基層負擔難題從何得解

文宏 任子毅

摘 要：作為基層治理中的長期性問題，工作負擔加重和減負悖論帶來的負向反饋為基層干部培養(yǎng)和基層治理帶來了諸多困擾。在中央大力推動基層減負的背景下，基層負擔難解的根源并非簡單地在于工作過載，而是源于條線下沉過程中的壓力傳導(dǎo)異化與機制設(shè)計缺陷。其中，壓力傳導(dǎo)、隊伍分異以及作風障礙要素的相互嵌套是基層負擔的本質(zhì)特征，機制層面的規(guī)劃滯后化、擔責錯位化、標準模糊化以及反饋逆向化則成為基層負擔得以形成并且難解的內(nèi)在邏輯。對此，需要通過自下而上的問題驅(qū)動與自上而下的制度強化，開展對基層負擔的精細化“雙向”治理，從而疏通黨和國家政策執(zhí)行的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：條線下沉;基層工作;基層減負;基層治理

中圖分類號：D625? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）02-0069-09

當前社會，隨著基層治理需求復(fù)雜化和精細化趨勢的加劇，基層治理的工作負擔也隨之加重，給基層治理帶來新的挑戰(zhàn)。在黨的十八屆三中全會提出“抓鐵有痕、踏石留印”以及2015年李克強提出要讓“權(quán)力運行處處留痕”之后，各級政府工作尤其是基層工作的痕跡管理進一步加強。但是，也開始出現(xiàn)“痕跡主義”“減負悖論”等新的問題形態(tài)。其中，“痕跡主義”因一切從痕跡管理出發(fā)，并以痕跡作為衡量工作的關(guān)鍵指標，滑向了一種只重視留“痕”不重視留“績”的本末倒置的畸形作風;“減負悖論”則體現(xiàn)為一些減負政策非但沒有為減負對象松綁，反而為其增加了新的負擔，最終效果與預(yù)期目標出現(xiàn)反差。在“痕跡主義”和“減負悖論”的影響下，“越減越負”的政策執(zhí)行偏差加重了基層干部的隱性負擔，“忙”與“累”依舊是基層工作的“主旋律”，基層治理的良性運行和有序推進仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。

為此，2017年，習近平強調(diào)，糾正“四風”不能止步，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要力戒形式主義。[1]遵循這一指示精神，中央紀委辦公廳于2018年印發(fā)《關(guān)于貫徹落實習近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，中共中央辦公廳于2019年發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》。同年，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組也在《關(guān)于在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開展專項整治的通知》中提出，要整治層層加重基層負擔這一顯著問題，貫徹“基層減負年”的工作要求，將層層發(fā)文、層層開會等基層負擔問題逐一抓實整改。[2]這些文件精神體現(xiàn)了中央層面對于消除形式主義、減輕基層負擔的高度重視。2019年被確定為“基層減負年”。此后，基層減負的戰(zhàn)略意義被上升至空前重要的地位，各級政府紛紛響應(yīng)中央號召，掀起了推進基層工作減負、釋放基層治理效能的改革熱潮，并取得了一定成效。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，對解決基層形式主義問題的階段性成效予以肯定，并在此基礎(chǔ)上提出了防止形式主義作風回潮、進一步鞏固基層減負成效以及深化治理改革為基層放權(quán)賦能的要求。[3]

若要從實質(zhì)上進一步有效消解乃至根除基層治理負擔的難題，除了要全面把握其現(xiàn)實表象以外，更需從根本上剖析其本質(zhì)及生成邏輯，為實現(xiàn)精細化治理提供依據(jù)。對此，現(xiàn)有研究主要從基層負擔的產(chǎn)生根源出發(fā)，來探討基層負擔的成因及其破解路徑，相關(guān)探討可以概括為以下四個主要層面：一是在社會環(huán)境上，改革開放以來經(jīng)濟社會環(huán)境的高速發(fā)展，使得基層治理的地位變得愈發(fā)重要，社會的長治久安更加倚重于基層的穩(wěn)定和有序;[4]二是在層級上，宏觀行政體制影響下的社會管理呈現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”態(tài)勢，[5]上級的縱向、橫向及無隸屬關(guān)系的不同區(qū)域政府間集中下沉的層級壓力不斷疊加[6]，加上出于利益最大化考量而出現(xiàn)的“賦責不賦權(quán)”問題[7]，導(dǎo)致基層治理負擔逐步加劇，并出現(xiàn)急于求成導(dǎo)致的形式主義趨勢;[8]三是在制度上，無論是強責任傳導(dǎo)下的檢查考核機制和程序帶來的壓力，[9]還是由層層考核或組織信任缺失[10]衍生而來的形式主義、痕跡主義以及后續(xù)出現(xiàn)的新形態(tài)，相關(guān)制度性負擔都給基層工作人員帶來更多額外的工作量;四是在內(nèi)部組織上，編制改革的衍生問題、基層治理資源的供需與責權(quán)失配[5][11]以及部分基層干部在思想作風上存在的偏差[12]，使基層負擔的自我消化能力被極大削弱，導(dǎo)致基層部門陷入內(nèi)外壓力交織的處境?？傮w而言，基層治理的工作壓力隨著時間推移不斷加重，既為基層工作人員帶來了無形的桎梏，又使基層減負的落實難度與日俱增，基層工作的“松綁”任重道遠。

