全流程視角下政府采購審計要點與方法

◆楊泓/四川省廣元市審計局

政府采購作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與財稅、金融手段并列，是國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的公共政策工具，且政府采購作為財政支出的一部分，金額巨大。政府采購是否貫徹落實國家重大方針政策部署、程序是否合法合規(guī)及采購效益是否充分發(fā)揮等關(guān)系到國家利益、公權(quán)力行使和社會公平正義。為充分發(fā)揮審計監(jiān)督功能，本文從政府采購全流程的角度出發(fā)，從資金鏈、程序鏈和責(zé)任鏈三個方面介紹政府采購審計要點，并提出具體的審計方法。

一、政府采購全流程周期概述

政府采購中具體的參與方有五大主體，其中財政部門作為監(jiān)督者和管理者，接受采購計劃備案并指導(dǎo)監(jiān)督采購工作，制定和發(fā)布關(guān)于政府采購的指導(dǎo)性文件，如預(yù)留中小企業(yè)采購份額、采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品份額及疫情期間保證金管理等。

采購人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家則是政府采購的具體執(zhí)行者。采購人作為采購主體，負(fù)責(zé)建立健全和執(zhí)行政府采購內(nèi)部控制制度、編制政府采購預(yù)算、開展需求論證、自行組織或委托代理機(jī)構(gòu)具體組織項目評審、簽訂合同并負(fù)責(zé)履約驗收及績效評價等事宜。代理機(jī)構(gòu)可能是集中采購機(jī)構(gòu)，也可能是以盈利為目的的社會代理機(jī)構(gòu)。代理機(jī)構(gòu)作為采購的執(zhí)行者，具體開展采購工作，如按照采購人的需求編制采購文件，提供評審場所等。供應(yīng)商作為商品的提供者，首先要編制并提交投標(biāo)或響應(yīng)文件，獲得參與評審的資質(zhì)并參與項目評審，評審前要繳納投標(biāo)保證金。最終確定的中標(biāo)供應(yīng)商則需要簽訂采購合同，繳納履約保證金，履行合同義務(wù)并收取合同現(xiàn)金對價等。評審專家則履行其評審責(zé)任，負(fù)責(zé)合法合規(guī)評審、保守商業(yè)秘密及向財政部門報告發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為等。

二、全流程視角下政府采購審計要點

（一）盯緊資金鏈，提升財政資金使用質(zhì)效

一是聚焦政府采購預(yù)算編制。審計應(yīng)重點關(guān)注是否以項目預(yù)算代替政府采購預(yù)算，可以從財政獲取政府采購預(yù)算表和政府采購計劃備案表，分析出有備案無預(yù)算的疑點并進(jìn)行核實，從而反映政府采購預(yù)算金額與實際情況差距較大的情況；是否缺少市場調(diào)研而隨意確定采購預(yù)算金額，進(jìn)而選擇錯誤的采購方式，導(dǎo)致項目流標(biāo)，可以將在政府采購網(wǎng)上爬蟲的數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，獲取流標(biāo)項目數(shù)據(jù)，并提取項目檔案資料進(jìn)行復(fù)盤；是否故意將同一品類項目的預(yù)算分解而進(jìn)行計劃備案，化整為零規(guī)避公開招標(biāo)，可以將政府采購計劃備案表按照單位匯總，查看是否在同一預(yù)算年度將可以整合的一個項目進(jìn)行拆分，減少單個項目金額，從而規(guī)避公開招標(biāo)。

二是聚焦保證金管理。關(guān)注是否超標(biāo)準(zhǔn)收取投標(biāo)保證金和履約保證金；保證金是否及時退還，有無占用供應(yīng)商資金?？梢垣@取部門財務(wù)賬套，根據(jù)摘要篩選保證金，經(jīng)過人工剔除后將其與在政府采購網(wǎng)上爬蟲獲取的項目成交金額對比，查看是否超過規(guī)定比例。針對抽取的項目，獲取被審計單位退還保證金的證明材料，檢查保證金退還的及時性。

三是聚焦合同價款結(jié)算。關(guān)注有無多付、少付合同價款，或拖欠供應(yīng)商貨款損害政府信譽(yù)的情況?？梢詮呢斦块T獲取授權(quán)支付憑證和直接支付憑證數(shù)據(jù)，將其與在政府采購網(wǎng)上爬蟲獲取的項目成交金額數(shù)據(jù)對比，對形成的疑點進(jìn)行核實。

四是聚焦資金使用績效。檢查同類產(chǎn)品采購價格和市場價格是否差距過大，存在“天價采購”現(xiàn)象；采購的貨物、工程和服務(wù)是否達(dá)到預(yù)期效果，通過使用率、滿意度測評和收益分析等綜合判斷采購資金是否充分發(fā)揮效益?？梢詫W(wǎng)上競價和商城直購的商品價格進(jìn)行分析，設(shè)定合理的可比期間，在可比期間內(nèi)對同類商品進(jìn)行比對，分析出采購價格過高的疑點并核實；通過實地踏勘及檢查績效評價資料的方式，判斷是否存在采購物資閑置、利用率不高的情況。

（二）盯緊程序鏈，確保政府采購合法合規(guī)

一是關(guān)注采購人是否制定了相關(guān)內(nèi)部控制制度并嚴(yán)格執(zhí)行。通過獲取被審計單位政府采購相關(guān)制度、“三重一大”制度、會議紀(jì)要等，查看其是否嚴(yán)格按照要求進(jìn)行集體決策及履行審批程序等。

