建設、人才培養(yǎng)平臺建設、重點學科建設等，發(fā)揮大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)職教資源輻射作用，提升資源集聚度和貢獻度。積極推動職教園區(qū)的建設，比如粵港澳三方的合作辦學，三地師生交流互訪、實驗室使用及信息數(shù)據(jù)共享等等，實行人才的聯(lián)合培養(yǎng)制度，實行國際化共建與合作項目，提升粵港澳大灣區(qū)職教的層次。