上述研究主要立足府際關(guān)系框架，從科層和行政的宏觀角度解讀了基層負擔何以形成，但未能回歸到基層組織自身，系統(tǒng)解讀基層負擔何以“難解”并終成“沉疴”的問題。本研究認為，基層組織是科層體系延伸與屬地管理交錯的最末一環(huán)，條塊關(guān)系隨著行政事務(wù)對接和行政化趨向泛化進而對基層組織產(chǎn)生溢出效應(yīng)，具體表現(xiàn)為：一方面，央地垂直管理形塑了各部門的分工與領(lǐng)導(dǎo)體制，基層治理面臨工作需求復(fù)雜化和問題瑣碎性問題，同時，以社區(qū)為基礎(chǔ)的基層組織也在與基層政府對接的過程中產(chǎn)生行政化問題;另一方面，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄社區(qū)為基礎(chǔ)的基層治理具有典型的屬地特征，以一定的地域空間為單元來開展工作，由此出現(xiàn)社區(qū)基層治理的“類條塊關(guān)系”。在壓力型體制下，基層政府在承接上級條線政府部門交付的任務(wù)和職責后，往往習慣性地將社區(qū)基層組織視作自身的下級部門，并進一步將工作分包或轉(zhuǎn)交，導(dǎo)致呈現(xiàn)行政化趨向的基層組織成為科層體系條線下沉的對象。概括而言，上級政府在工作下發(fā)的過程中，帶有顯著科層特征的壓力直接作用于街道及以下的基層治理系統(tǒng)，最終對基層組織的運作和發(fā)展造成影響，形成條線下沉的效應(yīng)。[13]然而，基層組織的原有設(shè)計具有一定的滯后性和局限性，與外部治理環(huán)境和基層事務(wù)的快速變化之間的矛盾張力愈發(fā)明顯，出現(xiàn)了自內(nèi)而外的系統(tǒng)性問題，構(gòu)成了基層負擔“難解”的內(nèi)在邏輯。因此，從“條線下沉”這一視角出發(fā)，基層負擔的真正破解，需要同時從回應(yīng)科層體系壓力下沉帶來的問題和補齊基層組織建設(shè)的短板入手，進行雙管齊下的綜合治理，兼顧表層問題與深層機制、內(nèi)部強化與外部調(diào)適，從而切中肯綮，真正實現(xiàn)基層減負的精準化施策和精細化根治。

一、基層負擔的生成本質(zhì)：

結(jié)構(gòu)交互下的系統(tǒng)性疊加

在基層治理場域中，條線下沉已成為一個普遍現(xiàn)象，也是深入解讀基層組織運作及其壓力來源的重要視角。在條線下沉的作用下，基層組織分別在層級關(guān)系、組織運作和工作理念上受到強壓力傳導(dǎo)而產(chǎn)生變化，包括組織模式的行政化、形式主義的加劇以及權(quán)責資源的不匹配等。這些因素重塑了基層治理系統(tǒng)，一方面將科層體制中條塊關(guān)系引發(fā)的問題帶到街道和社區(qū)層面;另一方面強壓力傳導(dǎo)也在一定程度上抑制了基層組織治理能力的提升。[13]具體而言，在條線下沉的視域下，基層治理的壓力困境主要源于外部環(huán)境、內(nèi)部隊伍以及工作作風等三個方面（見圖1）：日益繁重的工作壓力是基層負擔加重的客觀條件，催化了內(nèi)部工作人員隊伍的分異，同時也將痕跡主義內(nèi)嵌為基層工作的現(xiàn)實理念之一;而痕跡主義作風的深植也進一步推動基層組織隊伍的分異，并通過增加工作量的形式外化為工作需求，從而形成基層負擔加劇的邏輯閉環(huán)。三重因素逐層嵌套、彼此勾連并產(chǎn)生系統(tǒng)作用，為研究基層負擔問題提供了一個較為貼切的解釋框架。

圖 1 基層負擔的生成本質(zhì)

（一）外部環(huán)境層面：復(fù)雜需求加重日常負擔

在外部環(huán)境層面，社會的復(fù)雜態(tài)勢和上級政府部門的壓力傳導(dǎo)對基層工作提出了多元化需求，加重了基層組織的日常負擔。隨著社會發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會治理的重心逐漸向下轉(zhuǎn)移，集中表現(xiàn)為由整體化向精細化轉(zhuǎn)型、由省域與市域向街道與社區(qū)一級轉(zhuǎn)移。同時，改革開放后我國經(jīng)濟社會呈現(xiàn)前所未有的高速發(fā)展和加速轉(zhuǎn)型態(tài)勢，社會治理面臨愈發(fā)復(fù)雜的社會問題和嚴峻的治理挑戰(zhàn)，而種種挑戰(zhàn)又通過層級傳導(dǎo)和條線下沉的方式傳遞至基層組織，給基層組織帶來了考驗。

我國各級政府部門均擔負著繁雜的職能，在垂直管理體制下，下級政府部門紛紛增設(shè)相關(guān)職能部門，實現(xiàn)與上級部門的有效對接以及與屬地事務(wù)的有效匹配。這種現(xiàn)象一直延續(xù)至區(qū)縣一級，但街道一級的基層組織無法參照上級政府設(shè)立對應(yīng)的職能科室，而是設(shè)立作為基層群眾自治組織的居委會和村委會。以區(qū)縣一級為節(jié)點，上級政府和基層組織呈現(xiàn)一種斷層效應(yīng)，上級部門逐項細化的工作分發(fā)至基層組織時，責任的過度下移和基層組織權(quán)限、資源不匹配之間形成一股張力。這股張力隨著基層事務(wù)的復(fù)雜化而日益加劇，導(dǎo)致出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的問題?；鶎咏M織的責任邊界模糊并不斷延伸，一個科室或工作人員往往需要同時對接和負責若干項原屬不同領(lǐng)域的事務(wù)。

因此，當前基層工作呈現(xiàn)較強的復(fù)雜性和多變性?；鶎庸ぷ魅藛T在日常工作中不僅需要肩負各種常規(guī)職責，臨時任務(wù)也日漸增多，導(dǎo)致“5+2”“白加黑”等加班現(xiàn)象呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。而在條線下沉的作用下，基層工作人員承受的工作負擔與考核壓力尤為顯著，基層減負仍舊在路上。

