整體性治理視角下網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管創(chuàng)新機制研究

李 曦

(南充職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 南充 637000)

與傳統(tǒng)食品經(jīng)營行業(yè)相比，網(wǎng)絡(luò)食品具有經(jīng)營方式靈活、門檻低、信息不對稱、制作過程不透明等特點，但也衍生出了一系列的食品安全問題。隨著新零售平臺的注入和網(wǎng)絡(luò)食品市場規(guī)模的拓展，網(wǎng)絡(luò)食品安全引起了監(jiān)管部門的重視。2016年，中國率先在《食品安全法》修訂過程中明確“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺義務(wù)”概念，并先后出臺了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管管理辦法》等規(guī)章制度，對網(wǎng)絡(luò)食品安全制作過程、經(jīng)營許可等方面做了原則性的規(guī)定。

“整體性治理(holistic governance)”是20世紀末，英國學(xué)者佩里·?？怂固岢龅母拍?，該理念強調(diào)從社會整體角度看待和解決問題，反對化約主義的還原論以及孤立地看待問題的一種范式，旨在解決政府治理碎片化和分散化造成效率低下的弊端。整體性治理強調(diào)多元主體協(xié)同治理，被廣泛應(yīng)用于存在碎片化困境領(lǐng)域。整體性治理是立足于公民現(xiàn)實發(fā)展需求，運用信息化工具，整合多元治理主體，從而實現(xiàn)治理資源有效性以及治理結(jié)果高效性的統(tǒng)一。整體性治理理論作為一種新的公共管理范式，有助于回應(yīng)公民對更好、更快、更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的追求，從而解決互聯(lián)網(wǎng)背景下，社會治理存在的缺陷。

中國學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的研究主要體現(xiàn)在中國網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管存在的問題和安全監(jiān)管策略。在監(jiān)管主體方面，存在監(jiān)管主體力量薄弱、監(jiān)管理念片面、監(jiān)管政策執(zhí)行力度不足、監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱等問題。為此，應(yīng)當重塑權(quán)責(zé)機制、依托技術(shù)支持，實現(xiàn)智慧化監(jiān)管[1]。在監(jiān)管體制方面，存在專業(yè)監(jiān)管力量缺失、源頭風(fēng)險控制低效、新型食品安全監(jiān)管問題突發(fā)等問題[2]。在監(jiān)管執(zhí)行方面，田彩霞等[3]提出中國網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管層面依舊存在法律約束松軟、行政監(jiān)督乏力、監(jiān)管方式單一、監(jiān)管執(zhí)行效果差等問題。在監(jiān)管模式方面，有學(xué)者[4]從監(jiān)管模式發(fā)起、分工和保障3個層面提出了協(xié)同監(jiān)管與信息共享監(jiān)管的“雙效合一”模式，該模式的運用推廣有助于促進網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管高效率、可持續(xù)。在監(jiān)管機制方面，有學(xué)者[5]基于反身法理論論述了“組織型治理策略、信息型治理策略、協(xié)商型治理策略”在中國網(wǎng)絡(luò)食品安全治理中的可行性與效能，并構(gòu)建了制度保障、平臺責(zé)任、社會共治、信用評價與政府監(jiān)管五大機制。

綜上，中國學(xué)者對于網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的研究，更多側(cè)重客觀現(xiàn)狀的表層分析，運用跨學(xué)科的相關(guān)理論對網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管機制的深層次研究較為缺乏[6]?；诖耍芯繑M以公共管理學(xué)的整體性治理理論為分析框架，從政策執(zhí)行、監(jiān)管主體、監(jiān)管理念、監(jiān)管問責(zé)四大層面論述中國網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)，并從以上層面探尋網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的創(chuàng)新機制，為提升中國網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管提供借鑒。

1 網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)

2016年10月1日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(以下簡稱《辦法》)正式施行?！掇k法》的出臺實施使得中國成為全球第一個在食品安全法中明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺義務(wù)和相應(yīng)法律責(zé)任的國家；同時成為第一個專門制定《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》規(guī)章的國家，創(chuàng)造了兩個“世界第一”。2017年11月，國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管管理辦法》，進一步明確了網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的原則。

