智慧城市“下沉”發(fā)展的路徑思考

吳琦 鄒怡

隨著《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》出臺和智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、城市治理等相關(guān)政策的不斷完善，新一代信息技術(shù)不斷創(chuàng)新應(yīng)用帶來的成本下降，以及地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟尋求經(jīng)濟增長新動能的需求，智慧城市正在從一線城市逐步下沉發(fā)展，地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)正逐步成為我國新型智慧城市建設(shè)的新空間。

一、智慧城市向下沉地區(qū)發(fā)展趨勢明顯

（一）國家政策為智慧城市“下沉”發(fā)展保駕護航

建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨中央、國務(wù)院提出的重要國家戰(zhàn)略，智慧城市建設(shè)成為新發(fā)展階段落實國家戰(zhàn)略的重要抓手，受到全國各地政府的高度重視?；鶎拥臄?shù)字化發(fā)展是網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會的重要組成部分，基層現(xiàn)代化治理是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的基石。在國家總體戰(zhàn)略指導(dǎo)和推動下，智慧城市建設(shè)范疇不斷向基層延伸。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》明確了未來幾年我國建設(shè)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村的重要任務(wù)，分級分類推進新型智慧城市建設(shè)，加快推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是“十四五”時期發(fā)展基本要求?！秶野l(fā)展改革委辦公廳關(guān)于加快落實新型城鎮(zhèn)化建設(shè)補短板強弱項工作 有序推進縣城智慧化改造的通知》中提到，部署推進各地縣城智慧化改造建設(shè)，提升縣城數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化基礎(chǔ)設(shè)施水平。作為分級分類推進新型智慧城市發(fā)展的重要組成部分，地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)正逐步成為我國新型智慧城市建設(shè)的新空間。在國家總體戰(zhàn)略指導(dǎo)和推動下，智慧城市建設(shè)范疇不斷向基層延伸，進入“下沉”階段。

（二）地方政策推進智慧城市建設(shè)發(fā)展

所謂的下沉市場，也就是位于我國的三線城市—六線城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的市場。根據(jù)第一財經(jīng)發(fā)布的《2021城市商業(yè)魅力排行榜》，對我國337個地級及以上城市進行評選，截至2021年1月，我國三線城市70個、四線城市90個、五線城市128個；另外，根據(jù)中國信通院不完全統(tǒng)計，我國縣級市數(shù)量超過300個，建制縣達到1萬多個。本文所指下沉地區(qū)主要以三線以下城市和縣鎮(zhèn)為主。

根據(jù)中國信通院2020年12月發(fā)布的《智慧城市產(chǎn)業(yè)圖譜研究報告（2020年）》，目前我國出臺智慧城市頂層規(guī)劃的城市整體上已經(jīng)超過50%，71%的地級市、24.5%的縣級市開展了新型智慧城市頂層設(shè)計，新城新區(qū)也剛達到平均水平，正逐步推進智慧城市建設(shè)?？梢?，部分地級市、縣級市智慧城市頂層設(shè)計仍屬空白，并存在巨大發(fā)展空間。本文按照華東、華南、華中、華北、西北、西南、東北地區(qū)劃分，選擇各區(qū)域三線及以下城市、區(qū)、縣鎮(zhèn)，對部分下沉地區(qū)在智慧城市相關(guān)政策出臺情況進行梳理（見表）。

表 我國下沉地區(qū)部分地方智慧城市政策匯總

二、下沉地區(qū)智慧城市發(fā)展問題

我國多數(shù)地方的智慧城市發(fā)展仍處于智能化發(fā)展的初級階段，且呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，下沉地區(qū)智慧城市建設(shè)不僅在數(shù)據(jù)共享、城市運營、網(wǎng)絡(luò)安全等方面存在一些問題和短板，而且相較于智慧城市建設(shè)先進地區(qū)，在頂層設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金和智力支持等方面也較為薄弱。

（一）頂層規(guī)劃設(shè)計有待補齊

目前，下沉地區(qū)頂層規(guī)劃缺失、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。由于缺乏對智慧城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致實施方案和建設(shè)模式不清晰，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成資源浪費。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致了信息化系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，易造成后期系統(tǒng)融通、數(shù)據(jù)匯聚共享困難。另外，城市在智慧城市建設(shè)中尚未有明確的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，也是亟需解決的問題。不少城市在智慧城市推進中沒有明確統(tǒng)一的牽頭機構(gòu)，部門間分工和協(xié)同機制尚未建立，智慧城市建設(shè)的節(jié)奏和步調(diào)難以協(xié)同，各部門推動力不足，無法有效整合信息資源。此外，有些城市沒有明確的牽頭部門，導(dǎo)致各個部門根據(jù)自身需求自行建設(shè)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平有待提升