（二）組織內(nèi)部層面：隊伍分異加劇差異化態(tài)勢

在組織內(nèi)部層面，基層組織隊伍內(nèi)部的分異加劇了基層工作負擔的差異化態(tài)勢?；鶎咏M織隊伍內(nèi)部的分異主要表現(xiàn)在兩個方面：一是編制內(nèi)人員和編制外人員的分異，二是“忙者”與“閑者”的分異。

編制外群體的出現(xiàn)源自黨的十八大以來機關(guān)事業(yè)單位編制管理的改革和統(tǒng)籌。早在2013年，李克強就明確提出“財政供養(yǎng)人員只減不增”，并在同年再次強調(diào)要對地方政府機構(gòu)編制予以嚴控，開啟了地方政府編制改革的序幕。編制改革意味著政府工作人員數(shù)量增長速度的放緩，這與工作難度和工作體量都逐年增長的基層工作任務(wù)之間形成一股張力，對基層治理的有效開展帶來了不小的挑戰(zhàn)。為化解其中存在的矛盾，基層政府選擇了雇傭編制外人員的方式，在不影響編制額度的基礎(chǔ)上，通過各種形式和渠道雇傭由地方財政負擔薪酬或自收自支的一批“影子雇員”。這種巧妙的彈性擴員一方面能夠有效解決編制改革帶來的人力缺口，使基層工作得以有序開展，另一方面也帶來了財政負擔加劇、人員管理混亂等一系列新的問題。在此影響下，基層組織內(nèi)部在工作任務(wù)的承擔和分配中出現(xiàn)了“有編不用”和“編外擴編”現(xiàn)象——基層組織的行政和事業(yè)編制都意外地出現(xiàn)了空缺，實際到崗人數(shù)與核定編制配額不相對應(yīng);同時，基層組織實際雇傭的編外人數(shù)則超出了核定數(shù)量，“編外用工”呈現(xiàn)過度飽和的特點。這種“空編”又“超編”的問題在基層實踐中比比皆是，[14][15]不僅對基層工作的有序進行帶來困擾，也加劇了基層組織內(nèi)部的人員分化，為“忙者愈忙，閑者愈閑”的分異埋下伏筆。

同時，與編制內(nèi)外人員的分異相互交錯，基層組織內(nèi)部也存在“忙者”與“閑者”的對立問題。首先，一些擁有編制但晉升無望的基層工作人員存在職業(yè)倦怠，缺乏承擔任務(wù)的意愿和動力，但被組織開除的可能性卻很小，因此這類人在忙碌的基層組織中往往表現(xiàn)出較為“空閑”的反差。部分基層組織工作人員甚至在消極倦怠情緒的驅(qū)動下選擇主動偷懶乃至“躺平”，一方面給隊伍中帶來了負面影響，越來越多的同群體人員選擇逃避工作、規(guī)避責任，甚至“為官不為”;另一方面也使得原本就已沉重的基層負擔進一步向隊伍中的年輕雇員和編制外人員傾斜，出現(xiàn)工作任務(wù)分配嚴重失衡的問題。其次，與前者相對應(yīng)的，則是基層組織中的年輕人員和編制外人員出于升遷、提高待遇、獲得編制等需求，傾向于主動承擔更多工作，成為上級支配的主要工作群體。但基層組織的上升渠道和資源經(jīng)費相對有限，該群體享有的工作待遇與工作任務(wù)呈現(xiàn)嚴重不相匹配的特點，促使該群體常常采取過度工作的方式，并動員自身資源予以補缺。這類群體除了承受額外的物質(zhì)負擔，心理壓力和面臨問責的政治壓力也尤為顯著。[5]

在外部環(huán)境帶來的工作負擔的催化下，基層組織內(nèi)部出現(xiàn)了編制內(nèi)人員與編制外人員、“忙者”與“閑者”之間的分異，同時也在痕跡主義作風的推動下不斷加劇，給基層工作的有序開展和基層隊伍的凝聚力、向心力等帶來較為嚴重的干擾。

（三）工作作風層面：痕跡主義加設(shè)隱性障礙

在工作作風層面，基層工作中蔓延的痕跡主義作風為基層減負設(shè)置了更多隱性障礙。在電子政務(wù)不斷發(fā)展和推廣的背景下，政府工作普遍采用“痕跡管理”的方式加強監(jiān)管，但過度留痕的問題也隨之產(chǎn)生。由于痕跡管理的程序性，基層干部既要完成必要的實務(wù)工作，還需完成各種臺賬、數(shù)據(jù)、報表等體現(xiàn)工作痕跡的海量材料的收集，通過額外工作證明本職工作的完成度并讓上級知曉。