由于網(wǎng)絡(luò)食品交易具有隱蔽性和虛擬性的特征，消費者以互聯(lián)網(wǎng)為消費媒介，與商家之間極易產(chǎn)生信息不對稱，給網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營帶來了尋租空間。同時，食品安全維權(quán)意識還沒有在消費者中完全普及，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管難度進一步加大。食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)：政策執(zhí)行存在“象征性”問題、監(jiān)管問責(zé)存在“被動性”問題、監(jiān)管問責(zé)存在“被動性”問題。

1.1 政策執(zhí)行“象征性”

政策執(zhí)行的“象征性”是指，地方政府在政策執(zhí)行過程中，出于部門利益考慮，實施替換性執(zhí)行、附加性執(zhí)行以及選擇性執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策被象征性執(zhí)行，且政策執(zhí)行效果流于表面，未達到政策制定的戰(zhàn)略高度[7]。政策執(zhí)行的“象征性”在主觀方面體現(xiàn)為地方政府政策執(zhí)行得不充分與協(xié)同片面，是導(dǎo)致執(zhí)行流于形式的關(guān)鍵。如，在跨國網(wǎng)絡(luò)食品安全的監(jiān)管過程中，需要調(diào)動市場監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康局、信息化局等多部門的力量[8]。但是，由于多部門之間的執(zhí)行效能不足，協(xié)同性缺失，在實際的政策執(zhí)行過程中，多部門或者按照自身理解的方式開展政策執(zhí)行，或者由于協(xié)同不足而導(dǎo)致政策被擱置。政策執(zhí)行的“象征性”在客觀層面體現(xiàn)在稽查執(zhí)法方式有待提高。相較于傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管由于其經(jīng)營范圍、賬戶信息較為隱匿，交易雙方物理空間分離，所以對食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)有了更高的要求，依據(jù)傳統(tǒng)模式實施行政區(qū)劃下的統(tǒng)一監(jiān)管有待更新。

1.2 監(jiān)管主體“碎片性”

監(jiān)管主體的“碎片化”主要體現(xiàn)在監(jiān)管主體外部的單一性與內(nèi)部的低效性。首先，在監(jiān)管主體外部中，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管主體除了政府外，還存在企業(yè)、社會組織、媒體等第三方民間力量。但是在實際監(jiān)管過程中，第三方監(jiān)管力量缺乏監(jiān)管的合法性基礎(chǔ)，處于臨時性與邊緣性的地位[9]。其次，在監(jiān)管主體內(nèi)部中，2013年機構(gòu)改革之后，衛(wèi)計委負責(zé)食品安全標準設(shè)置工作，質(zhì)檢總局負責(zé)食品安全檢疫、生產(chǎn)等工作，而工商總局、商務(wù)部負責(zé)部分監(jiān)管職能。而在網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，由于涉及部門較多，權(quán)利配置復(fù)雜，所以在實際監(jiān)管過程中，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、相互推諉的情況。雖然多部門出臺《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》，但是由于缺乏當?shù)卣臓款^主導(dǎo)，多部門尚未實現(xiàn)行政資源集中，導(dǎo)致監(jiān)管效能低下。

1.3 監(jiān)管問責(zé)“被動性”

完善的權(quán)責(zé)體系對于監(jiān)管責(zé)任的落實至關(guān)重要，但是由于科層制的層級結(jié)構(gòu)限制以及行政體制條塊分割慣性，導(dǎo)致中國網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)機制的“被動性”[10]。首先，網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)對象單一。長期以來，中國網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)的對象主要為食品安全行政主管部門，而單一化的政府問責(zé)機制難以破除“重執(zhí)行不力、輕決策失誤、重有錯問責(zé)、輕無為問責(zé)”的體制性障礙。其次，網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)有失偏頗。中國現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)運行側(cè)重對行政相對人的食品安全違法行為打擊，而對行政公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的“不作為”“輕作為”“亂作為”“慢作為”等失責(zé)行為問責(zé)力度較低，行政問責(zé)對象有失偏頗，導(dǎo)致了食品安全問責(zé)浮于表面，“出了問題才發(fā)現(xiàn)，出了問題才治理”現(xiàn)象愈演愈烈。最后，網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)機制不健全。網(wǎng)絡(luò)食品范圍較廣，內(nèi)容寬泛，涉足的行業(yè)與領(lǐng)域眾多，在生產(chǎn)、經(jīng)營和流通多個環(huán)節(jié)中涉及的行政區(qū)域、政府部門較多，責(zé)任追溯難以落實，影響了網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管問責(zé)績效。

