國際公共健康立法探析

張海涵

國際公共健康立法探析

張海涵

（吉林大學法學院，吉林長春130000）

摘要：國際公共健康問題近來吸引了全世界的廣泛關注，這些問題能否得到妥善處理，直接關系到人類的生存健康和生存質量。需要在國際層面上推動國際公共健康立法，建立起國際法律框架，發(fā)揮國際法在該領域的作用。該文總結概括了國際公共健康立法的形成以及發(fā)展歷程。并對國際公共健康立法的兩大主體框架《國際衛(wèi)生條例》（IHR）和《煙草控制框架公約》進行探討。在此基礎上，對國際公共健康立法在近幾年的新發(fā)展做了分析，從《國際衛(wèi)生條例》（IHR）的修改、國際自然災害的應對、干細胞研究立法探索和部分國家和地區(qū)的新嘗試等領域分別加以闡述。

關鍵詞：公共健康；立法；國際法

伴隨世界經(jīng)濟的飛速融合與發(fā)展，因國際貿易、海外旅游、留學等因素催生的跨國人員、物品交流日益頻繁。這在給各國帶來巨大經(jīng)濟便利的同時，也為國際社會帶來新挑戰(zhàn)：國際公共健康問題。一方面，國家間愈來愈緊密的政治、經(jīng)濟、社會合作使得人員、物品的跨國流動必不可少，為國家防控外源性公共健康隱患帶來巨大挑戰(zhàn)；另一方面，國際社會對于國際公共健康治理法律體系及其工作機制的建立、完善仍在緩慢而艱難的探索過程中。本文旨在從國際法的角度探析國際公共健康立法框架，分析其現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。

一、國際公共健康立法的發(fā)展歷程

學界普遍公認的國際健康立法最早發(fā)端于歐洲。在歷經(jīng)多次肆虐歐洲大陸的天花、霍亂、鼠疫等烈性傳染性疾病大流行后，1851年11個歐洲國家及土耳其召開了第一次國際衛(wèi)生會議，制定了世界第一個地區(qū)性 《國際衛(wèi)生公約》（International Sanitary Convention），開始了對傳染病控制的國際合作之路。

此后，隨著社會及疾病防控實踐的發(fā)展，《國際衛(wèi)生公約》不斷修改、豐富、充實。1892年制定了船只同蘇伊士運河檢疫辦法；1907年國際公共衛(wèi)生局成立于巴黎；1912年第十二次國際衛(wèi)生會議將霍亂、鼠疫、黃熱病定為國際檢疫傳染?。?926年，第十三次國際衛(wèi)生會議，37個參會國正式通過 《國際衛(wèi)生公約》，中國為參會國之一。1938年，最后一次國際衛(wèi)生會議在巴黎舉行。

二戰(zhàn)后，國際公共健康治理納入到聯(lián)合國框架。1948年6月，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO）在日內瓦召開第一屆世界衛(wèi)生大會，并起草了旨在控制傳染性疾病跨國傳播的《國際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations，簡稱ISR）；1951年該條例由第四屆世界衛(wèi)生大會通過。1969年，第二十二屆世界衛(wèi)生大會對條例進行了修改完善，并改稱 《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，簡稱IHR）。此后，該條例先后經(jīng)歷數(shù)次修訂，最近一次修訂于2005年第五十八屆世界衛(wèi)生大會。

二、當前國際公共健康立法主體框架

（一）傳染病控制方面的《國際衛(wèi)生條例》（IHR）

1951年世界衛(wèi)生組織會員國通過了《國際公共衛(wèi)生條例》，確立了一整套統(tǒng)一的規(guī)則來避免當時稱為“檢疫傳染病”的擴散。1969年召開第22屆世界衛(wèi)生大會，對《國際公共衛(wèi)生條例》進行了修訂并改名為《國際衛(wèi)生條例》。該條例是目前約束WHO成員國的關于傳染病的唯一國際衛(wèi)生協(xié)議。

（二）旨在控制煙草消費、減輕煙草消費危害的《煙草控制框架公約》（WHO FCTC）

國際社會對國際公共健康觀念的一次重大突破是認識到煙草對人類，特別是年輕人、婦女和兒童健康和生命的危害。2003年世界衛(wèi)生大會上通過的《煙草控制框架公約》是近數(shù)十年來國際公共健康領域最為重大的歷史性進步。