當(dāng)前，部分城市的信息基礎(chǔ)設(shè)施明顯滯后于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。信息建設(shè)基礎(chǔ)的薄弱，成為智慧城市發(fā)展的障礙。下沉地區(qū)的智能化基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，設(shè)備老化嚴(yán)重，缺乏內(nèi)部溝通交流的通信工具。信息錄入或用戶交流主要依賴人工，投入大、時效慢，各部門自有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的綜合能力有待提升。同時，下沉地區(qū)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、智能終端等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也更為薄弱，城市發(fā)展缺乏足夠的技術(shù)支撐。

（三）數(shù)據(jù)價值有待深入挖掘

目前下沉地區(qū)城市數(shù)據(jù)仍處于“沉睡狀態(tài)”，城市未能有效地利用數(shù)據(jù)形成知識沉淀，難以發(fā)揮以“數(shù)”治城、興業(yè)、惠民的價值。分散、不流通的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)無法橫向融通共享，形成了數(shù)據(jù)孤島。數(shù)據(jù)缺少共享，審核流程和節(jié)點數(shù)據(jù)不透明，使城市服務(wù)辦事流程臃腫、贅重，增加了不必要的人力、物力成本，效率低下。數(shù)據(jù)有沉淀、無分析、不共享，沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，在疫情防控過程中，針對突發(fā)事件，暴露出城市治理過程中對數(shù)據(jù)共享、應(yīng)急協(xié)同的強大需求，疫情防控常態(tài)化下，缺乏能力構(gòu)建疫情防控體系。

（四）城市安全防線有待夯實

隨著物聯(lián)網(wǎng)、智能終端、云計算等新型科技技術(shù)為城市生活和管理帶來便利的同時，網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢日益嚴(yán)峻。復(fù)雜多樣的應(yīng)用場景，數(shù)量龐大的網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)攻擊的暴露面無限擴大，網(wǎng)絡(luò)安全防護的薄弱點不斷增加。在數(shù)據(jù)安全方面，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)、政策文件及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來保障數(shù)據(jù)安全，對數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理與發(fā)布等尚未實施有效監(jiān)管。在系統(tǒng)安全方面，缺少網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢感知，無法及時對各類安全威脅進行發(fā)現(xiàn)識別、分析理解和響應(yīng)處置，需要加強系統(tǒng)的防護、檢測、響應(yīng)和恢復(fù)。系統(tǒng)安全的漏洞會造成城市安全風(fēng)險。

（五）城市運營意識有待深化

重建設(shè)輕運營是目前大多數(shù)智慧城市建設(shè)的“通病”，而由于城市運營意識淡薄、運營機制缺失，導(dǎo)致智慧城市運行效果差強人意。從根源上來看，智慧城市建設(shè)作為“一把手”工程，大都沿用傳統(tǒng)城市建設(shè)和管理的思路和方式，對于智慧城市持續(xù)迭代創(chuàng)新且需要全生命周期管理的特性認識不足。例如，城市服務(wù)APP無法持續(xù)發(fā)展，僵尸APP現(xiàn)象嚴(yán)重。城市APP在運行運營過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，難以轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，對外輸出產(chǎn)生價值。同時，下沉地區(qū)缺乏專業(yè)的技術(shù)、維護、運營人才，在平臺運行、智慧門戶等方面的運維需要依靠外部IT廠商，因此，更需要人才本地化實現(xiàn)屬地化運營。

（六）地方財政匱乏有待解決

在我國經(jīng)濟新發(fā)展階段的大背景下，疊加疫情影響，隨著地方政府債務(wù)壓力上升，多數(shù)地方項目投資審核趨嚴(yán)，支出安排有保有壓，非重點、

非剛性支出被明顯壓減，智慧城市建設(shè)資金緊缺。地方政府由于需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在信息化建設(shè)投入中資金壓力較大，難以推進智慧城市的建設(shè)。加之近年來為防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的一系列文件持續(xù)收緊了政府舉債融資的相關(guān)政策，重塑地方政府財政紀(jì)律，公共項目所需要的建設(shè)和運營資金的來源逐步被限縮和規(guī)范化。為推進智慧城市建設(shè)，在合理安排財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，地方政府需要多元化融資。

（七）地方政府智力支撐有待加強

智慧城市下沉發(fā)展逐漸暴露出當(dāng)?shù)卣畬χ腔鄢鞘姓w認知不夠深入，對新鮮事物的接受度較先進城市略顯保守，下沉地區(qū)多數(shù)地方政府對當(dāng)?shù)刂腔鄢鞘械慕ㄔO(shè)目標(biāo)、模式、內(nèi)容、實施路徑尚不清晰，甚至對要開展智慧城市及其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的影響和意義沒有想清楚。由于地區(qū)對智慧城市認識不足，造成偏向頭部企業(yè)的品牌效應(yīng)，容易被企業(yè)“綁架”，導(dǎo)致需方和供方的目標(biāo)錯位。如有些城市提到企業(yè)提供的解決方案過于專業(yè)或者超過當(dāng)?shù)貙嶋H使用需求，不適用且成本高。