二是關(guān)注采購人需求論證環(huán)節(jié)中專家人數(shù)是否合規(guī)、資料是否齊全。根據(jù)項目金額不同，采購需求論證環(huán)節(jié)所需專家人數(shù)不同，對在財政部門存檔的需求論證文件進(jìn)行檢查，判斷其合規(guī)性。

三是關(guān)注采購人是否未嚴(yán)格履行政府采購程序而自行實施。可以獲取預(yù)算單位在其官網(wǎng)上公布的采購、購買及比選公告，如果項目金額在采購限額以上或項目品類不在集采目錄以內(nèi)，則查看其是否進(jìn)行計劃備案；將采購計劃備案表與在政府采購網(wǎng)上爬蟲獲取的成交項目信息進(jìn)行比對，查看是否按照備案的組織形式和采購方式進(jìn)行采購。

四是關(guān)注是否存在應(yīng)集中采購未集中采購情況?？梢栽陧椖棵Q中發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，如合理懷疑是否將“法律服務(wù)”等在集中采購目錄中的貨物、工程或服務(wù)包裝成“咨詢服務(wù)”，從而避免集中采購，由采購人或社會代理機(jī)構(gòu)私自操作。

五是關(guān)注專家評審過程是否規(guī)范。主要審計方法是查看采購項目檔案資料，將專家評審的過程資料進(jìn)行復(fù)盤，檢查其打分是否公正客觀。

六是關(guān)注采購人是否按照規(guī)定時間在指定網(wǎng)站發(fā)布采購公告、成交公告、合同公告等，是否在規(guī)定時間內(nèi)簽訂采購合同?？梢垣@取財政部門的政府采購執(zhí)行數(shù)據(jù)，將相關(guān)時間字段提取后進(jìn)行分析，從而獲得準(zhǔn)確率較高的疑點。

七是關(guān)注采購人是否按時按質(zhì)開展履約驗收和績效評價?？梢圆榭床少忢椖繖n案和績效評價資料，檢查是否按合同規(guī)定時間和標(biāo)準(zhǔn)驗收等。

（三）盯緊責(zé)任鏈，強(qiáng)化參與主體工作落實

審計應(yīng)盯緊政府采購五大參與方的責(zé)任落實情況，壓緊壓實責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，確保政策“不打折”。一是盯緊財政部門監(jiān)督責(zé)任落實情況。是否一年內(nèi)兩次考核集中采購機(jī)構(gòu)，確保采購效率。二是盯緊采購人主體責(zé)任落實情況。是否進(jìn)行科學(xué)的需求論證以保證財政資金使用績效，是否將采購事項完全移交給代理機(jī)構(gòu)而沒有履行主體責(zé)任。三是盯緊代理機(jī)構(gòu)代理責(zé)任落實情況。有無“越權(quán)”代理，無理由出現(xiàn)在評審現(xiàn)場干涉評審過程等。四是盯緊供應(yīng)商法律責(zé)任和合同責(zé)任。通過檢查是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異等情況，判定是否存在圍標(biāo)串標(biāo)行為；通過實地踏勘等方式檢查是否按照合同約定提供達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程或服務(wù)。五是盯緊評審專家的評審責(zé)任。是否發(fā)現(xiàn)明顯的違法違規(guī)行為而不及時停止評審并報告財政部門等。

三、全流程視角下政府采購審計方法

（一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析，從“面”上反映總體情況

大數(shù)據(jù)審計具有“以面控點”的特點，能夠?qū)崿F(xiàn)對違法違規(guī)行為等的大范圍地毯式搜索。目前審計最常用的數(shù)據(jù)分析語句是SQL語句，可以實現(xiàn)大量表格數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)比對，從而鎖定網(wǎng)上競價及商城直購商品采購價格過高、合同公告不及時等準(zhǔn)確疑點，捕捉到拖欠供應(yīng)商貨款等具有指向性的問題等，按照“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實”的數(shù)字化審計方式，不斷拓寬視野，轉(zhuǎn)變思路，提升審計質(zhì)效。

（二）審查項目檔案，按流程梳理存在問題

經(jīng)過多年的規(guī)范，政府采購檔案較為齊全，其前期備案表格、采購文件、投標(biāo)或響應(yīng)文件及采購合同等均裝訂成冊。審計在審查項目檔案時，可以按照流程梳理政府采購程序問題，如采購方式是否與備案表一致、采購文件中對供應(yīng)商是否設(shè)置了不合理門檻從而提前“預(yù)定”特定供應(yīng)商等，利用項目檔案集中的特點，在充分熟悉政府采購流程的基礎(chǔ)上，發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

（三）查看單位資料，鑒別各主體責(zé)任缺失現(xiàn)象

應(yīng)仔細(xì)研究各責(zé)任主體的情況，深入解剖各單位的資料結(jié)構(gòu)，從資料出發(fā)鑒別各單位是否存在工作失職瀆職等。如獲取公共資源交易中心的機(jī)器碼數(shù)據(jù)（投標(biāo)文件機(jī)器碼是供應(yīng)商下載采購文件并制作投標(biāo)或響應(yīng)文件時對電腦的標(biāo)志，具有唯一性），通過機(jī)器碼一致得出供應(yīng)商惡意串通的疑點，進(jìn)一步翻閱檔案進(jìn)行核實佐證。