刑辯律師全覆蓋背景下值班律師制度發(fā)展初探

郭 華（中央財經(jīng)大學法學院教授）

胡嫣然（中央財經(jīng)大學法學院）

我國值班律師制度從2006年試點到2018年《刑事訴訟法》中確立再到2021年《法律援助法》進一步豐富和完善，這一歷經(jīng)15年發(fā)展實踐的制度建設初步形成。值班律師為犯罪嫌疑人或者被告人提供及時初步的服務，因其廣覆蓋、便利性等特點不斷創(chuàng)新發(fā)展，并在刑事訴訟中發(fā)揮重要的作用。新時代如何完善值班律師制度，進一步提升法律援助在刑事訴訟中的地位，更好地發(fā)揮法律援助在保障人權、促進司法公正中的職能作用，既是一個現(xiàn)實問題，也是一個理論問題。本文就此問題展開討論，希冀有助于值班律師制度的完善發(fā)展。

一、刑辯律師全覆蓋的要求與新時代訴求

刑事案件律師辯護質量的高低不僅影響著犯罪嫌疑人、被告人合法權益的維護程度，還會影響防范冤假錯案機制的實施效度，甚至關系到“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革措施是否真正落實。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國刑事案件的律師辯護率只有19.07%。①王祿生：《論刑事訴訟的象征性立法及其后果——基于303萬判決書大數(shù)據(jù)的自然語義挖掘》，《清華法學》，2018年第6期。2012年以前，刑事訴訟中不僅辯護律師參與辯護率較低，參與辯護的辯護律師在訴訟中還遇到了“閱卷難、會見難、調查難”的所謂的“老三難”問題。②卞建林：《加強辯護律師的執(zhí)業(yè)權利保障》，《中國司法》，2015年第10期。2012年修改的《刑事訴訟法》拓寬了刑事辯護的空間，不僅規(guī)定了犯罪嫌疑人在偵查階段可以委托辯護律師為其辯護，而且擴展了辯護律師在審查起訴階段的閱卷范圍，在一定范圍內(nèi)解決了與《律師法》的銜接。根據(jù)《刑事訴訟法》第39條的規(guī)定，除危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪案件外，辯護律師持律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函即“三證”可以直接會見在押的犯罪嫌疑人、被告人，無須經(jīng)過偵查機關批準，看守所安排會見，至遲不得超過48小時，會見內(nèi)容及過程不被監(jiān)聽。同時，還將法律援助的適用階段由審判階段延伸至偵查階段、起訴階段，將法律援助申請人擴大到犯罪嫌疑人、被告人的近親屬，并將應當指定法律援助的案件擴展到可能判處死刑、無期徒刑的案件。這些規(guī)定不僅對司法實踐反響強烈的律師履行職責過程中遇到的“三難”尤其是犯罪嫌疑人的人身權利得不到保障等問題進行了有效破解，而且在訴訟制度上也屬于重大突破。為了更好地落實這些制度，2017年，最高人民法院、司法部印發(fā)了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《刑辯律師全覆蓋工作辦法》），旨在通過充分發(fā)揮律師在刑事案件審判中的辯護作用，維護犯罪嫌疑人和被告人的合法權益，提高律師刑事辯護率，推動更多的律師為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護，從而加強司法人權的保障，促進司法公正。

但是，在司法實踐中又遇到了“辯護難”的問題，這種所謂的“難”還不斷從審前階段向庭審階段蔓延，并衍生出審判階段辯護律師“發(fā)問難、質證難、合理的意見采納難”的所謂“新三難”問題。③卞建林：《加強辯護律師的執(zhí)業(yè)權利保障》，《中國司法》，2015年第10期。因辯護人的辯護權利未能按照制度的安排得到充分的保護，特別是一些合理的辯護意見未能得到重視，致使部分律師參與刑事辯護案件意愿不高，出現(xiàn)刑事案件辯護率較低的問題，甚至出現(xiàn)刑事案件辯護弱化的現(xiàn)象。

