市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的路徑探析

馬奎麗

（中共滁州市委黨校 理論研究室，安徽 滁州 239000）

一、引 言

黨的十九屆四中全會(huì)首次提出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)，黨的十九屆五中全會(huì)再次創(chuàng)新市域社會(huì)治理模式，并在黨的十九屆六中全會(huì)中肯定了黨在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。市域社會(huì)治理是指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)，社會(huì)治理主體在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等社會(huì)控制手段化解市域社會(huì)矛盾、解決市域社會(huì)問題，以達(dá)到促進(jìn)市域社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)良性運(yùn)行的樞紐性基層社會(huì)治理模式[1]。廣義而言，市域社會(huì)治理所涉及的區(qū)域范圍并非單指設(shè)區(qū)的城市，其“是涵蓋‘市’‘市域’‘市域社會(huì)’‘社會(huì)治理’多類范疇所構(gòu)成的一個(gè)范疇體系”[2]。市域性體現(xiàn)和區(qū)域性化解旨在突出“地級(jí)市”的治理范圍，其涵蓋城市行政區(qū)域中的城市社區(qū)，以及城市所在行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)等區(qū)域，呈現(xiàn)出治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)性與傳遞性、治理原則的適度性與合法性、治理手段的科學(xué)性與多樣性等基本特征。通過完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障等措施來增強(qiáng)社會(huì)治理法治化、智能化、專業(yè)化能力和水平，以最終實(shí)現(xiàn)“社會(huì)善治、理性法治、綜合為治”的治理宗旨和要求，達(dá)到市域范圍內(nèi)的多元主體共建、共治、共享。

二、市域社會(huì)治理的基本特征

市域社會(huì)治理的構(gòu)成體系主要由空間范圍、行動(dòng)主體、治理手段、治理目標(biāo)和治理層級(jí)五個(gè)基本構(gòu)成要素組成，其基本特征取決于構(gòu)成要素的特殊性，這也使得市域社會(huì)治理的存在價(jià)值與功能有別于其他相關(guān)社會(huì)治理。市域社會(huì)治理在外在表現(xiàn)形式上具有“樞紐性、整合性、聯(lián)動(dòng)性、復(fù)雜性”[3]與“地域性、自主性”[4]等特征，將其具體化可以概括為治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)性與傳遞性、治理原則的適度性與合法性、治理手段的科學(xué)性與多樣性。市域社會(huì)治理既應(yīng)以國家治理方針為指南，又應(yīng)以國家治理相關(guān)制度安排和規(guī)范要求為基準(zhǔn)，立足于區(qū)域?qū)嶋H，統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動(dòng)實(shí)踐，充分發(fā)揮其在國家治理體系中的特定功能。

（一）治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)性與傳遞性

市域社會(huì)治理所涉及的區(qū)域范圍并非單一的、固定的行政轄區(qū)范圍，而是包含城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等在內(nèi)的多種行政區(qū)劃，同時(shí)在治理對(duì)象方面涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面，因此，行政轄區(qū)內(nèi)多個(gè)部門之間合作就顯得尤為重要，在治理過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注多主體、多領(lǐng)域、多對(duì)象的治理需求。各管轄區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理單位在把握自身治理事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，還要注重各部門、各行政轄區(qū)之間的協(xié)調(diào)與銜接，以防止出現(xiàn)市域社會(huì)治理盲區(qū)。各下級(jí)轄區(qū)應(yīng)在“設(shè)區(qū)的市”這一最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)統(tǒng)籌之下，通過互通有無、共同協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理區(qū)域的無縫對(duì)接，以充分發(fā)揮治理效能，并呈現(xiàn)由中心向邊緣傳遞輻射之同頻共振的遞增效應(yīng)。此外，市域社會(huì)治理的層級(jí)性與傳遞性還體現(xiàn)在治理空間的多維性、區(qū)域的疊加性、效度的互動(dòng)性等多個(gè)方面，綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等各類社會(huì)治理要素，需要各類治理主體對(duì)治理要素進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化，同時(shí)也要兼具城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)系統(tǒng)，兼顧空間多維性，推動(dòng)市域社會(huì)治理的全面性和公平性。