三、下沉地區(qū)智慧城市發(fā)展的相關(guān)建議

（一）堅持協(xié)同聯(lián)動完善頂層設(shè)計

1.加強頂層規(guī)劃設(shè)計。下沉地區(qū)多處在城市行政級別的中間，需要做到與上級智慧城市的銜接和跨層級融通，并能向下提供統(tǒng)一指導(dǎo)。在充分遵循上級智慧城市頂層規(guī)劃設(shè)計的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，注重上級城市治理和服務(wù)的向下銜接，開展能夠突出當(dāng)?shù)靥厣捻攲右?guī)劃，并能為下級地區(qū)提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

2.建立智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)是智慧城市的互聯(lián)互通提供基本的規(guī)則和準(zhǔn)繩。有經(jīng)濟實力的地方政府可構(gòu)建適合本地特點的地方標(biāo)準(zhǔn)，幫助在智慧城市建設(shè)方面有較強技術(shù)實力和業(yè)務(wù)經(jīng)驗的企業(yè)牽頭組建協(xié)會或聯(lián)盟，制定相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場秩序，以標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造智慧城市建設(shè)質(zhì)量。

3.全面落實政務(wù)服務(wù)流程再造。智慧城市建設(shè)服務(wù)于城市管理方式和治理模式轉(zhuǎn)變，尤其在建設(shè)初期，涉及項目申報、立項、審批等多個部門業(yè)務(wù)、流程、責(zé)任人的，涉及包括審批部門、財政部門、工商部門、社保部門、行業(yè)主管部門，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一窗受理”“一站辦結(jié)”“一碼通行”的新服務(wù)，從源頭做好部門協(xié)同、集中辦公、移動辦公、數(shù)據(jù)共享，梳理清楚事項清單，進而進行簡化和流程變革，可實現(xiàn)多證合一、線上線下各環(huán)節(jié)高效協(xié)同。對政務(wù)服務(wù)事項梳理，簡化和優(yōu)化流程，流程再造。

（二）適度提升基礎(chǔ)設(shè)施智能化能級

1.完善基礎(chǔ)設(shè)施支撐。對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施進行數(shù)字化改造，加強人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等在城市道路、管網(wǎng)、燈桿等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，全面提升城市智能化水平；加快計算設(shè)施、新型網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施建設(shè)，擴大城市的網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，提升全域感知能力、連接能力和信息傳輸能力；構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺、云計算、信息安全等數(shù)據(jù)感知、采集、存儲、計算等數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)設(shè)施，形成先進、開放、包容的城市智能中樞，打造堅實的城市數(shù)字底座。

2.聯(lián)通系統(tǒng)孤島。建立城市統(tǒng)一的基礎(chǔ)平臺，匯聚城市的物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、通訊網(wǎng)、政務(wù)云等基礎(chǔ)設(shè)施，并通過城市物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、地圖數(shù)據(jù)等實現(xiàn)對城市的整體感知。打造城市的統(tǒng)一數(shù)字操作系統(tǒng)，集成城市基礎(chǔ)設(shè)施，融合數(shù)據(jù)資源，共享業(yè)務(wù)能力。構(gòu)建城市的數(shù)據(jù)中樞，形成跨部門、領(lǐng)域、系統(tǒng)、層級等的泛在連接，打破平臺、應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)和地域邊界，打通數(shù)據(jù)流、信息流、業(yè)務(wù)流，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)大融合，業(yè)務(wù)大協(xié)同。

3.適度智能化。結(jié)合下沉地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平，以簡單實用為原則，在滿足當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、個人需求的基礎(chǔ)上適度超前建設(shè)，做到“能用、會用、好用、適當(dāng)超前”，避免智能但不實用帶來的資源浪費。

（三）建立健全數(shù)據(jù)融通機制

1.加強政務(wù)部門間非涉密數(shù)據(jù)的融通共享。以共享為原則，不共享為例外，建立政務(wù)信息資源共享機制、信息共享工作評價和監(jiān)督機制，完善對共享信息采集、共享、使用全過程的身份鑒別、授權(quán)管理和安全保障機制，助力政府通過數(shù)據(jù)融通共享和大數(shù)據(jù)分析進行科學(xué)決策，提高行政辦公效率。

2.建立政企數(shù)據(jù)共享流通機制。在省級已出臺的政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定本地政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)政策，規(guī)范數(shù)據(jù)共享的目錄和數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，推進數(shù)據(jù)分級分類共享交換，明確政企數(shù)據(jù)共享的用途、權(quán)責(zé)等要求；企業(yè)向政府公開不易獲得的原數(shù)據(jù)、算法或者基于特定應(yīng)用的計算結(jié)果，政府負責(zé)企業(yè)數(shù)據(jù)安全。政企數(shù)據(jù)共享助力政府監(jiān)管和社會治理，降低企業(yè)獲得數(shù)據(jù)的成本，提高數(shù)據(jù)的整體使用效率。

