淺析應(yīng)急避難場(chǎng)所管理質(zhì)量控制
——以北京市第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)與成果為例

凌云志（北京市應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)研究院）

封亞雪（北京市科學(xué)技術(shù)研究院）

1 北京市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查成果簡(jiǎn)介

根據(jù)《北京市第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查實(shí)施方案》（京災(zāi)險(xiǎn)普發(fā)〔2021〕7號(hào)），北京市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查遵循“調(diào)查-評(píng)估-區(qū)劃”的基本框架開展。在調(diào)查階段中，分別對(duì)地震、地質(zhì)、氣象、水旱、森林火災(zāi)等五大災(zāi)種致災(zāi)進(jìn)行調(diào)查；對(duì)地震、洪水、森林火災(zāi)等災(zāi)害進(jìn)行重點(diǎn)隱患調(diào)查；對(duì)承災(zāi)體、減災(zāi)能力、歷史災(zāi)情進(jìn)行調(diào)查。在應(yīng)急系統(tǒng)負(fù)責(zé)的調(diào)查任務(wù)中，政府減災(zāi)能力調(diào)查中涉及應(yīng)急避難場(chǎng)所、救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫（點(diǎn)）等調(diào)查內(nèi)容，經(jīng)過區(qū)-市-國(guó)家三級(jí)質(zhì)檢核查后，得到詳細(xì)準(zhǔn)確的調(diào)查數(shù)據(jù)。

在評(píng)估區(qū)劃階段，一方面，政府減災(zāi)能力的評(píng)估成果將考慮應(yīng)急避難場(chǎng)所、救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫（點(diǎn)）等指標(biāo)；另一方面，對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所常見的避險(xiǎn)類型，如地震、地質(zhì)等災(zāi)害，也將形成單災(zāi)種重點(diǎn)隱患評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃以及考慮多災(zāi)種重點(diǎn)隱患的綜合評(píng)估和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃。本次普查摸清北京市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù),查明區(qū)域抗災(zāi)減災(zāi)能力，為市、區(qū)兩級(jí)人民政府開展自然災(zāi)害防治工作、切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供權(quán)威的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和決策依據(jù)，同時(shí)也為應(yīng)急避難場(chǎng)所的科學(xué)規(guī)劃提供理論研究依據(jù)。

2 應(yīng)急避難場(chǎng)所現(xiàn)狀

2.1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的研究主要集中在規(guī)劃運(yùn)營(yíng)、選址評(píng)價(jià)、位置優(yōu)化、服務(wù)范圍劃定和應(yīng)急物資分配等方面。針對(duì)劃分服務(wù)范圍，部分學(xué)者通常采用的是利用空間模型計(jì)算位置布局和人員疏散問題。呂偉等利用gis系統(tǒng)，構(gòu)建城市應(yīng)急避難場(chǎng)所選址和責(zé)任區(qū)劃分方案；宋英華等構(gòu)建避難場(chǎng)所服務(wù)能力影響因素及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用空間句法模型arcgis和灰色綜合關(guān)聯(lián)度模型劃分避難場(chǎng)所服務(wù)范圍；也有學(xué)者利用熵權(quán)法和topsis相結(jié)合得到應(yīng)急避難場(chǎng)所空間分布特征?，F(xiàn)有研究成果多利用地理信息軟件和信息論有關(guān)賦權(quán)方法進(jìn)行整合，受制于不同部門間的信息資源共享有限，很少?gòu)某袨?zāi)體、致災(zāi)因子、減災(zāi)能力全鏈條對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的服務(wù)范圍進(jìn)行評(píng)估。在災(zāi)害普查的技術(shù)框架下，不同部門的數(shù)據(jù)耦合成為可能，這對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急避難場(chǎng)所空間提供決策依據(jù)。

2.2 北京市應(yīng)急避難場(chǎng)所現(xiàn)狀分析

北京市處于華北平原地震帶，周邊分布若干斷裂帶和小震群。歷史上北京也遭受了多次強(qiáng)烈地震的影響。根據(jù)北京市地震局官網(wǎng)2022年3月30日的公示，北京市現(xiàn)有地震應(yīng)急避難場(chǎng)所175個(gè)。本次災(zāi)害普查調(diào)查階段將全市縣級(jí)以上各行業(yè)部門認(rèn)定的應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行應(yīng)查盡查，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)減災(zāi)能力調(diào)查表中，對(duì)本級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所數(shù)量和容量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。在調(diào)查和核查過程中，總結(jié)了以下幾個(gè)方面可以進(jìn)一步改善和提高。