2 整體性治理視角下網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管路徑創(chuàng)新

2.1 監(jiān)管問責(zé)整體性，重塑權(quán)責(zé)體系

整體性治理理論強調(diào)要從政治責(zé)任、管理責(zé)任和法律責(zé)任層面構(gòu)建整體性問責(zé)機制。網(wǎng)絡(luò)食品安全問責(zé)整體性就應(yīng)構(gòu)建以黨管干部為聯(lián)結(jié)，混合性黨規(guī)為載體，以黨規(guī)國法為分工，黨領(lǐng)導(dǎo)一切為效能的黨政同責(zé)問責(zé)機制。首先，在黨委層面，黨政同責(zé)確立了黨委主導(dǎo)的問責(zé)機制，地方各級黨委主要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，開展政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)工作，在《食品安全責(zé)任制規(guī)定》與《加強食品安全工作的意見》規(guī)定下，負責(zé)落實黨中央關(guān)于食品安全工作的決策部署和指示精神，肩負食品安全監(jiān)管使命，對地方黨委問責(zé)主要采取通報、誡勉和紀律處分等黨內(nèi)問責(zé)方式。其次，在地方政府問責(zé)方式上，黨政同責(zé)確立了行政處分、人大問責(zé)和司法追責(zé)機制。根據(jù)中國層級監(jiān)督機制，上級政府可對其主管部門食品安全監(jiān)管不利情況提出行政處分。地方各級人大聽取、審議食品安全檢查和相關(guān)規(guī)定之外，還可以對違法失職人員實施質(zhì)詢、撤銷職務(wù)等處分。

2.2 監(jiān)管主體整體性，搭建參與網(wǎng)絡(luò)

整體性治理理論更加重視在不消除專業(yè)分工、組織邊界的情況下，通過長期化的制度協(xié)作，實現(xiàn)多主體的協(xié)同，從而發(fā)揮整體效能的作用[11]。因此，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管主體的整體性探索就應(yīng)該實現(xiàn)政府內(nèi)部、部門之間以及公私組織之間的跨界合作，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、公眾、基層組織、第三方機構(gòu)、利益相關(guān)者等多主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管模式。一方面，要推動食品安全科學(xué)研究機構(gòu)的建設(shè)。完善食品安全專業(yè)科研機構(gòu)的設(shè)置，跟蹤監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)食品安全領(lǐng)域前言性問題，為網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管工作提供權(quán)威性、科學(xué)性指導(dǎo)。同時，促進高校與民間組織基礎(chǔ)研究的科研合作，充分發(fā)揮“高?！髽I(yè)—民間組織”監(jiān)管合力作用，為網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管工作提供專業(yè)性指導(dǎo)。另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與社會監(jiān)督作用。調(diào)動消費者、社會組織、媒體等多方力量參與社會監(jiān)督，完善監(jiān)督平臺，實現(xiàn)有獎舉報機制，拓寬舉報力量。

2.3 監(jiān)管執(zhí)行整體性，重構(gòu)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

希克斯的整體性治理理論強調(diào)，“以公民需求為導(dǎo)向、以信息技術(shù)為手段，實現(xiàn)治理對象由分散走向集中、由部分走向整體、由破碎走向整合?！盵12]因此，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行整體性治理就需以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機制，重構(gòu)執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。首先，強化中央權(quán)威，中央要充分發(fā)揮頂層設(shè)計作用，出臺國家層面的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管政策法規(guī)，各個行政區(qū)域可以在中央總體政策的引導(dǎo)下具體措施。其次，加強事前預(yù)警，增強政策執(zhí)行的技術(shù)性。運用云技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管“云監(jiān)測、云分析、云預(yù)警”等功能，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品安全事前迅速預(yù)警、手機迅速取證、在線結(jié)果分析等，從而有效落實責(zé)任意識，提升政策執(zhí)行主體的事前預(yù)警技能。