（四）加牢加固城市安全防護

1.強化網(wǎng)絡(luò)安全數(shù)據(jù)保障。深入貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)要求。嚴(yán)格落實《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》《汽車數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定》等法律法規(guī)。建立數(shù)據(jù)分類分級保護體系，分領(lǐng)域、分行業(yè)細化城市安全數(shù)據(jù)管理機制，明確不同數(shù)據(jù)安全級別的技術(shù)和管理防護措施，筑牢城市發(fā)展根基。

2.提高系統(tǒng)安全，加強對系統(tǒng)的防護、檢測、響應(yīng)和恢復(fù)，有效應(yīng)對智慧城市安全技術(shù)風(fēng)險。建立網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢感知體系，及時對各類安全威脅進行發(fā)現(xiàn)識別、分析理解和響應(yīng)處置。

3.廣泛應(yīng)用國產(chǎn)信創(chuàng)產(chǎn)品。在不影響智慧城市整體成效的前提下，城市信息/網(wǎng)絡(luò)安全、基礎(chǔ)軟件（操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、中間件）、辦公軟件、云服務(wù)等領(lǐng)域，應(yīng)用自主可信的國產(chǎn)信創(chuàng)產(chǎn)品，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全，降低安全風(fēng)險隱患。

（五）建立城市長效運營機制

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)。按照管運分離原則，成立以智慧城市“一把手”為組長的城市運營領(lǐng)導(dǎo)小組，為城市運營提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和決策；成立以智慧城市建設(shè)主要牽頭部門為責(zé)任主體的實體管理機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市運營相關(guān)事宜，包括城市運營平臺建設(shè)、運營模式選擇、相關(guān)政策制度制定等。

2.按照屬地化運營、盈利性探索的原則開展城市運營。以政企合作方式，由當(dāng)?shù)卣c本地國有企業(yè)成立平臺公司，或通過引入具有實力的央企國企在本地成立子公司，或由當(dāng)?shù)卣c專業(yè)的第三方運營公司成立合資公司等，本地化運營實體；依托企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，通過城市非涉密全域數(shù)據(jù)的有償性開放利用，支持企業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新，實現(xiàn)增值服務(wù)，拓展盈利空間。

3.不斷迭代、創(chuàng)新，建立用戶的持續(xù)依賴。在場景運營上，圍繞群眾痛點，創(chuàng)造有價值的線上服務(wù)場景，形成能覆蓋市民各生活場景的便民服務(wù)體系。在平臺運營上，從單一的垂直領(lǐng)域的開發(fā)建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸姸囝I(lǐng)域的長期運營，并不斷推進后續(xù)的本地化推廣運營、產(chǎn)品迭代升級、用戶持續(xù)引入等服務(wù)，讓平臺長期持續(xù)優(yōu)化運行。

（六）多渠道籌措創(chuàng)新資金來源

1.本級政府設(shè)立智慧城市專項資金。充分發(fā)揮專項資金的引導(dǎo)和推進作用，大力支持智慧城市建設(shè)。

2.分類落實項目投資建設(shè)模式。根據(jù)智慧城市項目按照公益性項目、經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目對智慧城市項目進行劃分，在項目可行性研究階段充分論證項目資金籌措方案，拓展數(shù)據(jù)使用需求，強化城市數(shù)據(jù)價值導(dǎo)向思維，在合規(guī)前提下允許企業(yè)創(chuàng)新投資建設(shè)模式。

3.鼓勵社會資本參與智慧城市建設(shè)。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種形式，充分調(diào)動包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)在內(nèi)的多元市場主體力量。建立多元化的投融資模式，鼓勵社會資本經(jīng)濟參與智慧城市信息化項目建設(shè)，緩解資金壓力。

（七）提升干部隊伍能力建設(shè)

1.提升現(xiàn)有干部隊伍對信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的認知水平。通過開展專題培訓(xùn)、實地調(diào)研學(xué)習(xí)、在線學(xué)習(xí)，到先進城市跨地區(qū)的干部互派交流等多種方式，提升干部對智慧城市建設(shè)的整體認知水平和數(shù)字素養(yǎng)。

2.選調(diào)、培育具有信息化專業(yè)背景的年輕干部。探索試點“首席信息官員”“首席數(shù)字官”等制度，在重要崗位增加信息通信、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等專業(yè)背景的年輕干部配比，使得年輕干部在工作伊始就建立數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化思維，逐步培養(yǎng)一支具有智慧城市基因和互聯(lián)網(wǎng)原住民思維的城市管理干部隊伍。