不可否認，痕跡管理在基層治理中具有正面效應(yīng)，能夠強化對基層工作人員的監(jiān)管力度，同時也提升了基層治理實踐的社會追責效應(yīng)、公開性和公平性。但是，痕跡管理不能等同于痕跡主義，只重視留“痕”不重視留“績”導(dǎo)致的痕跡主義本質(zhì)上仍為形式主義。在痕跡管理的推動下，上級政府部門往往在分發(fā)正式工作的同時，輔以安排各種形式、高壓高風險的檢查考核和問責追責。在兩者的綜合作用下，加上基層的痕跡管理往往缺乏科學性、嚴謹性、務(wù)實性和激勵性，[9]導(dǎo)致基層組織工作人員除了面臨愈發(fā)沉重的工作負擔以外，工作的積極性、能動性、創(chuàng)造性也大為受挫，并最終削弱了基層治理績效。此外，只注重留痕的政績觀也成為痕跡主義在基層組織泛濫的內(nèi)在誘因。一方面，基層組織工作人員為適應(yīng)日?？己撕蛦栘煬F(xiàn)狀，往往需要在有限時間內(nèi)就正式工作和痕跡管理作出抉擇，造成正式工作完成質(zhì)量的下降，并在對留痕的過分追求下形成避責心理，最終導(dǎo)致政績觀的偏移;另一方面，基于提升工作效率的考量，上級政府部門會對痕跡管理更為依賴，而對痕跡管理真正的本質(zhì)所在——工作績效愈發(fā)忽視。[16]這種本末倒置的現(xiàn)象通過科層傳導(dǎo)形成不可逆的負面效應(yīng)，使得一些基層組織的痕跡主義作風愈演愈烈，固化成為基層組織工作人員重“痕”不重“績”的錯誤政績觀。

在科層傳導(dǎo)和條線下沉的助推下，表演性留痕、競爭性留痕、避責性留痕等重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”[17]的痕跡主義趨向通過外部環(huán)境的傳導(dǎo)，得以在基層組織不斷擴張，在大幅增加基層工作量的同時，也內(nèi)化為一些基層組織的工作理念。

二、基層負擔形成的邏輯：

機制缺陷下的壓力附加

在把握基層負擔形成本質(zhì)的基礎(chǔ)上，還需要對基層負擔“何以難解”的邏輯予以理解和詮釋，才能有效匹配這一頑痼的治理路徑。在條線下沉視角下，基層社區(qū)治理出現(xiàn)低效化和內(nèi)卷化的根源來自組織、制度、資源以及文化四個維度，各維度的失靈和不足直接導(dǎo)致基層社區(qū)的權(quán)責錯配問題，并最終作用于基層治理的績效。[13]結(jié)合基層組織運作的內(nèi)部機制設(shè)計，可以得出機制層面的執(zhí)行、責任、激勵以及閉環(huán)管理等缺陷是基層負擔難題長期難以解決和疏導(dǎo)的阻滯因素（見圖2）。在條線下沉的作用下，壓力傳導(dǎo)至基層組織時，基層組織工作出現(xiàn)了規(guī)劃滯后化、擔責錯位化、標準模糊化以及反饋逆向化等問題，不僅無法及時消化上級傳導(dǎo)下來的工作任務(wù)，也給自身帶來額外負擔的增加、工作積極性的挫傷、內(nèi)部分異的加劇以及負向反饋的影響，基層工作負擔因之“加碼”，并伴隨工作效率下降和治理能力弱化的負面效應(yīng)，影響基層組織的后續(xù)運作。

圖 2 基層負擔的形成邏輯

（一）不謀全域：貫徹不力的根源

在執(zhí)行機制方面，基層工作缺乏行之有效的發(fā)展策略以及長遠全面的規(guī)劃把控，為基層負擔的逐層“加碼”埋下了伏筆。

首先，從執(zhí)行主體來看，條線下沉要求上級政府部門的條線工作分配要在基層組織層面具有行之有效的組織支撐，換言之，基層組織的規(guī)模擴充和專業(yè)化分工是條線下沉得以實現(xiàn)的重要支撐。[13]然而，在現(xiàn)實中，由于社會轉(zhuǎn)型速度遠超基層組織改革的回應(yīng)速度，導(dǎo)致上級政府部門對基層組織的機構(gòu)設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃往往滯后于其實際承擔與處理的工作任務(wù)，加上外部資源的配置有限和內(nèi)部工作人員的規(guī)模有限，使得條線工作在基層組織分配和執(zhí)行上的“加碼”與混亂。

其次，從執(zhí)行事務(wù)來看，基層工作的規(guī)劃也缺乏整體性。對當下的基層工作而言，一些上級政府部門出于提高效率的考慮，傾向于要求基層組織提交“留痕”的材料數(shù)據(jù)，同時進行考核和監(jiān)督的機制也可能脫離基層實際，并演變?yōu)閷?fù)雜的治理對象簡化為可視化的痕跡，不僅無法有效監(jiān)管和推動基層工作的開展，考核問責的泛化、粗線條化還會增加基層組織的負擔[5][16][18]。在基層工作創(chuàng)新方面，一些上級政府部門對技術(shù)門檻等創(chuàng)新要素的片面理解，導(dǎo)致基層組織在實際操作中存在理解和引導(dǎo)上的隱性阻礙，也間接解釋了脫離實際的創(chuàng)新追求為何在基層組織中普遍存在。

第三，通過推廣移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序輔助政府工作的開展，本應(yīng)是減輕政府工作人員負擔的重要舉措。然而，在實際操作中，這種工作模式的創(chuàng)新卻出現(xiàn)了“變味”和“跑偏”問題，亂建群、搞打卡、政務(wù)App重復(fù)使用等亂象困擾著各級政府，尤其是基層組織的工作人員?！爸讣狻蓖犸L背后反映的是重建輕管以及創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃短視等缺乏可持續(xù)考量的問題，既催生出“指尖上的形式主義”等新問題，[19]也加劇了執(zhí)行上的難度。一味機械地推動創(chuàng)新改革和脫離實際的短視政策既為基層工作人員帶來了更多額外的負擔，也違背了推動基層工作改革的初衷。