（二）治理原則的適度性與合法性

市域社會(huì)治理的目標(biāo)指向是提高所轄區(qū)域民眾的生活水平、增強(qiáng)區(qū)域政府各部門執(zhí)政能力，以最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)市富民和改革發(fā)展的區(qū)域目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、法治化的實(shí)現(xiàn)。治理方式的適度性要求治理方法妥當(dāng)，這需要各方主體相互合作、共商共建，避免社會(huì)治理方式的冒進(jìn)，也應(yīng)防止出現(xiàn)治理方式脫離人民群眾的現(xiàn)象。市域社會(huì)治理的本質(zhì)目標(biāo)是為了提高人民群眾生活條件和生活質(zhì)量，理應(yīng)關(guān)注社會(huì)各方主體的治理感受，提高群眾對(duì)治理成效的滿意度。市域社會(huì)治理過程并非以政府治理為唯一治理方式，而是強(qiáng)調(diào)“政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治”三者之間相互結(jié)合，關(guān)注各相關(guān)涉事主體的利益訴求和情感表達(dá)。市域社會(huì)治理還要求社會(huì)治理手段的合法性，堅(jiān)持“法治、德治、自治”相融合，共同推進(jìn)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化。手段合法性的前提是合理，因?yàn)榉煽隙ê侠硇缘拇嬖?，只有某一行為是合理并為人民群眾所肯定的，才可以說該行為具備了合法性的前提，并在此基礎(chǔ)上得到法律確信。這需要對(duì)市域社會(huì)治理行為進(jìn)行制度化、法律化規(guī)范，因?yàn)楹戏ㄐ灾卫斫⒃诜墒跈?quán)基礎(chǔ)之上，使治理過程符合法律規(guī)范的要求。一般來說，“制度構(gòu)成了行動(dòng)者認(rèn)知與行為的共享價(jià)值，行動(dòng)者對(duì)合法性的追求迫使行動(dòng)者對(duì)相應(yīng)的制度要求或者說制度壓力進(jìn)行回應(yīng)”[5]，市域社會(huì)治理手段的合法性離不開制度化的形式確認(rèn)和保證，通過制度化的確認(rèn)使得整個(gè)社會(huì)生活的合理化與合法化功能實(shí)現(xiàn)，這既是私人權(quán)利保障的需要，也是行政法治化改革的追求。

（三）治理手段的有效性與人文性

市域社會(huì)治理手段的有效性和人文性決定了社會(huì)治理的基本效能和主體關(guān)照，也集中反映了治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)。市域社會(huì)治理模式必須“堅(jiān)持以人民為中心、以公民權(quán)利確立治理根基、以憲法之治凝聚治理共識(shí)、以合作行動(dòng)創(chuàng)造治理動(dòng)力、以公共美德提供治理支撐，由此確立和夯實(shí)現(xiàn)代國家治理有效性的基點(diǎn)，提升國家治理效能”[6]，市域社會(huì)治理手段的有效性是以法治為保證的合法形式。同時(shí)，市域社會(huì)治理手段是在法治權(quán)利的制度框架與治理系統(tǒng)下開展的系列活動(dòng)，其手段必然以社會(huì)的“德性”追求為終極目標(biāo)。

一方面，治理手段的有效性可以促進(jìn)社會(huì)治理的方式革新與能力提升的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是我國市域社會(huì)治理應(yīng)堅(jiān)守的行為期待與實(shí)踐共識(shí)。正是基于“有效性”概念在認(rèn)識(shí)論以及邏輯學(xué)中所處的核心地位，所以市域社會(huì)治理手段的有效性決定了對(duì)治理過程的認(rèn)知與理解，并在其基礎(chǔ)上探索市域社會(huì)治理的路徑方案?，F(xiàn)代化市域社會(huì)治理必將以實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化為價(jià)值目標(biāo)。

另一方面，治理手段的人文性可以增進(jìn)社會(huì)治理的法律原則與道德原則體系的建構(gòu)，是我國市域社會(huì)治理應(yīng)秉持的道義情懷與價(jià)值操守。一直以來，社會(huì)治理機(jī)制的構(gòu)建與設(shè)想都以工具主義為中心，將治理手段可能達(dá)到的功利主義成效作為實(shí)踐推進(jìn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。市域社會(huì)治理的實(shí)踐目的蘊(yùn)含的人文精神和制度理性要求其治理手段必須遵循“以人為本”的價(jià)值指引，無論是現(xiàn)代西方人本主義的文化觀還是現(xiàn)代新儒家的文化觀，都應(yīng)將“理性”作為權(quán)衡工具性與人文性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而理性的追求顯然離不開人文關(guān)懷和實(shí)質(zhì)公平價(jià)值取向。