隨著認罪認罰從寬制度的普遍實施，特別是85%以上的案件都適用了認罪認罰從寬制度④張軍：《最高人民檢察院工作報告》，《人民日報》2021年3月16日。后，根據(jù)《刑辯律師全覆蓋工作辦法》的規(guī)定，適用簡易程序、速裁程序案件的被告人，沒有律師為其辯護的，由值班律師提供審前的法律幫助。2019年，“兩高三部”聯(lián)合印發(fā)了《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（以下簡稱《認罪認罰指導意見》），該意見明確了值班律師在認罪認罰案件中的工作方式、職責等問題，為值班律師制度的具體實施提供了明確的指引。2020年，“兩高三部”聯(lián)合印發(fā)的《法律援助值班律師工作辦法》（以下簡稱《值班律師工作辦法》）進一步細化了值班律師在提供普通法律幫助與在認罪認罰案件中提供法律幫助應履行的職責內(nèi)容。2021年通過的《法律援助法》將值班律師法律幫助作為法律援助服務形式中的一種，明確了值班律師提供法律幫助的內(nèi)容與范圍，為《值班律師工作辦法》中值班律師應履行的具體職能提供了保障，并確保其履行職責過程中享有的訴訟權利，解決了值班律師與辯護人、指定辯護律師間的銜接問題。目前，全國刑事案件律師辯護率達66%，有力彰顯了司法文明和法治進步。⑤張晨：《深入學習貫徹習近平法治思想 奮力譜寫律師事業(yè)發(fā)展新篇章》，http：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwgkztzl/xxxcgcxjpfzsx/fzsxyw/202110/t20211011_439057.html，2021年10月13日。就目前全國律師已突破51萬人的數(shù)量來看，全面推進刑辯律師全覆蓋的基本條件已經(jīng)具備，站在新的歷史起點上，特別是在超過85%的刑事案件都適用認罪認罰從寬制度的背景下，如何借助值班律師制度推進刑辯律師全覆蓋并提高全覆蓋的辯護質量必然成為辯護制度領域重點關注的問題之一。

二、刑事辯護與值班律師制度的運行現(xiàn)狀與考察分析

我國值班律師制度的發(fā)展與刑事案件辯護律師“全覆蓋”的目標要求關系密切。筆者對我國刑事案件辯護情況進行了實證統(tǒng)計，并以2017年至2020年我國法律援助案件的數(shù)量為背景，探究刑事案件法律援助發(fā)展與實現(xiàn)刑事案件辯護全覆蓋的關系。刑辯律師全覆蓋的實施主要在審判階段，而審判階段是訴訟的中心和關鍵環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)先行解決辯護難和辯護率低是問題的關鍵?；?020年我國審判程序的辯護率達到66%的統(tǒng)計，可以推斷我國尚有34%的刑事案件沒有辯護人。這一缺口是否是因為適用了認罪認罰從寬制度的簡易速裁程序，通過值班律師完成了訴訟程序，需要進行驗證。我們以“辯護人”“法律援助”作為關鍵詞進行搜索，以“北大法意”“無訟”及“威科先行”數(shù)據(jù)庫中的裁判文書數(shù)量進行對比，最終選用案例數(shù)量最多的“威科先行”數(shù)據(jù)庫進行統(tǒng)計（因資料掌握有限，該研究方法只能大致上預估相關案件的數(shù)量，并不做準確定量分析）。其2017年至2020年刑事一審案件及認罪認罰案件數(shù)據(jù)如表1、表2。

表1 刑事一審案件數(shù)量統(tǒng)計

表2 刑事案件數(shù)量及關鍵詞數(shù)量占比統(tǒng)計

觀察表2中的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，搜索關鍵詞“辯護人”，得出2020年含有該關鍵詞的案件數(shù)量占認罪認罰案件的39.73%，占2020年刑事一審案件數(shù)量的28.04%。檢索關鍵詞“法律援助”，得出2020年案件數(shù)量占認罪認罰案件數(shù)量的6.36%，占2020年刑事一審案件數(shù)量的4.49%。這兩個關鍵詞占2020年刑事一審案件的32.53%（28.04%+4.49%）。數(shù)據(jù)統(tǒng)計所得結果與2020年有34%的刑事案件沒有辯護人的結論相比較，其相差不大，故可推定34%沒有辯護人的被告人多為認罪認罰案件中沒有辯護人、法律援助律師的案件。然因認罪認罰案件中有23%適用普通程序審理的案件，⑥參見張軍檢察長2020年10月15日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上的《最高人民檢察院關于人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告》。據(jù)此可推算出，適用簡易程序、速裁程序的認罪認罰案件中僅有23.09%（39.73%+6.36%-23%）的被告人可以獲得辯護人、法律援助律師的辯護。綜上分析，刑事一審案件中認罪認罰案件數(shù)量多，因認罪認罰案件適用簡易、速裁程序的案件比例大，有辯護人的比例少，進而又可推論出34%沒有辯護人的刑事案件主要源于認罪認罰案件中程序從簡的案件，此類案件中的犯罪嫌疑人、被告人既未自行委托辯護人，依據(jù)《刑事案件律師辯護全覆蓋》的規(guī)定又不符合獲得指派律師辯護的條件，只能由值班律師提供審前的法律幫助。因值班律師在認罪認罰案件中既不出庭辯護也沒有辯護職能。