（1）標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。

避難場(chǎng)所建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB21734—2008《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所 場(chǎng)址及配套設(shè)施》和地方標(biāo)準(zhǔn)DB11/224—2004《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》，也是北京市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所認(rèn)定依據(jù)。其他災(zāi)害類型避難場(chǎng)所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)層級(jí)避難場(chǎng)所，無可參照標(biāo)準(zhǔn)。近兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及居民，經(jīng)常把附近公園、樓間空地作為避難場(chǎng)所。此類場(chǎng)所基本無任何應(yīng)急物資和設(shè)備，部分僅設(shè)有一個(gè)標(biāo)志標(biāo)識(shí)牌。在災(zāi)害來臨時(shí)，很難滿足疏散需求。

（2）避難場(chǎng)所管理復(fù)雜。

行業(yè)部門間管理職責(zé)劃分不清，如一個(gè)公園類景區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所，可能涉及林草、文旅、地震、應(yīng)急管理等多個(gè)行業(yè)部門。避難場(chǎng)所類型的復(fù)雜性，對(duì)場(chǎng)所日常運(yùn)維管理人員提出不同的要求，存在管理人員對(duì)場(chǎng)所災(zāi)害避難種類、疏散路線和應(yīng)急物資儲(chǔ)備等不清楚不了解的情況。避難場(chǎng)所管理不到位，存在標(biāo)志標(biāo)識(shí)缺失、應(yīng)急設(shè)施日常無維護(hù)、運(yùn)維投入弱等情況。

（3）避難場(chǎng)所宣傳教育不到位。

參與社區(qū)、村組織的應(yīng)急演練的群眾相對(duì)固定且占全體居民的比例不高，其他居民并不清楚應(yīng)急疏散路徑。防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)薄弱，在面對(duì)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，不清楚應(yīng)當(dāng)采取的避難措施。避難場(chǎng)所宣傳不到位，存在某些政府網(wǎng)站展示的信息較少且移動(dòng)設(shè)備適配性不強(qiáng)的情況。

3 應(yīng)急避難場(chǎng)所管理質(zhì)量控制建議

3.1 完善應(yīng)急避難場(chǎng)所管理

應(yīng)制定地方標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類型、不同層級(jí)的避難場(chǎng)所建設(shè)要求及內(nèi)容，做到有法可依，規(guī)范化建設(shè)；應(yīng)明確管理責(zé)任主體，處理好行業(yè)部門之間，行業(yè)部門與屬地之間的關(guān)系，落實(shí)資金保障機(jī)制，明確不同類型、不同層級(jí)應(yīng)急避難場(chǎng)所的認(rèn)定管理程序；應(yīng)壓實(shí)單位主體責(zé)任，保障維保人員、資金的投入，應(yīng)急設(shè)備設(shè)施定期進(jìn)行檢修維修，應(yīng)急物資定期進(jìn)行更新；確保在災(zāi)難來臨時(shí)，可充分發(fā)揮作用。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

以首都災(zāi)害特點(diǎn)和人口密度分布等實(shí)際情況為基礎(chǔ)，結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)圖件成果，充分利用廣場(chǎng)、公園、綠地等城市開敞空間，以及體育場(chǎng)館、學(xué)校、人防工程、賓館酒店等公共設(shè)施，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，建設(shè)多種形式的應(yīng)急避難場(chǎng)所。

3.3 推進(jìn)全市應(yīng)急避難場(chǎng)所信息化水平

建立全市應(yīng)急避難場(chǎng)所數(shù)據(jù)庫，將本次災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查獲取的有關(guān)避難場(chǎng)所的數(shù)據(jù)與成果統(tǒng)一管理。依托北京市大數(shù)據(jù)平臺(tái)及“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，提升全市各級(jí)指揮中心及移動(dòng)指揮平臺(tái)指揮能力，加強(qiáng)對(duì)重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.4 開展科普宣傳教育

結(jié)合“進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭”安全宣傳五進(jìn)工作，宣貫不同災(zāi)害避險(xiǎn)小知識(shí)，融入應(yīng)急疏散、應(yīng)急演練相關(guān)內(nèi)容，提高人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急能力。結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)成果，整理非涉密關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)，如位置、避險(xiǎn)種類、面積及可容納人數(shù)等，完善“北京市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所介紹及信息查詢系統(tǒng)”網(wǎng)頁，開發(fā)便攜小程序，日常用于科普宣教，緊急情況下可合理規(guī)劃疏散避險(xiǎn)路線。