三、我國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的建設(shè)路徑

社會(huì)治理現(xiàn)代化構(gòu)成體系包含組織、制度、運(yùn)行、評(píng)價(jià)和保障等內(nèi)容和環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)之間良性互動(dòng)，共同推動(dòng)社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)理性、和諧和效率的良性發(fā)展。其中，“組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運(yùn)行體系是路徑，評(píng)價(jià)體系是標(biāo)準(zhǔn)，保障體系是支撐”[7]，各個(gè)環(huán)節(jié)之間既相對(duì)獨(dú)立，又互為一體，從而架構(gòu)起社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)化網(wǎng)絡(luò)。實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要堅(jiān)持和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”等重要內(nèi)容，把握市域社會(huì)治理的總體思路，激發(fā)市域社會(huì)治理的活力源泉，創(chuàng)新市域社會(huì)治理的實(shí)踐方式。

（一）市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體思路

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化將“綜合為治”理念貫穿社會(huì)實(shí)踐的整個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，其核心是實(shí)現(xiàn)人的解放、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)福祉，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必然以實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治為實(shí)踐目標(biāo)，這既是社會(huì)治理層面的理想目標(biāo)，也是治理行為內(nèi)部構(gòu)成的準(zhǔn)則?，F(xiàn)代社會(huì)治理的決策建立在理性人假設(shè)的基礎(chǔ)上，需要整體上對(duì)市域社會(huì)治理的規(guī)劃和落實(shí)進(jìn)行把握。一是應(yīng)當(dāng)立足系統(tǒng)治理，總體發(fā)揮市域系統(tǒng)優(yōu)勢。在保持社會(huì)治理系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，強(qiáng)調(diào)其與其他系統(tǒng)之間的內(nèi)外協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌社會(huì)治理與政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等各領(lǐng)域治理間的關(guān)系，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治政府、民主監(jiān)督、組織自治等多元共治局面。二是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，突出市域地方特色。充分激發(fā)、挖掘和發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，支持引導(dǎo)本區(qū)域依托地方條件和特色資源推動(dòng)區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展。三是凸顯政策引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的梯次聯(lián)動(dòng)。市域社會(huì)治理的范圍包含城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多領(lǐng)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多存在差異，在治理過程中應(yīng)當(dāng)培育搭建區(qū)域發(fā)展梯隊(duì)，強(qiáng)化先發(fā)地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)不同梯度區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。四是合理分配治理成果公平共享。市域社會(huì)治理應(yīng)鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理均衡利益關(guān)系，切實(shí)保障市域范圍內(nèi)的全體民眾公平享有改革發(fā)展成果，以增強(qiáng)本區(qū)域群眾的安全感、獲得感、幸福感。五是深化共治、法治改革，構(gòu)建對(duì)外開放格局。在憲法框架內(nèi)，重視各部門法的實(shí)施與監(jiān)督，在社會(huì)治理過程中提倡良法善治，加強(qiáng)程序制度建設(shè)，共同推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的程序正義和實(shí)質(zhì)公正。

（二）市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐舉措

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程及治理環(huán)節(jié)包含科學(xué)化、大眾化、系統(tǒng)化、信息化、民主化和法治化等內(nèi)容，將現(xiàn)代政治和行政的技術(shù)、程序、機(jī)制引入至市域這一區(qū)域社會(huì)治理之中，契合國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)與實(shí)踐路徑所采取的系列治理改革措施，其最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)民眾的最大幸福。

首先，加強(qiáng)和完善黨政建設(shè)，以引領(lǐng)市域社會(huì)治理的體制機(jī)制。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建黨組織與其他治理主體良性互動(dòng)的常態(tài)制度環(huán)境，充分發(fā)揮其在市域社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。市域社會(huì)治理的全過程要求黨政主要負(fù)責(zé)人履行“推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”職責(zé)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、憲法法律至上、權(quán)責(zé)一致、以身作則，強(qiáng)化黨委對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)，抓好市域社會(huì)治理重大工作的總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。