（二）責任觀念異化：擔當培育的失效

在責任機制方面，責任觀念異化和責任培育的缺失是基層負擔難以有效緩解的又一內(nèi)因。隨著基層組織的發(fā)展和問責追責的泛化，治理權(quán)限和責任的失衡使得基層工作人員無法有效擔責，職責邊界的不明確更成為基層工作人員價值觀發(fā)生轉(zhuǎn)變的誘因。在此背景下，部分基層工作人員開始出現(xiàn)責任觀念異化的現(xiàn)象，責任動機從完成工作、服務(wù)群眾偏移為應(yīng)付上級檢查，進而在行動層面表現(xiàn)為不盡心盡責完成任務(wù)，不重視工作質(zhì)量，“不因事務(wù)而憂，而因擔責而憂”，并過度重視和追求痕跡管理的工具理性，對于其價值理性則有意無意地予以忽視。[9]這既違背了基層工作為人民服務(wù)、讓群眾滿意的初衷，也在隊伍內(nèi)部產(chǎn)生不良影響，成為責任培育缺失的間接成因。

由于機制設(shè)計在責任明細、獎懲機制等方面未及時予以明確和補充，且基層干部隊伍的內(nèi)部分異隨時間推移而愈發(fā)明顯，承擔任務(wù)較少的工作人員未能負起本應(yīng)承擔的責任，但也并未受到相應(yīng)處罰。這形成了不承擔責任就不會付出相應(yīng)代價的錯誤認知，導(dǎo)致相關(guān)工作人員的擔當意識逐漸減弱，工作效率隨之下降，最終表現(xiàn)出較弱的工作意愿。而承擔任務(wù)較多的群體由于日常工作繁重，且未得到與工作量相應(yīng)的激勵，其責任意識也同樣出現(xiàn)下降態(tài)勢，對基層工作的熱情不復(fù)當初。在兩方面因素的綜合作用下，基層組織工作人員的責任心難以有效維系，責任機制作用未如預(yù)期，加上痕跡主義作風的內(nèi)在誘導(dǎo)，容易出現(xiàn)責任觀念異化、擔當意識缺失的問題。最終，基層負擔難以在執(zhí)行環(huán)節(jié)得以疏解，而是不斷積聚和形成新的壓力。

（三）平均主義盛行：內(nèi)部分異的誘因

在激勵機制方面，物質(zhì)分配、情感激勵標準制定和實施的模糊化無益于彌合組織內(nèi)部分異。

首先，在物質(zhì)激勵上，基層組織仍帶有“旱澇保收”“保平均”“能進不能出、能上不能下”的色彩，在隊伍分異趨勢的催化下，其負面效應(yīng)被不斷放大。工作量與物質(zhì)激勵不相匹配的現(xiàn)象既挫傷了承擔工作較多的工作人員群體的積極性，也使承擔工作較少的群體有恃無恐。同時，一些編制外人員承擔工作任務(wù)較多，但職位和待遇不對稱，晉升空間和渠道也相對較窄，工作能動性進一步降低，更易陷入職業(yè)倦怠的困境。

其次，在情感激勵上，錯位的激勵策略和對情感激勵本身的忽視為基層負擔的加劇增添隱患。隨著基層治理問題的愈加復(fù)雜化，基層組織有時需要面臨一些難度較大、費時勞力的事務(wù)。在應(yīng)對這類事務(wù)時，由于受到情感激勵策略錯位的影響，部分基層工作人員往往選取“不爭先，唯恐后”的“中游策略”，既擔心因為表現(xiàn)過于突出而在之后的工作中被“鞭打快?！?，分配到難度或體量較大的工作，也害怕由于表現(xiàn)過差而受到上級的批評和同事的矚目。[20]因而，“不功不過”的行事風格便成為這一群體的首選，導(dǎo)致基層組織的競爭氛圍受到破壞，動員能力大為弱化，情感激勵所要實現(xiàn)的目標也難以達成。同時，對于情感激勵本身，由于基層工作任務(wù)重、時間緊，以及未能深入和充分了解基層工作的具體情況，上級部門和基層組織內(nèi)部常常容易忽視對基層工作人員的情感激勵。如果得不到與工作量相對應(yīng)的情感激勵，基層工作人員往往難以實現(xiàn)有效的情緒疏導(dǎo)和壓力管理，工作意愿也會受到挫傷。長此以往，激勵失靈的直接影響及其對隊伍分異的間接影響成為化解基層負擔問題的阻礙因素。

（四）閉環(huán)管理不合：反饋效應(yīng)的缺位

在閉環(huán)管理機制方面，基層工作的負向反饋和監(jiān)督薄弱等帶來不可低估的負面影響。為加強管理，基層組織應(yīng)在工作中構(gòu)建包含發(fā)現(xiàn)問題、計劃、調(diào)派、處理、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)在內(nèi)的閉環(huán)管理機制。但實際上，在組織層面，基層組織隊伍存在編制“逆淘汰”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為工作較多、素質(zhì)較高的基層工作人員非但未得到正確有效的反饋，反而面臨更易被退出的可能性。這一問題的背后，除了外部存在的“拉力”因素以外，更為關(guān)鍵的是隱藏在機制設(shè)計之中的基層組織淘汰機制不健全或運行偏差的“推力”。淘汰機制是基層組織人事制度的一項重要組成部分，其設(shè)計的不健全屬于“硬傷”，但其存在的“軟傷”——執(zhí)行偏差也同樣不可忽視。由于實際執(zhí)行過程中存在信息不對稱、非專業(yè)化評審等客觀因素的影響，以及上級官員可能存在的“徇私舞弊、打壓強者”、過于看重當下利益等主觀因素的制約，淘汰機制有時會出現(xiàn)變異，[21]出現(xiàn)“弱者易留，強者易流”的“負反饋”現(xiàn)象。這種“負反饋”客觀上容易對基層工作人員的積極性造成較大的負面影響，為基層工作的提效和減負增添更多變數(shù)。