我們通過“威科先行”數(shù)據(jù)庫檢索2017年至2020年一審刑事、民事案件，搜索關鍵詞“法律援助”進行分析，其結果如表3。

表3 民事、刑事案件“法律援助”關鍵詞數(shù)量統(tǒng)計

2017年刑事案件“法律援助比”是民事案件“法律援助比”的2.89倍，此時的民事一審案件的數(shù)量是刑事一審案件數(shù)量的8倍多。隨著2018年認罪認罰制度的實施，刑事案件法律援助比有了大幅上升。根據(jù)表1可知，2017年至2020年一審刑事案件數(shù)量沒有大幅變動，但提供法律援助的案件卻增長了146%［（53328-21678）/21678=1.46］。這一大幅增長從另一側面又反映出刑事辯護率在實踐中的訴求，從一定意義上講，實現(xiàn)刑事案件辯護全覆蓋需要法律援助的辯護制度予以補充。

《刑辯律師全覆蓋工作辦法》第2條第4款規(guī)定，適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有辯護人的，由值班律師為其提供法律幫助。在司法實踐中，此類案件的辯護權保障通過值班律師提供法律幫助來完成，但因其職責僅限于提供法律咨詢而非辯護，實質層面的刑事案件辯護全覆蓋依然未能實現(xiàn)。雖然值班律師在實踐中提供了法律幫助，但其服務對象依據(jù)《法律援助法》限定為有經(jīng)濟困難的公民和其他符合一定條件的當事人，根據(jù)《法律援助法》第30條的規(guī)定，提供的法律幫助內(nèi)容限于“為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施，對案件處理提出意見等法律幫助”，這些內(nèi)容還不是實質意義上的刑事辯護。這不僅體現(xiàn)出“法律幫助”不同于刑事辯護，更重要的是審判階段并非所有被告人都能獲得律師辯護，其辯護權未能得到充分保障。

據(jù)統(tǒng)計，2020年我國已辦理的審查起訴案件中適用認罪認罰從寬制度的案件占同期審查起訴案件審結人數(shù)的86.8%，⑦孫風娟：《2020年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》，http：//news.jcrb.com/jszx/202103/t20210308_2258833.html， 2021年11月3日。且其中有2/3以上的案件都適用值班律師制度。由此引發(fā)出另一問題，即偵查階段犯罪嫌疑人委托辯護人為其辯護的比例可能相對較低，基于認罪認罰案件數(shù)量較高，值班律師作為認罪認罰從寬制度的配套設計在偵查階段提供法律幫助即發(fā)揮其職能難以實現(xiàn)⑧劉方權：《偵查階段律師辯護問題實證研究》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第3期。。根據(jù)《認罪認罰指導意見》的規(guī)定，“對移送審查起訴的案件，公安機關應當在起訴意見書中寫明犯罪嫌疑人自愿認罪認罰情況”，而犯罪嫌疑人在偵查階段認罪認罰的，可能沒有會見值班律師的機會，致使值班律師在偵查階段的法律幫助落空。實踐中，偵查階段值班律師為被追訴人提供釋法明義、變更強制措施的法律幫助數(shù)量較少，使認罪認罰案件在偵查階段對于犯罪嫌疑人的權利保障不足。⑨顧永忠：《追根溯源：再論值班律師的應然定位》，《法學雜志》，2018年第9期。這使刑事辯護全覆蓋通過值班律師彌補不足的設想在偵查階段不能完全實現(xiàn)?！斗稍ā返?7條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關應當保障值班律師依法提供法律幫助，告知沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人有權約見值班律師，并依法為值班律師了解案件有關情況、閱卷、會見等提供便利?！庇杏^點認為，認罪認罰案件中要求的協(xié)商性司法下的控辯平衡，首先是信息的對稱性⑩陳衛(wèi)東、安娜：《認罪認罰從寬制度下律師的地位與作用——以三個訴訟階段為研究視角》，《浙江工商大學學報》，2020年第6期。。但在實踐中這或許成為值班律師辦理認罪認罰案件最大的困擾。11顧永忠：《刑事辯護制度改革實證研究》，《中國刑事法雜志》，2019年第5期。因辦案機關對值班律師制度理解不到位，認為值班律師制度主要體現(xiàn)為效率價值。12蔡元培：《法律幫助的理念誤區(qū)與教義形塑》，《寧夏社會科學》，2021年第1期。在這種觀念支配下，有些辦案機關不希望值班律師提出閱卷、會見等權利請求，對于值班律師提出的意見也少有回應，這就使值班律師不僅脫離了刑事辯護全覆蓋的目標，而且給其提供法律幫助帶來了空檔，使其在審查起訴中不斷趨向“見證人化”。在司法實踐中，有些辦案機關為了簽署快速具結書，繞開犯罪嫌疑人委托的辯護人而讓值班律師見證簽署具結書。由于值班律師與被追訴人不存在委托關系，其法律幫助職責范圍也小于辯護律師可行使的辯護權利，特別在認罪認罰案件占比較多的背景下，仍需要值班律師發(fā)揮法律幫助職責。如何發(fā)揮值班律師在刑事辯護全覆蓋司法改革目標中的功能，成為完善值班律師制度需要考慮的問題。