目前，據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）估計，全世界有超過12億的煙民，每年約有490萬人死于吸煙相關的疾病。這一數(shù)字遠遠高于每年因艾滋病、毒品、交通事故、謀殺、自殺而死亡的總人數(shù)。在此背景下，1970年世界衛(wèi)生組織第23屆大會首次提出了控煙問題。此后，世界衛(wèi)生大會先后出臺了16項控煙決議，開始推動全球的煙草控制工作。1995年第48屆世界衛(wèi)生大會上提出了締結煙草控制框架公約動議，經(jīng)聯(lián)合國秘書長授權，WHO牽頭組織國際公約的制訂工作。經(jīng)過4年的醞釀，1999年第52屆世界衛(wèi)生大會通過了有關公約制訂的程序和時間表的決議，并成立了由所有成員國參加的政府間談判機構及框架公約工作組。2003年5月21日，在第56屆世界衛(wèi)生大會上，世界衛(wèi)生組織的192個成員國一致通過了 《煙草控制框架公約》。到2005年4月7日，共有168個國家簽署了該公約，但只有61個國家正式批準。

《煙草控制框架公約》是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的公約，為全球提供了一個實施綜合性煙草和煙草制品控制措施的框架，為各締約方在國家、區(qū)域和全球各層次上實施煙草控制提供了一個基本遵循，以便使煙草使用率和煙草煙霧接觸率能夠持續(xù)降低，從而保護當代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧帶來的不利影響。公約要求各成員方應“指定和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，并與其他國家開展國際合作，制定適當?shù)恼?，預防和減少煙草制品的消費，預防和減少煙癮和接觸他人吸煙的煙草煙霧。”

WHO FCTC關于煙草控制主要有以下幾項措施：

第一，公約要求各締約方禁止煙草制品的廣告、促銷和贊助。公約要求各國至少應該以法律形式禁止誤導性的煙草廣告，禁止和限制煙草商贊助的國際活動和煙草促銷活動；禁止向未成年人出售香煙，嚴格限制以脆弱群體為目標的一切形式的煙草廣告、促銷和贊助。

第二，公約明確了煙草制品新的包裝和標簽。公約中規(guī)定在煙盒上用30%至50%的面積標明”吸煙危害健康”的警示，煙草包裝不得使用任何虛假、誤導、或其他欺騙或可能方式對其特性、健康后果、危害或排放物產(chǎn)生錯誤印象的手段推銷煙草制品。

第三，消除煙草制品非法貿易。各締約方要制定和實施國家煙草控制戰(zhàn)略和相關法律，消滅一切形式的煙草制品的非法貿易，包括走私 、非法制造和假冒。

第四，公約要求各成員方要利用一切交流手段，提高人們對煙草危害健康的認識，應盡力把煙草制品的銷售量減少到最小。

三、國際公共健康立法新發(fā)展

從近年來國際法實踐來看，國際公共健康立法的調整范圍已不再局限于 “公共健康緊急事件”，逐漸拓展到國際災害應對、生物醫(yī)療、藥品和貿易法律問題、有關人類自身的醫(yī)學研究以及健康和人權問題等新領域。

（一）國際衛(wèi)生條例（IHR）的修改

在2005年，各國政府就WHO所提出的修改方案進行會談。新《條例》的修改主要集中在以下幾個方面：

一是《條例》適用范圍擴大?！稐l例》突破傳統(tǒng)傳染性疾病的概念，不再規(guī)定檢疫傳染病名錄，用”國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”這一概念來代替具體的傳染性疾病，將任何可能成為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，使得條例不必再因新出現(xiàn)的傳染病而頻繁修改，同時極大地拓展了入《條例》的適應范圍。按照《條例》規(guī)定所有可能成為國際關注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件都可以按照新《條例》制定的機制來處置，所有參與方都可以按統(tǒng)一的流程來作出快速反應，及時應對突發(fā)事件。

二是新《條例》宗旨和原則突顯人本思想。現(xiàn)行《條例》的目的是最大程度地控制疾病在全球傳播，同時又最小程度地干擾世界交通運輸。新《條例》的目的是抵御、預防和控制疾病在全球傳播，并提供公共衛(wèi)生應對舉措，同時避免對國際交通和國際貿易的不必要的干擾，突顯了對全球經(jīng)貿活動的重視。新《條例》在執(zhí)行中強調要充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由，強調在聯(lián)合國憲章和世界衛(wèi)生組織《組織法》的指導之下，以保護世界上所有人民不受疾病傳播之害為目標，主權國家有權利根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實施法規(guī)。