其次，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，以激發(fā)市域社會(huì)治理的社會(huì)活力。一是堅(jiān)持平等包容原則。搭建具有包容性的市域社會(huì)治理平臺(tái)，在制定社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)要充分考量治理主體結(jié)構(gòu)的多元化，治理主體應(yīng)當(dāng)包括各種膚色、種族、性別以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的人群，只有搭建起包容性的社會(huì)治理平臺(tái)才能真正增加市域社會(huì)治理具體實(shí)施行為的權(quán)威性與公正性。二是堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。市域社會(huì)治理主體的多元化并非政府主導(dǎo)作用趨于弱化的過程，治理主體的多元化需要在政府治理國家的整體框架內(nèi)開展。正是基于治理成果分配上利益共享這一邏輯起點(diǎn)促使了全體社會(huì)成員共同參與、互動(dòng)合作。三是堅(jiān)持利益共享原則。市域社會(huì)治理的多元化由“合作治理”向“治理共同體”的方向轉(zhuǎn)變，而非簡單的區(qū)域內(nèi)主體合作，需要以各主體利益共享為行動(dòng)準(zhǔn)則，不應(yīng)以犧牲部分主體利益為代價(jià)。

最后，健全社區(qū)基層管理和服務(wù)機(jī)制，以打牢市域社會(huì)治理的基礎(chǔ)支撐。社會(huì)治理核心在頂層，重心在基層，市域社會(huì)治理過程中將重心向基層下移，可以把社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)普及至社會(huì)存在的全方面、各方位，真正做到社會(huì)治理的“以人為本”。同時(shí)，通過進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，制定賦權(quán)清單，建立健全責(zé)任清單，從而厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，防止治理盲區(qū)的出現(xiàn)，這將有效提升基層公共服務(wù)和應(yīng)急管理水平。此外，市域社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化還體現(xiàn)在矛盾糾紛預(yù)防和化解能力的提升上，通過深化社會(huì)治理的現(xiàn)代化手段改革，改善原有社會(huì)治理手段，強(qiáng)化信息處理和智慧治理的制度機(jī)制建設(shè)。

（三）市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治保障

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在社會(huì)治理效能突出方面，還體現(xiàn)在社會(huì)治理理念和結(jié)果的科學(xué)、合法、有效?，F(xiàn)代社會(huì)治理的決策是在理性人假設(shè)的基礎(chǔ)所作出的。市域社會(huì)治理決策的頂層規(guī)劃和具體實(shí)施“均以決策者的行為、選擇都合乎理性原則為暗含前提，也就是決策者在面臨選擇時(shí)，總會(huì)從各種可選方案中選出決策者所認(rèn)為的最好的、最能實(shí)現(xiàn)他所要達(dá)到的目標(biāo)的方案”[8]。因此，社會(huì)公共利益保護(hù)的內(nèi)在要求是社會(huì)民眾所普遍認(rèn)可的共識(shí)基礎(chǔ)，更是市域社會(huì)治理的合法性前提。一方面，面向“理性化”的要求，要進(jìn)一步完善社會(huì)治理體制機(jī)制。政府治理行為的理性來源于公共利益標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)全體社會(huì)成員的公共利益為基本行為準(zhǔn)則，基于公共利益所實(shí)施的市域社會(huì)治理行為就是保護(hù)每一個(gè)公民的自身利益。政府肩負(fù)維持社會(huì)秩序的職責(zé)和能力，在維護(hù)政治統(tǒng)治和國家政權(quán)穩(wěn)定的同時(shí)，要通過加大社會(huì)管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價(jià)值取向，來化解社會(huì)矛盾與利益沖突、維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，這是追求社會(huì)公共理性的表現(xiàn)。另一方面，面向“法治化”的要求，要進(jìn)一步構(gòu)建完善的法律保障體系。立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題和客觀需要，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持以人民為中心、以公民權(quán)利保障為治理根本、以合作行動(dòng)創(chuàng)造治理動(dòng)力、以公德感化和法律規(guī)制提供行動(dòng)保障，共同提升國家治理效能，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的法治化標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，需要依法治理，即在憲法的框架下，主張立法先行，重視各部門法的實(shí)施與監(jiān)督，提倡良法善治，并重視程序制度建設(shè)，主張司法實(shí)踐過程的程序正義和實(shí)質(zhì)公正。