三、刑辯律師全覆蓋框架下創(chuàng)新值班律師功能的思考

基于以上的分析，為了保證推進刑事辯護全覆蓋目標的實現(xiàn)，應當賦予值班律師辯護職能尤其是實質性的法律幫助權，使之與辯護律師、法律援助律師發(fā)揮相同的辯護作用。這對值班律師促進案件事實查明真相、保障被追訴人的合法權益、確保在程序從簡中發(fā)揮“辯護”職能，均具有重要的意義。具體設想如下：

一是在實施認罪認罰從寬制度中賦予值班律師帶有辯護職能的實質性法律幫助權利。根據(jù)《刑事訴訟法》《值班律師工作辦法》《認罪認罰指導意見》中有關值班律師的規(guī)定，值班律師不僅體現(xiàn)出及時救助性法律幫助特點，還因其派駐看守所、檢察院、法院而具有地點的廣泛性，可在不同訴訟階段性為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助，展現(xiàn)出其服務對象的廣泛性，尤其是值班律師專門為犯罪嫌疑人、被告人提供法律服務的訴訟地位、角色的設計，能夠發(fā)揮作為律師的辯護身份，其提供的法律幫助也蘊含了部分辯護內(nèi)容，與法律援助律師、委托辯護律師在提供辯護工作的銜接上發(fā)揮著重要作用。基于刑事案件辯護全覆蓋的框架，賦予值班律師辯護職能，使其“不完全的”法律幫助發(fā)展為“全面的”法律幫助，推進其發(fā)揮更具有實質性的辯護作用。

二是推進所有刑事訴訟階段的值班律師履行法律幫助的辯護作用，實現(xiàn)刑事案件律師辯護全程序的覆蓋。刑事辯護中的全覆蓋不應僅限于審判階段，還應當貫穿整個刑事訴訟程序。根據(jù)《值班律師工作辦法》的規(guī)定，值班律師依法提供法律幫助，其工作職責不僅體現(xiàn)在審查起訴階段，還應當貫穿于刑事訴訟全過程；不僅包括偵查、審查起訴、審判，還包括減刑、假釋等執(zhí)行程序（社區(qū)矯正），其職責是通過法律幫助發(fā)揮辯護作用。

三是促進司法實踐中適用值班律師由法律幫助到履行辯護職責的轉換。根據(jù)《法律援助法》第48條的規(guī)定，完善值班律師與指定辯護律師、委托辯護人的銜接機制，進一步保障值班律師為犯罪嫌疑人提供法律咨詢、程序選擇建議、代為轉交代理、刑事辯護等職能。除此之外，還應解決目前值班律師運行不規(guī)范和履職不全面的問題。如2020年12月1日《最高人民檢察院就十三屆全國人大常委會對人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況報告的審議意見提出28條貫徹落實意見》中規(guī)定：“認罪認罰案件簽署具結書時，犯罪嫌疑人有辯護人的，應當由辯護人在場見證具結，嚴禁繞開辯護人，安排值班律師代為具結見證?！痹谛淌掳讣q護全覆蓋的框架下，值班律師承擔著占比高、填補性強的法律幫助職責，應重視值班律師發(fā)揮辯護的作用，這是促進實現(xiàn)刑事案件辯護全覆蓋向高質量發(fā)展和走深走實的應有之路。