三是新《條例》重視WHO的作用發(fā)揮。主要體現(xiàn)在：一是注重了信息通報與核實。要求成員國以最有效的方式通報公共衛(wèi)生事件，強調非當事國來源的報告及其情況核實。WHO有權向當事國之外的成員國或公眾通報有關信息。二是直接發(fā)揮指導和幫助作用。WHO可以向發(fā)生國際關注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的當事國或受到此事件影響的成員國提供指導和幫助，參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。三是干預的手段更加積極主動。對國際關注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，新《條例》主要是通過提出長期建議和臨時建議進行干預。WHO對國際關注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對措施包括適宜公共衛(wèi)生應對的臨時建議，也包括遭遇突發(fā)事件的國家采取的建議措施。臨時建議是針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)布的，有時間限定、針對特定的風險。長期建議是對正發(fā)生的特定公共衛(wèi)生風險而例行采取的適宜措施，適用于例行或定期實施。

四是新《條例》突出了合作和援助機制。隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，各國之間、地區(qū)之人員往來，經(jīng)貿活動日益頻繁，如何提高各國之間以及地區(qū)之間共同加強公共衛(wèi)建設的積極性，合作抵御、控制公共衛(wèi)生風險，特別是WHO與成員國、其他國際組織之間以及成員國之間的合作對于控制疾病全球傳播作用越來越重要。新《條例》在這方面明確增設了合作和援助條款，要求各國在參與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合作時應承擔的義務與享有的權益與資源配置，特別是傳染病學信息與技術的溝通與共享方面作出了明確的規(guī)范。WHO與締約國之間要加強深度合作，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和職能作用，向締約國提供技術和后勤支持或給予方便，對現(xiàn)階段公共衛(wèi)生能力作出恰如其分的評價和評估，促進新《條例》的有效執(zhí)行。新《條例》同時也要求WHO與政府間組織和國際機構合作。

（二）國際自然災害處理立法

與應對人為災害可以有一定的預防和控制機制不同，跨國境影響的技術性災難更加難以預測和減輕，往往限于防災減災工作。2004年印度洋海嘯將缺乏協(xié)調處理全球性災害的國際性框架機制這一問題暴露出來。因缺乏有效的協(xié)調配合，受災國及援助國陷入溝通不暢、協(xié)調不良、救災效果不理想的困境。建立一個國際性框架以協(xié)調處理全球性自然災難成為國際社會的新課題。

2005年1月，世界減災大會在日本兵庫縣神戶市舉行，大會通過了“兵庫宣言”和“2005－2015兵庫行動框架”。

“兵庫宣言”主要內容：一是通過團結協(xié)作，共同應對災害。依靠一系列相關國際承諾和框架，特別是國際商定的發(fā)展目標，加強21世紀全球減災活動。在應對減災問題時，確認減災、可持續(xù)發(fā)展以及消除貧困的內在關系，需要各國政府、區(qū)域組織和國際組織、包括志愿人員在內的民間團體、私營部門和科技界的廣泛參與、共同協(xié)作。二是營造減災的良好氛圍，倡導正確防災減害觀念。自從有了人類，災害就與人類相伴。人類在與大自然的斗爭中，培養(yǎng)鍛造了直面災害、戰(zhàn)勝災害的信心和勇氣，在災害面前全社會的脆弱度降低，抵抗災害風險水平不斷提升，通過加強國家和社會的減災能力，在減災大循環(huán)體系中，發(fā)揮高效的綜合減災措施。三是承擔國家責任，保護公民財產(chǎn)免遭損失。每一個國家都有保護本國公民和財產(chǎn)免遭自然災害損失的責任。在國家政策中，要重視加強社區(qū)抗災能力建設，對減少災害風險做出優(yōu)先安排。要加強雙邊、區(qū)域和國際組織之間的協(xié)作，不斷提高易受災國家、特別是發(fā)展中國家的減災能力。四是發(fā)揮減災戰(zhàn)略機構作用，共建安全世界。通過國際減災戰(zhàn)略機構間秘書處和組織相關活動，將“兵庫行動框架”轉化為防災減災的實際行動，在今后十年內，為了后代創(chuàng)建更為安全的世界。