而在事務(wù)層面，一方面，上級部門設(shè)計的考核監(jiān)管機制的科學性和標準性不一，有效監(jiān)督和及時反饋水平存在不足。同時，社會層面的檢查監(jiān)督也存在不同程度的缺位。當前基層民眾用以監(jiān)督基層組織的渠道、平臺和機制等仍存在較大缺口，已設(shè)立的部分也存在管理混亂、無人發(fā)聲、流于形式、重視程度低、缺乏保障等問題，無法充分體現(xiàn)和發(fā)揮人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督的應(yīng)有之效，貼近實際、從群眾中來的及時反饋更是無從談起;另一方面，由于時間和精力有限，基層工作人員往往在實踐過程中的計劃、實施等前端環(huán)節(jié)投入大部分的時間和精力，反而有意或無意地忽視了監(jiān)督、反饋等后端環(huán)節(jié)，或是采用痕跡主義的方式予以體現(xiàn)，使監(jiān)督、反饋等成為空談。后端環(huán)節(jié)的缺位既難以正確發(fā)揮閉環(huán)管理機制的作用，又對閉環(huán)管理機制的健全造成干擾，無法為基層治理效率的提升和能力強化提供有效的指引和參考，導(dǎo)致基層負擔無從緩解，基層治理更易滑入內(nèi)卷化的困境。

三、“減負悖論”的破解：

精細化治理與雙向“調(diào)理”

基層減負問題是社會治理問題在基層的映射。[22]基于條線下沉視角，可以看出，基層治理工作壓力的根源并非簡單地在于基層工作過載這一表象，而是內(nèi)含壓力傳導(dǎo)異化與機制設(shè)計缺陷問題?！皽p負悖論”的破解不能僅從減少工作量入手，而是要輔以隊伍建設(shè)和機制優(yōu)化，通過自下而上的問題驅(qū)動和自上而下的制度強化進行雙向“調(diào)理”，開展多管齊下的精細化治理。

（一）強化問題導(dǎo)向：從“粗放式減負”到“精細化減負”

基層減負難題的破解需要準確把握現(xiàn)實中存在的實質(zhì)性問題，在工作理念和組織運作上實現(xiàn)從“粗放式減負”向“精細化減負”轉(zhuǎn)變。從治理理念而言，要堅持貫徹“擯除形式主義”、為基層干部減負的根本思想，持續(xù)筑牢解決基層負擔問題的思想政治根基，牢固樹立正確的政績觀，糾正具有頑固性和反復(fù)性的“四風”問題?；鶎訙p負重在“減”，要做到切實減輕基層“文山會?！敝摀瑫r做好基層關(guān)懷的“加法”、鼓勵實干的“乘法”以及破除阻礙的“除法”，激勵廣大基層工作人員真抓實干、勇于擔當?shù)耐瑫r，融入更多的人文關(guān)懷，為基層減負的最終實現(xiàn)掃清道路。[3][23]

首先，在權(quán)責關(guān)系上，向基層組織下發(fā)更多工作和責任的同時，要確保放權(quán)與賦能的同步。政府內(nèi)部需要理順中央和地方之間的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)等權(quán)限的劃分以及各自的職責分工[24]，才能保障責任的有效履行。一方面，要建立健全基層組織的責任清單，厘清街道及社區(qū)層面的職責范圍，科學規(guī)范“屬地管理”，避免責任的過度轉(zhuǎn)嫁;[3]另一方面，基于對權(quán)、責、能之間關(guān)系匹配的現(xiàn)實考量，通過明確化、科學化和精細化賦予責任主體相對應(yīng)的治理權(quán)限和資源，放權(quán)、讓利與賦能相結(jié)合，有效調(diào)動和激發(fā)基層組織的治理活力，在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的基礎(chǔ)上提升其治理效率，[25]以應(yīng)對更為復(fù)雜和多變的基層事務(wù)。職責適配方能使得基層良治。

其次，在組織運作上，要加強基層組織建設(shè)，針對編制改革帶來的“冗編”及“事浮于人”等問題和矛盾，對組織編制的“進入—退出”制度及管理制度進行改革優(yōu)化，精簡基層組織隊伍，提升基層組織隊伍素質(zhì)，彌合基層工作人員內(nèi)部分異。同時，加強基層組織的黨建引領(lǐng)，站穩(wěn)政治立場，確?；鶎狱h組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并充分發(fā)揮基層黨組織和廣大基層黨員在基層治理網(wǎng)絡(luò)中的獨特優(yōu)勢，發(fā)揮黨員在基層組織中的先鋒模范作用，形成“以點帶面”的積極效應(yīng)，激活基層治理的內(nèi)源性動力，與基層組織建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)黨組織的組織嵌入和機制引領(lǐng)。

同時，在作風建設(shè)上，要注重難點、痛點突破，建設(shè)更具科學性的基層績效考核制度，健全良性的痕跡管理制度，從源頭上整治痕跡主義之患。在設(shè)計過程中，需要實現(xiàn)決策的科學化和民主化，在充分、嚴謹?shù)恼撟C后，依據(jù)現(xiàn)實情況和基層治理主體的意見建議制定各項考核指標，考核指標和內(nèi)容需力求兼顧考核工作數(shù)量和質(zhì)量;[26]在執(zhí)行過程中，需明確考核目標和任務(wù)，結(jié)合現(xiàn)實合理安排項目和頻次，做到痕跡管理的精準簡化和技術(shù)簡化，在實現(xiàn)績效考核的同時不過多增加基層人員的工作量，去除痕跡主義的積弊，引導(dǎo)基層工作人員樹立正確的政績觀和嚴謹細致的行事作風，做到重“痕”又重“績”、留“跡”更留“心”。