“2005-2015兵庫行動框架”是“兵庫宣言”的重要成果，突出強調了加強國家和社區(qū)抗災能力的極端重要性。主要內容：第一，自然災害的發(fā)生不是單一和孤立的，有時在某一地區(qū)某一時刻集中出現(xiàn)，給人類造成的損失也日益嚴重。災害風險的全球化趨勢，越來越危及全球經(jīng)濟、人口的可持續(xù)發(fā)展。因此，努力減少災害風險必須系統(tǒng)地納入可持續(xù)發(fā)展和減貧政策、計劃和方案中，提升國家各級組織和機構管理與減少災害風險所必要的能力。第二，在今后10年，在生命以及社區(qū)、國家和社會、經(jīng)濟和環(huán)境資產(chǎn)方面大幅度減少災害損失。為實現(xiàn)這一目標，政府以及各個方面的區(qū)域組織都必須做出充分的承諾和參與，強調做好備災、防災、減災工作，系統(tǒng)地推動抗災能力的建設，系統(tǒng)地做好預防、控制和減少災害影響的應急準備，確保應對和恢復方案的各項措施落到實處。第三，確保減少災害風險在國家和地方優(yōu)先立項，建立應對災害的有效反應機制。實施評估和監(jiān)測災害風險的預警機制；在全社會組織開展減少災害風險的安全教育，樹立全民減災意識，提高全民應對風險的反應能力。

這兩個文件表明了國際社會已充分認識到減災戰(zhàn)略，特別是在國際法框架之下的減災戰(zhàn)略在維持全球的可持續(xù)發(fā)展中的重要性。

（三）關于干細胞研究的國際立法探索

克隆技術包括生殖性克隆和醫(yī)療性克隆兩大部分。生殖性克隆也就是克隆人，醫(yī)療性克隆即克隆胚胎?？寺∪思夹g強烈沖擊了我們的傳統(tǒng)倫理道德觀點，因此一直遭到各國“封殺”。醫(yī)療性克隆技術是指提取胚胎和成人干細胞的技術，這項技術對人類健康具有不可估量的意義，許多人都希望它能給人類嚴重疾病的治療帶來福音。

2004年11月，經(jīng)過數(shù)年的論戰(zhàn)，聯(lián)合國大會法律委員會開始對關于人類克隆問題的兩個絕然不同的提案進行審議。一項提案是由哥斯達黎加提出的。它認為應該完全禁止任何形式的克隆。這項提案獲得了包括美國在內的大約60個國家的贊同。另一項提案是由比利時提出的。它認為應當禁止生殖性克隆技術，而由各國自行決定對醫(yī)療性克隆的態(tài)度——可以完全禁止、暫時禁止，或者是其他立法途徑。這種方式獲得了英國、中國、芬蘭等其他國家的贊同。在會議的最后一天，各方磋商無果的情況下，意大利提交了一份意在中和爭議雙方利益的折中方案。它提出要求與會各方通過一份無約束力的宣言，鼓勵各成員方禁止生殖性克隆，并通過立法促進人類尊嚴。宣言的實質是，它至多可以被稱為“建議”，并不能對各國產(chǎn)生普遍有效的約束力。

四、結語

國際健康問題直接關系到人類的生存和可持續(xù)發(fā)展。近來具有全球影響的一系列事件的發(fā)生，已經(jīng)使我們感受到了這些問題的緊迫性與嚴重性。而此類問題的解決，非一國之力所能為之，必須要通過國際間的通力合作，制定一個有效分配各國權利、義務的國際法律框架，有利于各國在處理國際健康問題時統(tǒng)一行動，從而使國際健康問題的預防和處理能夠在法律的框架下進行，各國要增強處理與國際健康問題的主動性和可預見性，確保采取處置措施的合法性和有效性。

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（責任編輯：品風）

中圖分類號：DF9

文獻標識碼：A

文章編號：1008—7974（2015）04—0134—04

DOI：10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.029

收稿日期：2015-03-01

作者簡介：張海涵，吉林長春人，吉林大學法學院2012級學生。

Analysis of International Public Health Legislation

ZHANG Hai-han

（School of Law，Jilin University，Changchun，Jilin 130000，China）

Abstract：International public health problems recently attracted widespread attention around the world，properly handling these problems is directly related to survival health and survival quality of human.Need at the international level to promote the international public health legislation，setup the international legal framework，play the role of the international law in this area.In this paper，the formation and development of the international public health legislation are summarized.And two main framework of the international public health legislation are discussed，namely， International Health Regulations （IHR）and Framework Convention on Tobacco Control.On this basis，the new development of international public health legislation in recent years are analyzed from some aspects of revision of International Health Regulations（IHR），response to international natural disasters，legislation exploration of stem cell research aswell as new attempt of some countries and regions and so on.

Key words：public health；legislation；international law