（二）強化制度回應(yīng)：機制更新釋放治理效能

習近平總書記提出，要往深處挖掘，作風問題往往是體制機制問題。[27]（P86）同理，解決基層負擔這一頑疾也需要抓住體制改革這一根本。在制度建設(shè)上，基層減負難題的破解有賴于基層組織各項機制的更新與優(yōu)化，需要營造公平健康的制度氛圍，發(fā)揮回應(yīng)和解決基層負擔的制度效能。

一是因應(yīng)基層工作改革問題，與時俱進，在基層調(diào)研和專業(yè)咨詢的基礎(chǔ)上，健全基層組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。因應(yīng)基層事務(wù)涌現(xiàn)的新問題，加強基層組織隊伍的發(fā)展規(guī)劃，并配置以相應(yīng)的資源、經(jīng)費和專業(yè)人才，以提升基層治理的專業(yè)化程度和效率。構(gòu)建兼具強可行性以及低進入門檻的工作創(chuàng)新機制，有效克服因上級專業(yè)性不足及層級間信息不對稱帶來的執(zhí)行障礙。同時，兼顧發(fā)展規(guī)劃制定的創(chuàng)新性與可持續(xù)性。對基層工作創(chuàng)新的推動要注重循序漸進原則，使創(chuàng)新理念融入實踐當中，為基層工作人員所接受和認可，并充分吸納基層工作人員的意見，重視過程管理，防止“指尖上的形式主義”問題再現(xiàn)。

二是針對基層工作的特點進行靈活優(yōu)化，健全責任范圍執(zhí)行有據(jù)、獎懲措施落實到位的責任機制，從機制層面入手，強化基層組織人員責任意識培育的根基。同時，加強對基層干部隊伍的思想教育工作，明確基層干部的具體責任歸屬，增強基層干部的責任擔當意識，實現(xiàn)有效客觀問責追責，使責任意識深入人心。進而，強化基層工作人員的崗位認同和角色認同，時刻堅持崗位學習和思想教育“兩手抓”，[5]從內(nèi)在的心理建設(shè)著手，重塑和鞏固以人民為本位的責任觀念，從根本上為基層工作效率及群眾滿意度的提升夯實基礎(chǔ)。

三是發(fā)揮物質(zhì)激勵、職位激勵和情感激勵的功能效用，構(gòu)建與工作完成度掛鉤的更為適宜的物質(zhì)激勵機制、職位激勵機制和情感激勵機制，為基層工作人員提供相匹配的待遇、職位、晉升空間以及情感支持。要健全“讓有為者有位”的激勵機制，清除平均主義在基層組織中的留存，為更多想作為、敢作為、善作為的工作人員提供更多機會和廣闊平臺;還應(yīng)構(gòu)建“讓吃苦者吃香”的保障機制，強化情感激勵的正向效應(yīng)，給“忙者”以鼓勵和肯定，給“閑者”以鞭策和警示。[23]此外，在加強情感激勵的同時，培養(yǎng)和增強基層工作人員的情緒和壓力管理能力，使其可以實現(xiàn)更為高效的情緒管理和壓力管理，從而以更為飽滿、正面、積極的情緒投入到基層工作當中。

四是從基層工作的系統(tǒng)性出發(fā)，一方面，強化上級政府部門和社會民眾的角色與作用，健全上級部門的考核監(jiān)管與“上升—淘汰”機制，增強上級監(jiān)督的科學性、標準性、技術(shù)性和務(wù)實性，從而彰顯上級監(jiān)督的正向反饋，有效激發(fā)基層組織的工作活力，調(diào)動基層干部和工作人員的能動性。同時，疏通社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督的渠道，助推民眾參與監(jiān)督的積極性的提升，并為其提供準確的信息來源和有效的制度保障，[28]實現(xiàn)科學監(jiān)督和依法監(jiān)督;另一方面，重視閉環(huán)管理機制的運作和維持，充分發(fā)揮監(jiān)督、反饋環(huán)節(jié)對基層干部管理和基層工作開展的正向作用，著力提升基層工作效率和基層干部素質(zhì)，避免機制缺陷或錯誤運用帶來的負面效應(yīng)。

四、結(jié)? 語

自中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將2019年定為“基層減負年”以來，[20]各地方認真貫徹落實通知精神和習近平重要指示批示精神，基層減負工作已取得顯著進展，但仍然面臨諸多阻滯因素與新難題。基于條線下沉視角，可以發(fā)現(xiàn)，基層治理工作壓力大的根源并非簡單地因為基層工作量過載這一表象，而是源于壓力傳導(dǎo)異化與機制設(shè)計缺陷的問題。因此，基層負擔難題的破解亟須堅持問題回應(yīng)與制度建設(shè)雙管齊下，通過內(nèi)部強化與外部調(diào)適予以“破題”。一方面，要堅持問題導(dǎo)向，著力從“粗放式減負”轉(zhuǎn)化為“精細化減負”;另一方面，要強化制度回應(yīng)，著力推動機制更新以釋放治理效能，通過自下而上的問題驅(qū)動和自上而下的制度強化進行雙向“調(diào)理”和精細化治理?；鶎邮秦瀼貓?zhí)行黨和國家方針政策的“最后一公里”，也是解決群眾問題的“最前沿”。通過迎難而上積極緩解基層治理工作壓力，充分釋放基層治理效能，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

參考文獻：

[1] 習近平近日作出重要指示強調(diào) 糾正“四風”不能止步 作風建設(shè)永遠在路上[J].中國紀檢監(jiān)察，2017（24）：2.

[2] 中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組對開展 專項整治作出部署安排[EB/OL].（2019-07-17）.http：// www.xinhuanet.com/2019-07/17/c_1124766395.htm.

[3] 中華人民共和國中央人民政府.中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面 建成小康社會提供堅強作風保證的通知》[EB/OL]. （2020-04-14）.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/ content_5502349.htm.

[4] 藍志勇.基層需求為何“音量不足”[J].人民論壇，2020 （5）：66-67.

[5] 李濟時.社會轉(zhuǎn)型期基層治理的“擔負”與“減負”[J].國 家治理，2021（27）：22-27.

[6] 周慶智.警惕基層“文山會?！被爻盵J].人民論壇，2017 （19）：36-38.

[7] 李媛媛，陳國申.從“放權(quán)”到“收權(quán)”：“簡政放權(quán)”的怪 圈——“萊蕪經(jīng)驗”的反思[J].社會主義研究，2005（5）： 60-62.

[8] 周振超，張金城.職責同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長 期存在的一個解釋框架[J].理論探討，2018（4）：28-33+1.

[9] 盛明科，陳廷棟.“痕跡主義”的產(chǎn)生機理與防治對 策——以行政責任為視角[J].行政論壇，2019，26（4）： 69-74.

[10] 張園園，李萌欣.基層負擔周期性發(fā)生的生成邏輯及其 治理——以“黃宗羲定律”為觀察視角[J].社會主義研 究，2020（6）：151-159.

[11] 胡威，唐醒.我國基層會議減負效果的實證研究——基 于A省780名社區(qū)黨支部書記的調(diào)查[J].中國行政管 理，2021（1）：85-90.

[12] 趙秀玲.為基層減負應(yīng)注重標本兼治[J].中國黨政干部 論壇，2019（9）：26-29.

[13] 趙吉.條線下沉與權(quán)責失衡：社區(qū)治理內(nèi)卷化的一種解 釋[J].城市問題，2020（5）：81-87.

[14] 顏昌武.剛性約束與自主性擴張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工 的一個解釋性框架[J].中國行政管理，2019（4）：100-106.

[15] 龐明禮，于珂.“有編不用”與“編外用工”何以共生？——基 于縣鄉(xiāng)權(quán)責關(guān)系視角的解釋[J].學習與實踐，2020（4）： 53-62.

[16] 顏昌武，楊華杰.以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為 痕跡主義[J].探索與爭鳴，2019（11）：111-121+159.

[17] 習近平.努力造就一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊 伍[J].求是，2019（2）：4-10.

[18] 韓志明.技術(shù)治理的四重幻象——城市治理中的信息技 術(shù)及其反思[J].探索與爭鳴，2019（6）：48-58+157+161.

[19] 嵐山.整治“指尖上的形式主義”要持之以恒[EB/OL]. （2021-06-22）.http：//opinion.people.com.cn/n1/2021/0622/ c223228-32137226.html.

[20] 彭勃.干部激勵要在減負增能上下功夫[J].人民論壇， 2021（8）：42-44.

[21] 高國舫.黨政干部“逆淘汰”現(xiàn)象透視及矯正[J].長白學 刊，2005（2）：24-28.

[22] 麥佩清.“基層減負年”減負了嗎？——基于某直轄市A 區(qū)259個社區(qū)的調(diào)研[J].公共管理評論，2020，2（3）： 111-121.

[23] 張戈.為基層減負做好“加減乘除”[J].人民論壇，2019 （24）：28-29.

[24] 翁士洪，周一帆.多層次治理中的中國國家治理理論[J]. 甘肅行政學院學報，2017（6）：4-14+125.

[25] 張力偉.從共謀應(yīng)對到“分鍋”避責：基層政府行為新動 向——基于一項環(huán)境治理的案例研究[J].內(nèi)蒙古社 會科學（漢文版），2018，39（6）：30-35.

[26] 唐皇鳳.創(chuàng)新政府治理模式 減輕基層干部負擔[J].中 國黨政干部論壇，2019（6）：20-22.

[27] 中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近 平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[C].北京： 中央文獻出版社，2015：86.

[28] 陳家剛，王敏.基層減負的清晰化治理——基于對G省 基層干部的問卷調(diào)查[J].中共天津市委黨校學報，? ? ? 2020，22（1）：78-87.

How to Solve the Problem of the Burden at the Grassroots

— an explanation from the perspective of line sinking

WEN Hong，REN Zi-yi

（South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Abstract：As a long-term problem in grassroots governance，the negative feedback caused by the increase of work burden and the paradox of burden reduction has brought many kinds of perplexities to the training of grassroots cadre and grassroots governance. In the context of the central government’s efforts to reduce the burden at the grassroots，the root of the difficulty to solve the burden is not simply due to work overload，but due to the dissimilation of pressure conduction and the defect of mechanism design in the process of line sinking. Among them，the essential characteristics of the burden are the nesting within each other of pressure conduction，team differentiation and the obstacle of work style. And the internal logic that the burden at the grassroots is formed and difficult to solve is the lag of the planning，the dislocation of the responsibility，the fuzziness of the standard and the reverse of the feedback. Therefore，it is necessary to carry out the refined and bidirectional governance of the burden at the grassroots through bottom-up problem-driving and top-down system strengthening，so as to dredge the “l(fā)ast kilometer” of the Party and state policy implementation.

Key words：line sinking;grassroots work;the burden at the grassroots;grassroots governance

收稿日期：2021-12-01

基金項目：教育部重大課題“新時代我國基層社會治理研究”（18JZD042）;廣東省社科規(guī)劃2021年度項目“廣東省市域社會治理現(xiàn)代化實施效果評價及推進策略研究”（GD21CGL01）;廣州市哲學社會科學發(fā)展“十三五”規(guī)劃2020年度智庫課題“共建共治共享：新時代廣州特大城市基層社會治理格局構(gòu)建研究”（2020GZZK02）

作者簡介：文宏，華南理工大學公共管理學院教授，博士生導(dǎo)師，華南理工大學社會治理研究中心主任，主要研究方向為社會治理與風險治理;任子毅，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向為社會治理。

3420500589204